STS, 29 de Octubre de 2015

PonenteJOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
ECLIES:TS:2015:4522
Número de Recurso4053/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución29 de Octubre de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil quince.

VISTO el recurso de casación registrado bajo el número 4053/2013 interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Sentencia de 14 de noviembre de 2013 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el Recurso contencioso-administrativo 12/2012 promovido por la Administración General del Estado contra la Orden de 23 de mayo de 2011 de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, por la que se convocan para el ejercicio 2011 las ayudas al sector pesquero y acuícola de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Ha comparecido como parte recurrida el Gobierno Vasco, representado por el Procurador don Felipe Juanas Blanco y asistido de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el Abogado del Estado en la representación de la Administración General del Estado que por su cargo ostenta interpuso el recurso contencioso-administrativo 12/2012 contra la Orden de 23 de mayo de 2011, de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca, por la que se convocan para el ejercicio 2011 las ayudas al sector pesquero y acuícola de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicada en el Boletín Oficial del País Vasco número 130, de 8 de julio de 2011.

SEGUNDO

La citada Sección dictó Sentencia de 14 de noviembre de 2013 cuyo Fallo dice literalmente:

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta, debemos mantener la Orden de 23 de mayo de 2011, del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco (BOVP NÚM. 130 de 8.7.11), por la que se convocan ayudas al sector pesquero y acuícola de la CAPV, para el ejercicio 2011. Sin que proceda expresa imposición de las costas causadas .

TERCERO

Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado en la representación que por Ley ostenta, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 12 de diciembre de 2013 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, el Abogado del Estado presentó escrito de interposición del recurso de casación basado en un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infringir la Sentencia recurrida los artículos 149.1.19 de la Constitución , 27 , 28 , 29 y 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (en adelante, Ley de Pesca Marítima del Estado) con base en, sin síntesis, las siguientes razones:

  1. En la instancia se impugnó el punto Decimocuarto.3.a) de la Orden que condiciona las ayudas por la paralización definitiva del buque, a que se mantenga en el puerto base el "arqueo global equivalente".

  2. Tal previsión supone una injerencia en la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima según el artículo 149.1.19ª de la Constitución , en su vertiente de gestión de las posibilidades de pesca porque Imposibilita que, cuando sea exigido, pueda redistribuir las posibilidades de pesca.

  3. En el aspecto en que se impugna la Orden, por una vía indirecta se conecta la ayuda a la paralización de los derechos de pesca. Éstos se referencian por una magnitud -"esfuerzo de pesca"- que se determina por la capacidad del buque, donde actúa como un elemento esencial el arqueo. Si el arqueo del buque (su capacidad) tiene que paralizarse en un puerto, se paraliza la intensidad con que ejercita la actividad pesquera (su esfuerzo pesquero).

  4. El efecto de la Orden es que se condiciona la ayuda produciendo una "congelación geográfica" de los derechos de pesca, y esa congelación invade la competencia exclusiva del Estado para la gestión de los derechos de pesca.

  5. Invoca la doctrina deducible de las Sentencias del Tribunal Constitucional 57 y 149/1992 y 9/2001 así como el Reglamento CE núm. 2371/2002 del Consejo de 20 de noviembre de 2002 (artículos 3 y 11.3 ).

QUINTO

Mediante diligencia de ordenación de 29 de abril de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó el Procurador don Felipe Segundo Juanas Blanco en representación del Gobierno Vasco solicitando la desestimación del recurso de casación, alegando en síntesis lo siguiente:

  1. El apartado impugnado debe leerse conjuntamente con apartados 5 y 6, de lo que resulta que no es un requisito imprescindible que el armador se comprometa a que el 100 % del arqueo global permanezca en el puerto base. Si se asume el compromiso se posibilita mayor ponderación, y puede generarse una subvención de mayor cuantía; no elimina la posibilidad de optar a la ayuda.

  2. La convocatoria de subvenciones se enmarca en la competencia que ejerce la Comunidad Autónoma del País Vasco conforme al artículo 11.1.c) de su Estatuto, en lo referente a la ordenación del sector pesquero.

  3. No hay una injerencia en la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca, ni tal injerencia se produce cualquiera que sea la opción del titular de los derechos de pesca, no interfiere la competencia exclusiva del Estado (si, por ejemplo, aplica sus derechos a otro buque de su propiedad, o los vende a otro armador).

  4. Las intervenciones que deba efectuar el Estado, fruto de la normativa comunitaria o de los tratados internacionales, se llevará a cabo con independencia de que los derechos de pesca se queden en uno u otro puerto base.

  5. La Orden trata de estimular que los titulares de buques que disponen de derechos de pesca para que no los desvíen a otros puertos.

  6. No se ha recurrido la misma previsión referida a la convocatoria del año 2012.

SEXTO

Conclusas las actuaciones, por providencia de 24 de julio de 2015 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 20 de octubre de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguiente

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En la instancia se impugnó la Orden de 23 de mayo de 2011 de la Consejera de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia. Las ayudas al sector pesquero convocadas por esa Orden traen su causa de la reforma de la política pesquera común hecha en 2002 con el objetivo de garantizar la conservación y explotación sostenible de los recursos marinos, adaptar el esfuerzo pesquero y la capacidad de pesca a esos recursos y procurar el desarrollo racional y responsable de las actividades extractivas.

SEGUNDO

Para la consecución de ese objetivo comunitario se dictó Reglamento (CE) 1198/2006, del Consejo, de 27 de julio de 2006, por el que entre otros aspectos, se crea el Fondo Europeo de Pesca. La finalidad del Fondo es financiar la ejecución de esa política común entre cuyas previsiones está, en lo que ahora interesa, la paralización definitiva de buques. Tal medida exige proporcionar ayudas y compensaciones a favor de los armadores de los buques afectados por planes nacionales de ajuste del esfuerzo pesquero.

TERCERO

En ejecución de ese Reglamento, España aprobó el Programa Operativo para el Sector Pesquero Español (2007-2013) mediante el que se programa el Fondo Europeo de Pesca. El ordenamiento interno español se ajustó a ese marco normativo mediante el Real Decreto 1549/2009, de 9 de octubre, sobre ordenación del sector pesquero y adaptación al Fondo Europeo de la Pesca, disposición que tiene respecto de lo que regule el carácter de normativa básica (artículo 1.1). En sus artículos 30 y 31 se regulan las ayudas a la paralización definitiva.

CUARTO

La Orden impugnada se dicta en aplicación directa del Reglamento (CE) 1198/2006 tal y como señala su Preámbulo, y de ella sólo se impugnó en la instancia el resuelvo Decimocuarto.3.a) que prevé como obligación específica para los armadores beneficiarios de ayudas a la paralización lo siguiente: « a) En el caso de flotas que tengan derechos de pesca asignados de forma individual, el armador del buque a paralizar deberá comprometerse a que el 100% del arqueo global equivalente permanezca en el puerto base de la unidad paralizada durante un mínimo de 8 años ».

QUINTO

De lo expuesto se desprende que los armadores que sean beneficiarios asumen como obligación específica el compromiso de mantener la totalidad del arqueo global equivalente o capacidad del buque que es objeto de la paralización definitiva en el puerto de base; es decir, se comprometen durante ocho años a no asignar ni ceder la totalidad del derecho de pesca asignado al buque paralizado a otro con base en otro puerto. Se deduce por tanto que esas ayudas destinadas a financiar la paralización definitiva de los buques, quedan condicionadas a un compromiso con el que se persigue un objetivo socioeconómico: que la posibilidad de pesca o volumen de pesca asignados a esos buques no salga de su puerto base.

SEXTO

Frente a lo alegado por la Administración vasca, hay que precisar que la condición impugnada es una obligación específica y no un elemento de graduación o ponderación de las ayudas. En este sentido la Orden es confusa porque emplea el mismo presupuesto de permanencia del arqueo global equivalente en el puerto base como condición de acceso y mantenimiento de la ayuda y, además, en los apartados 3.b), 5, segundo inciso y 6.b) como factor de graduación de las ayudas. Para cohonestar esas previsiones habrá que entender que el compromiso será un factor de graduación cuando la paralización definitiva venga causada por planes de recuperación [cf. apartado 1.a)]. Fuera de ese caso será una condición exigible a los otros supuestos de paralización definitiva conforme al apartado impugnado.

SÉPTIMO

La Administración recurrente basa su planteamiento en su competencia sobre la pesca marítima ( artículo 149.1.19ª de la Constitución ) y al respecto hay que tener presente lo que sigue:

  1. Es doctrina constitucional que la competencia exclusiva estatal que se ejerce bajo el título "pesca marítima" en aguas se vincula a la protección, mejora, conservación y regeneración de los recursos marinos vivos en aguas exteriores y la actividad pesquera o extractiva en esas aguas. (cf. Sentencias del Tribunal Constitucional 56/1989 , 9/2001 , 38/2002 , 166/2013 ).

  2. Esa competencia la desarrolla la Ley de Pesca Marítima de Estado, en lo que ahora interesa, en su Título I -con las precisiones de la Disposición Adicional segunda.1 - y en particular en lo relativo al ejercicio de las potestades de gestión de las posibilidades de pesca como parte de esa competencia exclusiva.

  3. La competencia de las Comunidades Autónomas es de desarrollo y ejecución de las bases que fija el Título II de la Ley de Pesca Marítima de Estado, también con las precisiones de la Disposición adicional segunda.2 .

  4. La competencia exclusiva del Estado se descompone en un haz de potestades de gestión de la actividad pesquera o extractiva referidas, por ejemplo, a la llevanza del Censo de la Flota Pesquera Operativa, el Registro de la Flota Pesquera Operativa, el otorgamiento de autorizaciones de pesca, de licencias de pesca, de autorización de la transmisión de la titularidad del buque, la autorización del cambio temporal actividad pesquera del buque según su licencia, otorgamiento de permisos especiales de pesca, etc.

  5. Junto a esas potestades de gestión de la actividad de pesca o extractiva, se integran en el titulo competencial invocado -pesca marítima"- las potestades de "gestión de las posibilidades de pesca". A tal efecto, la "posibilidad de pesca" se configura como un derecho de pesca atribuido a un buque, derecho transmisible, cuantificado y expresado en capturas o en esfuerzo pesquero, es decir, el volumen de capturas o tiempo en una zona o pesquería, que tiene asignado un buque.

  6. Conforme a lo dicho, la "gestión de las posibilidades de pesca" implica la atribución a la Administración del Estado de potestades cuyo fin es facilitar el control, distribución, planificación empresarial de esas posibilidades de pesca, lo que comprende -en términos generales- autorizar su transmisión, acordar su incremento o reducción y elaborar planes de pesca así como distribuir las posibilidades de pesca entre buques o grupos de buques habituales en la pesquería.

OCTAVO

La Administración del Estado, tanto en la instancia como ahora en casación, plantea que la Administración vasca, con esa obligación especifica que impugna, impide o menoscaba la competencia exclusiva que el Estado ejerce conforme al artículo 149.1.19ª de la Constitución sobre pesca marítima en aguas; en concreto que en ejercicio de tal competencia y dentro de la gestión de las posibilidades de pesca, se imposibilita o menoscaba el ejercicio de sus potestades de distribución o reparto y transmisión de esas posibilidades de pesca, lo que la recurrente concreta en los artículos 27 a 28 y 31 de la citada Ley que son los que invoca como infringidos por la sentencia.

NOVENO

La sentencia de instancia, tras exponer los criterios de reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de pesca y glosar el contenido y fin de la Orden, entre otros aspectos, concluye que la obligación específica impugnada es conforme a Derecho según la doctrina del Tribunal Constitucional que invoca; en resumen razona lo siguiente:

  1. La Orden no impide a la Administración del Estado el ejercicio de sus competencias, cuyo ejercicio no puede privar a la Administración vasca del ejercicio de la suya y cita la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992 según la cual « todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado una política propia, orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares, dentro de las orientación de programación y coordinación que el Estado disponga para el sector».

  2. La obligación específica controvertida se enmarca dentro de este margen, luego no compromete ni menoscaba la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima.

  3. La finalidad de estimular a los armadores de buques desguazados para que mantengan sus posibilidades de pesca en el puerto base enlaza con la competencia que se ejerce en la Orden que se impugna, y no compromete el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de pesca marítima.

  4. La competencia del Estado conforme al artículo 5.2 del Real Decreto 1838/1997 para autorizar los cambios de base entre puertos de distintas Comunidades Autónomas, no se menoscaba por Orden.

  5. La Orden no suprime ni afecta la exigencia de autorización previa para la transmisión de las posibilidades de pesca, cuando resulta exigible; tampoco condiciona las intervenciones del Estado como consecuencia de la normativa comunitaria o tratados internacionales que deben llevarse a cabo con independencia de que los derechos de pesca se queden en uno u otro puerto base.

DÉCIMO

Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la Administración del Estado invoca la infracción por la sentencia del artículo 149.1.19ª de la Constitución y los artículos 27 a 28 y 31 de la Ley de Pesca Marítima del Estado . En resumen alega lo siguiente:

  1. Por una vía indirecta -una medida de fomento- se restringe la libre transmisión de los derechos de pesca. Estos derechos se refieren a la actividad pesquera que pueden restringirse conforme a los supuestos de los artículos 6 a 9 de la Ley de Pesca Marítima del Estado y redistribuirse por la Administración del Estado entre grupos de buques.

  2. La obligación impuesta a los beneficiarios implica que se vincula la ayuda a la paralización en un puerto de los derechos de pesca, derechos que se referencian por la magnitud "esfuerzo de pesca". Ese esfuerzo se determina por la capacidad del buque, para lo que el arqueo actúa como parámetro.

  3. Si el arqueo del buque (su capacidad) tiene que paralizarse en un puerto, se paraliza la intensidad con que ejercita la actividad pesquera (su esfuerzo pesquero), luego al congelarse en un puerto los derechos de pesca se interfiere la competencia de la Administración del Estado para gestionar las posibilidades de pesca, de redistribución de derechos de pesca.

  4. Si bien de la Ley de Pesca Marítima del Estado se deducen restricciones a la transmisibilidad, las mismas toman como criterio de referencia el esfuerzo, la modalidad de pesca, las pesquerías, pero no el puerto de base de los buques.

UNDÉCIMO

Conforme a lo expuesto se desestima el recurso de casación al no infringir la sentencia de instancia la normativa sobre el régimen competencial del Estado y, en particular, sobre gestión de las posibilidades de pesca y esto por las siguientes razones:

  1. Las posibilidades de pesca se concretan en derechos transmisibles, cuantificados y expresados en capturas o en esfuerzo pesquero; se identifican con el volumen de capturas, esfuerzo de pesca o tiempo en una zona, que tiene asignado un buque conforme al reparto basado en los criterios establecidos en la ley.

  2. La potestad de gestión de posibilidades de pesca que ejercita la Administración del Estado supone adoptar medidas para el control, distribución, planificación empresarial; comprende autorizar su transmisión, incrementarlas o reducirlas y elaborar planes de pesca.

  3. Cabe admitir así que esa potestad de gestión está afectada o concernida en la obligación impuesta e impugnada: la ayuda se condiciona a que el armador se comprometa a que el derecho de pesca asociado al buque paralizado quede en el puerto base. Es decir, la condición se formula acudiendo a un parámetro - arqueo global equivalente- con el que en parte se concreta el esfuerzo de pesca, lo que da lugar a su derecho de pesca.

  4. Pues bien, aun admitiéndo lo anterior, hay que matizar y no confundir esa afectación con impedir, obstaculizar, menoscabar o, simplemente, condicionar ese poder de gestión de la actividad pesquera. A tal efecto la demanda se planteó en términos abstractos, sin exponer cómo gestiona el Estado esas posibilidades de pesca en general, especialmente cómo en esa gestión inciden los pesqueros con base en el País Vasco que faenan en aguas exteriores y en función del tipo de flota.

  5. Ligado a lo anterior, la demanda no razona ni, en su caso, prueba cómo se impide, menoscaba o condiciona su poder de dirección y gestión plasmadas en iniciativas de reparto o redistribución de las posibilidades de pesca. Y todo -alegato y prueba- en relación a los bienes cuya tutela explica la atribución competencial al Estado (cf. anterior Fundamento de Derecho Octavo.1º).

  6. Con la previsión impugnada la Administración vasca quiere que la paralización definitiva de buques no suponga la pérdida de actividad pesquera en los puertos de esa Comunidad, luego será a los armadores a los que afecta y constriñe esa obligación específica que se impugna pues condiciona las ayudas y limita la transmisión de sus posibilidades de pesca como objeto de negocio.

DUODÉCIMO

Finalmente, y aunque no es una razón concluyente, cabe dejar constancia de que si la Administración del Estado pretende salvaguardar una competencia exclusiva del Estado al amparo de la cual ejerce sus potestades de gestión de las posibilidades de pesca, es contradictorio -como resalta la Administración vasca- que no haya impugnado ni convocatorias anteriores (Órdenes de 24 de abril de 2008, 20 de febrero de 2009 y 7 de julio de 2010)o las posteriores (cf. Órdenes de 21 diciembre de 2011, de 1 de agosto de 2013) en las que se incluyen la misma obligación específica. No acaba de entenderse que ese menoscabo competencial sólo se haya advertido en la convocatoria de 2011.

DÉCIMO TERCERO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros.

Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Que se desestima el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 14 de noviembre de 2013 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo 12/2012 , Sentencia que se confirma.

SEGUNDO

Se hace imposición de costas conforme a lo previsto en el último Fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

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