STS, 18 de Diciembre de 2015

Con fecha 23 de julio de 2008, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurso contra la resolución del Director General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino de fecha 24 de junio de 2008, por la que se autoriza el contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de aguas suscrito el 24 de marzo anterior entre la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 y la Mancomunidad de los DIRECCION001 .

En su escrito de demanda, de fecha 7 de enero de 2009, defendía la parte actora la disconformidad a Derecho de la mencionada resolución por entender, sustancialmente, que el acto recurrido había omitido la preceptiva evaluación de impacto ambiental, vulneraba el artículo 94 de la ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha , infringía el procedimiento de contratación administrativa, conculcaba el artículo 68.1 de la Ley de Aguas , la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre , de régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura y el Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo.

En sus correspondientes escritos de contestación a la demanda, la Administración del Estado interesó la desestimación del recurso y la representación procesal de la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 su inadmisión por falta de legitimación activa del recurrente o, subsidiariamente, su desestimación.

Por sentencia de la Sala de Madrid de 26 de febrero de 2014 se estimó la causa de inadmisibilidad alegada por la codemandada y se inadmitió el recurso al considerar que la Comunidad Autónoma carecía de legitimación activa al fundamentar su recurso en una mera defensa de la legalidad insuficiente a los efectos pretendidos, pues " el acto no afecta a competencias de la Comunidad Autónoma y no se desprende una ventaja concreta o perjuicio determinado por el contenido del mismo ".

En su escrito de interposición del recurso de casación, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha aduce un único motivo de impugnación, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 24.1 de la Constitución , en relación con los artículos 19.1.d ) y 69.1 de la Ley Jurisdiccional , así como de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se invoca.

Tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 se han opuesto al recurso interesando su desestimación.

Por providencia de 30 de octubre de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 15 de diciembre de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

Como resulta de los antecedentes expuestos, la sentencia que se impugna inadmitió el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 24 de junio de 2008, por la que se autoriza el contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de aguas suscrito entre la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 y la Mancomunidad de los DIRECCION001 , hasta el día 30 de noviembre de 2008, relativo a una parte de sus derechos derivados de una concesión de aguas procedente del río Tajo.

La sentencia recurrida señala en su fundamento jurídico tercero que la propia Sala ya se ha pronunciado sobre una cuestión idéntica a la ahora suscitada en la sentencia de 10 de julio de 2013, dictada en el recurso núm. 1257/2009 , en la que se abordaba también la legalidad de un contrato idéntico, suscrito entre las mismas partes, aunque referido al año 2006. A tenor de ese pronunciamiento anterior, que se reproduce, y tras señalarse que tanto el cedente como el cesionario han de ser concesionarios, se afirma en el fundamento de derecho tercero de la sentencia lo siguiente:

"En concreto, en este caso, y sin perjuicio de las competencias en materia de aguas que tiene atribuida la Comunidad autónoma, no se trata de un supuesto concreto en que se vea afectada su competencia, ni se deprende que perciba un beneficio o perjuicio del acto impugnado, y por ello, si bien se reconoce con carácter general legitimación a las Comunidades Autónomas para impugnar resoluciones de la Administración del Estado si afectan a sus intereses, lo cierto es que en este caso, precisamente no se aprecia afectación a estos intereses cuando se trata de una cesión de agua entre una comunidad de regantes y la Mancomunidad cesionaria de un volumen concreto de agua, en condiciones determinadas, y dentro de la concesión que ya tenía autorizada la primera. En este marco concreto no se observa en qué medida se ve afectada una concreta Comunidad Autónoma y en este caso, la recurrente ni qué ventaja obtiene con la nulidad del acto impugnado.

La mera defensa de la legalidad no es suficiente a estos efectos, y los argumentos de la recurrente no modifican esta situación. Se trata de la cesión de unos derechos concedidos sin que pueda configurar el interés legítimo una concreta posición de una Comunidad Autónoma en una materia sensible como es el agua, que afecta e interesa a la totalidad del Estado.

En definitiva, el acto no afecta competencias de la Comunidad Autónoma y no se desprende una ventaja concreta o perjuicio determinado por el contenido del mismo. No se trata de un trasvase de aguas, sino de la cesión de unos derechos en base a unas circunstancias específicas, y con unos determinados requisitos y límites".

El recurso de casación se sustenta sobre un único motivo: la infracción del artículo 24.1 de la Constitución y de los artículos 19.1.d ) y 69.1 de la Ley Jurisdiccional al haberse declarado inadmisible el recurso por falta de legitimación activa de la parte actora.

Tal motivo fue analizado en nuestra sentencia de 26 de junio de 2015 (recurso de casación núm. 3059/2013 ) en la que se abordaba el recurso deducido frente a una sentencia de la Sala de Madrid en la que, como ahora sucede, se había inadmitido -por falta de legitimación activa de la Comunidad de Madrid- el recurso que interpuso frente a la autorización de un contrato de cesión idéntico al que ahora nos ocupa, aunque referido al año 2006.

Decíamos entonces, y reiteramos ahora, que el recurso de la Comunidad Autónoma debía prosperar por las siguientes razones:

" En primer lugar, porque la sentencia parte de una interpretación restrictiva del artículo 19.1.d) de la Ley Jurisdiccional . En efecto, en dicho precepto el título que habilita para interponer el recurso contencioso administrativo es que se trate de actos y disposiciones que "afecten al ámbito de su autonomía", lo que, en una primera lectura, parece sugerir una habilitación, únicamente, por razones competenciales. Quedando como una actividad inimpugnable aquella que afecta a los intereses de la Comunidad Autónoma, aunque no a su ámbito competencial. Sin embargo, venimos declarando, por todas sentencia de 22 de septiembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 60/2007 ), que la coincidencia entre el artículo 19.1.d) de la LJCA y el artículo 32.2 de la LOTC "visto que en ambos casos las normas aplicables exigen el mismo requisito, a saber, que la disposición impugnada "afecte al ámbito de su autonomía" ( sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2005 dictada en el recurso de casación núm. 740/2001 y los que en ella se citan). En esta última sentencia, citamos extensamente la STC 96/02, de 25 de abril , y luego añadimos que en las SSTC 194/2004, de 10 de noviembre , 74/1987, de 25 de mayo , 26/1987, de 27 de febrero , 63/1986, de 21 de mayo y 84/1982, de 23 de diciembre , entre otras, se recalca que "el haz de competencias de la Comunidad Autónoma, plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía es, simplemente, el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la Comunidad y la acción que se intenta, pero el objetivo que esta persigue, la pretensión a que da lugar no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional " ( STC 194/2004 citada). Añadiendo el Tribunal Constitucional, en esa misma sentencia que "la exigencia específica de posible afectación "a su propio ámbito de autonomía" no puede ser interpretada de forma restrictiva, sino a favor del reconocimiento de la legitimación".

De modo que la evolución de la legitimación de las Comunidades Autónomas, como reconoce la STC Pleno 110/2011, de 22 de junio , dictada también en materia de aguas, fue "en un principio, (...), este Tribunal interpretó la restricción del art. 32.2 LOTC en un sentido estrictamente competencial (así, STC 25/1981, de 14 de julio ), si bien muy pronto -ya con la STC 84/1982, de 23 de diciembre - se inició una línea jurisprudencial de progresiva flexibilización de ese criterio, hasta el extremo de que, al día de hoy, puede afirmarse que los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción. En palabras de la STC 199/1987, de 16 de diciembre , la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico y, en este sentido, (...) se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual, a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente" ( STC 48/2003, de 12 de marzo , FJ 1)".

En segundo lugar , porque, en este caso, concurre una circunstancia adicional, y es que entre los trámites que prevé el artículo 68 del TR de la Ley de Aguas , para la autorización del contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas, cuando se refiera a "una concesión para regadíos y usos agrarios", el organismo de cuenca ha de dar traslado de copia del contrato a la "correspondiente Comunidad Autónoma", y al Ministerio de Agricultura, para que "emitan informe previo en el ámbito de sus respectivas competencias en el plazo de diez días". En términos similares se expresa el artículo 346.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , al que se remite el Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de Medidas urgentes para la regulación de las transacciones de derechos al aprovechamiento de agua, que se dicta como consecuencia de la escasez de lluvias durante el año 2005.

Cuando el legislador ha dado entrada en el procedimiento administrativo a la Comunidad Autónoma, en este caso Castilla La Mancha, por vía de "informe previo" para que se pronuncie sobre una cesión de derechos al uso privativo de las aguas, cuando se refiera a una "concesión para regadíos y usos agrarios", como es el caso, es porque ha considerado que, en esos supuestos, la Comunidad Autónoma se encuentra concernida, y por ello resulta relevante lo que tenga que decir al respecto de dicha cesión. No parece, por tanto, que esa intervención resulte ajena a su ámbito de competencias, ni pueda defenderse con éxito que no sea de su interés lo que suceda en la cesión del uso privativo de las aguas. Siendo esto así, no puede negarse en sede jurisdiccional, lo que denota esa llamada, del artículo 68.2 del TR de la Ley de Aguas , en el procedimiento administrativo. En definitiva, la intervención reconocida en esa vía administrativa no puede ser desconocida o negada, por la Administración, en vía judicial, pues la referencia a un informe previo denota una determinada relación, relevante a estos efectos, de la Comunidad Autónoma con el asunto enjuiciado.

Teniendo en cuenta, además, que el ámbito sectorial, las aguas, al que nos referimos, es un área muy sensible en determinadas zonas de la geografía española y que, tradicionalmente, viene arrastrando una añeja controversia, entre algunas Comunidades Autónomas.

En tercer lugar, en fin, en el precedente de esta Sala Tercera (sentencia de 24 de julio de 2012 dictada en el recurso de casación núm. 6634/2009 ), al que luego nos referimos, no se detectó ni en el recurso contencioso administrativo ni en casación, ni se hizo la más leve alusión, aunque es cierto que no se invocaba dicha causa de inadmisibilidad, a la ausencia de título legitimador para interponer recurso, respecto de la Comunidad Autónoma ".

Debe, pues, acogerse el motivo de casación y, situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional , hemos de resolver lo que corresponda, dentro de los términos en los que aparece planteado el debate.

Pues bien, respecto del fondo de la cuestión suscitada debemos estar a los razonamientos contenidos en la citada sentencia de esta misma Sección de 26 de junio de 2015 (recurso de casación núm. 3059/2013 ), que se remite, a su vez, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE ), a lo que hemos declarado en sentencia de 24 de julio de 2012 (recurso de casación núm. 6634/2009 ).

En este último recurso de casación se impugnaba la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), de fecha 7 de octubre de 2009 (recurso de casación núm. 746/2007 ), que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha contra la resolución de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente, de 11 de julio de 2007, sobre autorización de un contrato de cesión temporal de derechos de uso privativo de aguas entre la misma Comunidad de Regantes y Mancomunidad que ahora son parte. La cesión entonces era hasta el día 30 de noviembre de 2007. Y recordemos que en la sentencia ahora impugnaba se aprobaba una cesión, de derechos al uso de las aguas, igual, pero hasta el día 30 de noviembre de 2008.

En la expresada sentencia de 24 de julio de 2012 (recurso de casación núm. 6634/2009 ), acordamos no haber lugar a la casación. Entonces declaramos, y ahora debemos reiterar, respecto del ejercicio ahora concernido, lo siguiente:

" En lo que aquí interesa, el artículo 2 del Real Decreto Ley 15/2005 permite que los titulares de derechos al uso de agua adscritos a las zonas regables de iniciativa pública, cuyas dotaciones brutas máximas figuren en los Planes Hidrológicos de Cuenca, puedan, previo informe del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, celebrar los contratos de cesión a los que se refiere el artículo 67.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, sin perjuicio de las formalidades exigidas en el artículo 68.2 , posibilidad que se amplía específicamente a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla (disposición adicional primera del Real Decreto Ley).

El contrato discutido se ha celebrado por tanto en el marco delimitado por la situación de urgencia y necesidad que describe, y a la que pretende hacer frente el Real Decreto Ley 15/2005, de 16 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Regulación de las Transacciones de Derechos al Aprovechamiento de Agua, y con sujeción a lo dispuesto en los artículos 67 a 70 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, de manera que el primer motivo, en el que se denuncia la aplicación indebida del artículo 3.1.f) y consiguiente inaplicación del artículo 1.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas debe ser rechazado ". Declaramos, además, lo siguiente:

" Se opondría a la estimación del motivo el efecto útil de la casación, que impide estimar motivos de casación, aun aparentemente fundados, cuya estimación no podría conducir a una solución distinta de la controversia ( sentencia de 30 de abril de 2007, dictada en el recurso de casación núm. 3956/2002 , F. D .4ª, sentencia de 11 de junio de 2007, dictada en el recurso de casación núm. 3442/2002 , F. D. 4º, sentencia de 15 de enero de 2009, dictada en el recurso de casación núm. 6038/2007 , F. D. 4º, sentencia de 24 de mayo de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 6182/2006 , F. D. 2º, y sentencia de 28 de febrero de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 5002/2008 , F.D. 5º).

En la sentencia de 28 de febrero de 2011 decíamos sobre el particular, en línea con la jurisprudencia precedente: «Por ello, cualquiera que pudiera ser, teóricamente y no en su aplicación a la decisión del proceso, la suerte del motivo, debiera ser desestimado con arreglo a la constante jurisprudencia de esta Sala sobre el efecto útil de la casación, que rechaza la estimación de motivos de casación cuando su éxito hipotético en todo caso no afectase a la decisión final del proceso (por todas sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2005, recurso de casación núm. 1721/2000 , FD Séptimo).»

En este caso, la estimación del motivo resulta intrascendente, pues su base implícita es servir de apoyo al motivo tercero, en el sentido de que es el exceso sobre los límites del trasvase, establecidos en la DA Primera de la Ley 52/1980 , la clave a la que se orienta el significado de la certificación a que se refiere el motivo; mas la inoperancia de esa norma en su aplicabilidad al caso, sobre la que después se razonará, determina que la certificación a que se refiere el motivo resulte absolutamente intrascendente para la decisión del recurso contencioso administrativo. De ahí la procedencia de rechazar el motivo".

(...) "Pues bien, ante todo debemos afirmar que una cosa es la cesión de derechos de uso de aguas, establecida en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que es lo que en el actual proceso se discute; y otra el trasvase, que es a lo que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 .

Establecida la diferencia entre trasvase y cesión, debe afirmarse que la fijación de los límites para el primero, (a lo que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980 ) nada tiene que ver con la regulación de la cesión de derechos de uso, que es lo regulado en la disposición adicional primera del Real Decreto- ley 15/2005 . En realidad el sentido de la referencia de esta última disposición, la disposición adicional primera de la Ley 55/1980 , al contrario de lo que la recurrente pretende, no es el de trasladar a las cesiones de derecho de uso los límites establecidos para los trasvases, sino el de incluir en el artículo 2 del propio Real Decreto-ley los derechos de uso derivados del trasvase.

En el presente caso no se trata de trasvase de aguas de la cuenca del Tajo a la del Segura, que es a lo que se refiere la disposición adicional primera de la Ley 52/1980 , sino de la cesión de derechos de uso de las concesionarias de aguas de la cuenca del Tajo. Por ello no resulta de aplicación la disposición adicional primera de la Ley 52/1980 , sino que la regulación aplicable es la contenida en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , que no incluye los límites que la parte alude ".

Por todo cuanto antecede, procede estimar el motivo invocado, sobre la legitimación activa con la Comunidad Autónoma, declarar haber lugar al recurso de casación y desestimar el recurso contencioso-administrativo por aplicación al caso de los citados precedentes de esta Sala.

Y al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas procesales ( artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción ).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,