STS, 6 de Noviembre de 2015
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2015:4649 |
| Número de Recurso | 3243/2014 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 6 de Noviembre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Noviembre de dos mil quince.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3243/14 interpuesto por el Abogado de la Generalitat Valenciana en nombre y representación de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de 6 de junio de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Segunda, en el recurso 12/2012 seguido a instancias de la Generalitat Valenciana contra el Decreto núm. 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Sanidad. Ha sido parte recurrida el SINDICATO DE TRABAJADORAS/ES DE LA ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS PÚBLICOS- INTERSINDICAL VALENCIANA (STAS-IV), representado por el Procurador D. Alberto Hidalgo Martínez.
En el recurso contencioso administrativo 12/2012 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se dictó sentencia de 6 de junio de 2014 , que acuerda: "I.- Se estima en parte el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el SINDICATO DE TRABAJADORAS/ES DE LA ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS PÚBLICOS-INTERSINDICAL VALENCIANA (STAS-IV), contra el Decreto núm. 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Sanidad, y acogiendo la pretensión subsidiaria del Sindicato recurrente, se declara la nulidad de los arts. 5 , 8 , 10 , 12 , 14 , 16 , 18 , 21 , 25 , 27 y 28 de dicho Reglamento, en cuanto a las referencias contenidas en ellos a Unidades Administrativas y Servicios, por ser contrarias a derecho, condenando a la Administración a estar y pasar por este pronunciamiento. II.- No procede hacer imposición de costas."
Por la representación procesal de la Generalitat Valenciana se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 15 de octubre de 2014 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal del SINDICATO DE TRABAJADORAS/ES DE LA ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS PÚBLICOS- INTERSINDICAL VALENCIANA (STAS-IV) mediante escrito de fecha 30 de diciembre de 2014 formaliza oposición, interesando su desestimación.
Por providencia de 12 de mayo de 2015 se señaló para votación y fallo para el 4 de noviembre de 2015, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Celsa Pico Lorenzo , Magistrada de la Sala
El Abogado de la Generalitat Valenciana interpone recurso de casación 3243/2014 contra la sentencia estimatoria parcial del TSJ C. Valenciana estimando el recurso 12/2012 deducido por SINDICATO DE TRABAJADORAS/ES DE LA ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS PÚBLICOS- INTERSINDICAL VALENCIANA (STAS-IV) contra el Decreto 111/2011, de 2 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consellería de Sanidad.
Identifica la sentencia (completa en Cendoj Roj:Roj: STSJ CV 3436/2014 - ECLI: ES:TSJCV:2014:3436) el acto impugnado en su PRIMER fundamento al tiempo que reseña que el Sindicato solicitaba la nulidad del Reglamento impugnado por un conjunto de motivos a los que la Administración mostró su oposición.
En el TERCERO consigna que el criterio esta fijado a partir de la Sentencia del Pleno de la Sala de fecha 5 de diciembre de 2011 recaída en recurso 1149/2011 , en el sentido exigir la previa negociación sindical por los motivos y razones que se expresan en dicha sentencia dando lugar a una estimación parcial del recurso.
1. Un primer motivo al amparo del art. 88. 1. d) LCA sostiene la indebida aplicación de los artículos 1 , 7 y 10.3 de la ley 6/1997, de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ), en tanto su articulo 1 determina que su ámbito de aplicación es la administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados a ella, rigiendo en la Comunidad Valenciana, la ley 5/1983 .
1.1 Muestra su oposición al recurso el Sindicato recurrido que aduce vulnera los preceptos de negociación colectiva.
-
Un segundo motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA imputa vulneración del artículo 37.2.a) del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril .
-
Un tercer motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA aduce la vulneración de la jurisprudencia con cita de las Sentencias del este Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2012 y 26 de octubre de 2011 , dictadas respectivamente en los recursos de casación 5914/2010 y 4992/2010 .
La Sala ya se ha pronunciado sobre la impugnación de Decretos organizativos semejantes, si bien referidos a otras Consellerías.
Así la Sentencia de 29 de diciembre de 2014, rec. casación 113/2014 en relación con la impugnación del Decreto 97/2011, de 26 de agosto, del Consell -DOCV núm. 6597 de 30 de agosto de 2011-, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consellería de Economía Industria y Fomento), donde se decía lo siguiente (FJ cuarto):
" En lo que se refiere a la vulneración del articulo 49.1.1ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, según redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril , dispone que la Generalitat tiene competencia para la "organización de sus instituciones de autogobierno, en el marco de este Estatuto" . Y sobre esa base sostiene que nos encontramos ante una disposición puramente organizativa, que no suprime o crea puestos de trabajo, ni cesa o reemplaza a los funcionarios existentes, sino que se produce en el ámbito de las potestades de autoorganización, atribuidas al Presidente y al Consell, a quienes corresponde decidir como se ha de estructurar cualquier Consellería.
Respecto de este primer reproche, debe destacarse que la atribución estatutaria a la Generalitat para configurar sus instituciones de autogobierno no es incompatible con la posible exigencia de una previa negociación de los Reglamentos de desarrollo de dicha potestad, pues la negociación no implica sino un trámite previo, como lo son en su caso los informes del órgano consultivo, y sin que la Administración venga sujeta en su libertad de estructuración al resultado de dicha negociación o en su caso informes consultivos.
Y a ello debe añadirse que la sentencia recurrida no aprecia la incompatibilidad con la norma estatutaria.
Y en el fundamento jurídico quinto se decía que:
" Entrando en el análisis del segundo reproche, referido, como ya se dijo, al articulo 37.2.a), en relación con el 37.1, ambos de la ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Publico , la decisión de lo suscitado en él exige partir de los razonamientos de sentencia recurrida que antes han sido transcritos.
Y lo que en ellos se constata es que la sentencia de instancia no se fundamenta en negar la potestad organizativa del Consell, sino en que lo hecho por el impugnado Decreto 97/2011, de 26 de agosto, al descender, sin ser necesario, a la regulación de las unidades administrativas y sus funciones, ha sido regular materias que afectan a las condiciones del ejercicio de la función publica y que el Estatuto Básico reserva a las RPT, con la necesidad de una previa negociación colectiva.
La Generalidad invoca especialmente en su recurso la siguiente prescripción del articulo 37.2 del Estatuto Básico del Empleado Público:
"Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación las materias siguientes:
-
Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.
Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las organizaciones sindicales a que se refiere este Estatuto".
Este precepto permite deducir que, en lo que hace a las decisiones sobre el ejercicio de la potestad de organización, se establece para ellas como norma inicial la exclusión de la obligatoriedad de la negociación; y una salvedad a tal norma, que está referida a las decisiones organizativas que repercutan en las condiciones de trabajo que conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del propio artículo son negociables, y significa que deberán negociarse exclusivamente estas condiciones.
Siendo la consecuencia que se deriva de lo anterior que no basta para que opere la mencionada salvedad que la disposición organizativa afecte a los puestos de trabajo, pues debe subrayarse que la estructura que se da a la Consellería es un acto condición de otros sucesivos que deberán adaptarse necesariamente al Reglamento organizativo.
Y todo ello ya circunscribe la controversia a la siguiente cuestión: si al regular junto a los servicios de la Consellería las funciones que a cada uno se le asigna, se están también regulando las condiciones de trabajo a que se refiere el artículo 37.1 del Estatuto Básico. del Empleado Público.
La sentencia no cita en cual de las letras, incluidas dentro de este articulo y apartado, podría incardinarse como objeto de negociación la creación de un servicio con asignación de funciones. Y debe recordarse que dicho artículo 37.1 dispone lo siguiente:
"1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:
-
La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas.
-
La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.
-
Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos.
-
Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.
-
Los planes de Previsión Social Complementaria.
-
Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna.
-
Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas.
-
Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
-
Los criterios generales de acción social.
-
Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales.
-
Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley.
-
Los criterios generales sobre ofertas de empleo público.
-
Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos".
Podría entenderse que la sentencia implícitamente se refiere a la letra k) del mencionado artículo 37.1, en tanto el impugnado Reglamento afectaría la asignación de funciones a las condiciones de trabajo.
Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.
Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.
Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena"
En consecuencia, por seguridad jurídica y unidad de doctrina, ha de seguirse lo sentado por esta Sala no solo por lo dicho en el fundamento anterior sino también en las Sentencias de 12 de febrero de 2015, recurso casación 343/2014 relativa al Decreto 98/2011, de 26 de agosto, Reglamento orgánico y funcional de la Conselleria de Educación, Formación y Empleo; de 17 de diciembre de 2014, recurso casación 214/2014 relativa al Decreto 112/2011; Sentencia de 29 de febrero 2015 recurso casación 29/2014 , Decreto 111/2011, Sentencia de 18 de diciembre de 2014, recurso casación 821/2014 , respecto del Decreto 113/2011; Sentencia de 23 de febrero de 2015 recurso casación 435/2014 respecto del Decreto 113/2011; Sentencia de 23 de febrero de 2015 recurso de casación 344/2014 , respecto del Decreto 98/2011, Sentencia de 26 de marzo de 2015, recurso de casación 1253/2014 , respecto del Decreto 110/2011; Sentencia de 6 de abril de 2015, recurso casación 1246/2014 , respecto del Decreto 119/2011 y Sentencia de 27 de marzo de 2015, recurso casación 1801/2014 , respecto del Decreto 113/2011, Sentencia 9 de octubre de 2015 , rec. casación 2221/2014 respecto Decreto 112/2011.
Por ello debe ser acogido el segundo motivo del recurso de casación, sin que sea ya necesario entrar en el estudio de los demás.
La necesaria consecuencia que lo anterior comporta es la procedencia de dar lugar a la casación y anular la sentencia dictando otra en su lugar que desestime el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en la instancia como, incluso, se dijo específicamente respecto del Decreto 111/2011 en la precitada Sentencia de 18 de diciembre de 2014 , rec. casación 821/2014.
No procede hacer pronunciamiento sobre la condena en costas procesales, a la vista de lo dispuesto en el artículo 139 de la ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
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Ha lugar al recurso de casación número 3243/2014, interpuesto por la Generalitat Valenciana, representada por el abogado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 6 de junio de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictada en el recurso contencioso-administrativo número 12/2012 , interpuesto contra el Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, sentencia que se declara nula.
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- Se desestima el recurso contencioso-administrativo número 12/2012, interpuesto contra el Decreto 111/2011, de 2 de setiembre por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y funcional de la Consellería de Sanidad.
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- En cuanto a las costas estése al ultimo fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS EXCMOS. SRES. DON Nicolas Maurandi Guillen Y DON Pablo Lucas Murillo de la Cueva A LA SENTENCIA DE 6 DE NOVIEMBRE DE 2015. DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 3243/2014
-
La sentencia de la que, con todo respeto para el parecer de la mayoría de la Sala, discrepamos, estima el recurso de casación de la Generalidad Valenciana y anula la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 6 de junio de 2014, la cual estimó en parte el recurso contencioso-administrativo 12/2012 y anulo diversos preceptos del Decreto 111/2011, de 2 de septiembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y Funcional de la Consejería de Sanidad, por haberse dictado sin haberlos sometido a negociación colectiva. Los artículos anulados eran los relativos a la creación de las unidades administrativas en que se plasma la nueva estructura organizativa central y territorial de dicha Consejería
La sentencia de la que disentimos estima el recurso de casación porque entiende que, conforme al artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público, cuando la Administración ejerce su potestad de organización solamente esta obligada a negociar aquellos extremos que afecten a las condiciones de trabajo a que se refiere su apartado 1.
Desde ese presupuesto normativo acoge el segundo reproche esgrimido en el recurso de casación, con las consecuencias indicadas, utilizando como argumento principal que la sentencia de instancia no menciona ninguno de los supuestos que relaciona el citado artículo 37.1 como determinantes de la obligación de negociar; y considerando que también sería desacertada la sentencia recurrida si la asignación de funciones que realiza el discutido Decreto autonómico la hubiera referido implícitamente al supuesto contemplado en la letra k) de ese precepto legal.
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Entendemos, frente a la opinión mayoritaria de la que discrepamos, que la sentencia recurrida sí explica --y ahí reside su razón de decidir-- las consecuencias directas que dimanan del Reglamento que fue objeto de impugnación en el proceso de instancia: la amortización, modificación y creación de puestos de trabajo con un contenido funcional definido. Por eso anula los preceptos correspondientes (los concretos artículos que relaciona en su fallo), que son justamente los que enumeran los servicios que contendrán cada una de las subdirecciones en que se estructuran las Direcciones Generales y Territoriales y la Subsecretaria. Y añade, para completar la justificación de ese pronunciamiento anulatorio, que la preceptiva negociación de las Relaciones de Puestos de Trabajo, resultante de la salvedad contemplada por el articulo 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Publico, no es argumento relevante para justificar la omisión de la negociación del Decreto que aquí es objeto de controversia.
-
En nuestro criterio, al anular la sentencia de la que discrepamos la de instancia y confirmar la legalidad del Decreto, esta Sala hace inoperante el derecho a la negociación colectiva de las Relaciones de Puestos de Trabajo.
Así lo consideramos porque, como ya apunta la sentencia de Valencia, tal negociación no podrá versar sobre los puestos correspondientes a las unidades administrativas a las que afecta directamente el Decreto, pese a que este incide, tanto en las condiciones de trabajo de quienes van a ver amortizados o modificados los que venían desempeñando, como en las de quienes, pese a ocupar puestos que se mantendrán con su actual contenido, experimentarán la incidencia que siempre significa que dentro de la misma Consellería de encuadramiento jerárquico se creen los nuevos puestos de trabajo que necesariamente comportarán las unidades administrativas que introduce o modifica el Decreto.
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Si el artículo 37.2 a) del Estatuto Básico del Empleado Público dispone que deben ser objeto de negociación las decisiones sobre el ejercicio de la potestad de organización de la Administración que afecten a las condiciones de trabajo, como la propia sentencia que origina este voto particular recuerda, y no se ha negado que el Decreto conlleve las consecuencias que la Sala de Valencia puso de manifiesto (amortización, modificación y creación de unidades administrativas con un contenido funcional definido), no es difícil concluir que dicho Decreto afecta a las condiciones de trabajo.
Y, por lo que seguidamente se expone, no son convincentes ninguna de las razones dadas para anular la sentencia de instancia
La que hace referencia a que no se menciona ninguno de los apartados del artículo 37.1 del Estatuto no lo es porque no responde al contenido de la sentencia recurrida. Su lectura permite constatar que en todo momento está considerando su apartado k) y el segundo inciso del artículo 37.2 a), que cita expresamente; es decir, la afectación de las condiciones de trabajo por el Decreto.
Y tampoco sirve el argumento utilizado por la opinión mayoritaria de que, si tuviera que negociarse la mera creación o supresión de servicios, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna. No sirve porque (i) el ejercicio de la potestad organizativa no está exento de negociación cuando por su causa se vean afectadas las condiciones de trabajo [artículo 37.2 a)]; (i) son perfectamente posibles decisiones organizativas que no impliquen las consecuencias que nadie discute que trae consigo este Decreto [un ejemplo lo sería el mero cambio de encuadramiento jerárquico, desde una Consellería a otra, de cualquier órgano administrativo que conservara inalterada la organización burocrática que le da soporte]; (iii) el razonamiento es reversible, ya que si la organización prevalece sobre la afectación de las condiciones de trabajo, la prescripción legal del segundo párrafo del artículo 37.2 a) será inoperante; (iv) la negativa a reconocer los efectos evidentes que el Decreto provoca sobre las condiciones de trabajo, al imponer la amortización, modificación o creación de puestos, solamente puede sostenerse desde una apreciación meramente formal y aislada del mismo, mientras que la consideración de su significado efectivo lleva a la conclusión contraria; (v) conclusión contraria que no menoscaba la potestad de organización de la Administración, ya que, como la sentencia que da lugar a esta discrepancia afirma tajantemente, la obligación de negociar los reglamentos en que se manifieste no significa que la Administración venga sujeta en su libertad de estructuración al resultado de la misma; (vi) la inclusión del derecho a la negociación colectiva, como contenido adicional de la libertad sindical, impone una interpretación favorable a la misma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.
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