STS, 30 de Octubre de 2015
| Ponente | JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT |
| ECLI | ES:TS:2015:4497 |
| Número de Recurso | 1983/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de dos mil quince.
VISTO el recurso de casación registrado bajo el número 1983/2013, interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de febrero de 2012, que estimó el recurso contencioso- administrativo número 687/2009 , formulado contra la Orden del Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 19 de diciembre de 2008, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la precedente resolución del Director General de Política Financiera, Tesorería y Patrimonio de 6 de noviembre de 2008, que denegó la devolución de documentos depositados en el registro. Ha sido parte recurrida el BANCO DE VALENCIA, S.A., representado por la Procuradora Doña Beatriz Ruano Casanova.
En el proceso contencioso-administrativo número 687/2009, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 26 de diciembre de 2012 , cuyo fallo dice literalmente:
Que debemos ESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. Beatriz Ruano Casanova, en nombre y en representación de la entidad "Banco de Valencia, S.A.", contra la Orden de 19 de diciembre de 2008 de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 6 de noviembre de 2008 dictada por el Director General de Política Financiera, Tesorería y Patrimonio de la Consejería de Economía y Hacienda que rechaza la solicitud de devolución de todas las escrituras públicas que se habían presentado ante la Asesoría Jurídica de la Caja General de Depósitos de la Comunidad de Madrid y, en consecuencia, se anulan al ser contrarias a derecho. Asimismo, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley 29/1998, esta Sala acuerda la nulidad del articulo 5.a) de la Orden de 2 de abril de 2004 de la Consejería de Hacienda, impugnada indirectamente, únicamente en cuanto que disponía que la escritura pública de poder notarial debe permanecer en poder de la Tesorería Central.
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Contra la referida sentencia preparó el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID recurso de casación, que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 21 de febrero de 2013 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 8 de julio de 2013, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:
que por presentado este escrito, con sus copias, se digne admitirlo, tenga por interpuesto y formalizado el recurso de casación preparado contra la Sentencia de 26 de diciembre de 2012, dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , dicte nueva resolución por la que, con apreciación de los motivos de casación invocados estime el presente recurso, case la sentencia recurrida, desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo, y declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida.
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Por providencia de fecha 2 de octubre de 2013, se admite el recurso de casación.
Por diligencia de ordenación de fecha 9 de octubre de 2013, se acordó dar traslado a la parte comparecida como recurrida (el BANCO DE VALENCIA, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, y, no habiéndose presentado escrito alguno en el plazo otorgado se le tiene por caducado en dicho trámite, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento, para votación y fallo, cuando por turno corresponda.
Por providencia de fecha 29 de junio de 2015, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 27 de octubre de 2015, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la representación procesal de el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de febrero de 2012 , que estimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid de 19 de diciembre de 2008, que desestimó el recurso de alzada planteado contra la precedente resolución del Director General de Política Financiera, Tesorería y Patrimonio de 6 de noviembre de 2008, que denegó la devolución de documentos depositados en el registro.
La Sala de instancia fundamenta la decisión de anular las resoluciones impugnadas, así como el artículo 5 a) de la Orden de la Consejera de Hacienda de la Comunidad de Madrid de 2 de abril de 2004, por la que se regula el funcionamiento del Registro informático de apoderados de entidades de crédito, sociedades de garantía recíproca y entidades aseguradoras que presten garantías ante la Comunidad de Madrid, con base en las siguientes consideraciones jurídicas:
[...] La cuestión debatida viene regulada en la Orden de 2 de abril de 2004, de la Consejería de Hacienda, por la que se regula el funcionamiento del Registro Informático de apoderados de entidades de crédito, sociedades de garantía reciproca y entidades aseguradoras que presten garantías ante la Comunidad de Madrid. Y en su preámbulo se destaca que la Tesorería ejerce como Caja de Depósitos y Fianzas para la Comunidad de Madrid. Y que los avales y seguros de caución que como garantía se establezcan en la citada Caja de Depósitos deberán ser autorizados por apoderados de la entidad garante que tengan poder suficiente para obligarlas plenamente. Estos poderes deberán ser bastanteados previamente y por una sola vez por la asesoría jurídica en la Caja de Depósitos. Igualmente se justifica la creación del Registro Informático cuando en el preámbulo de la Orden citada se señala que: "Son, por tanto, los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid a través del Servicio Jurídico en la Consejería de Hacienda, los que deben bastantear los poderes de entidades cuya finalidad sea constituir garantías ante la Comunidad de Madrid. Esta circunstancia, unida a la creciente asunción de competencias por parte de esta Comunidad Autónoma, hacen necesario proceder a la creación de un registro informático de apoderados de entidades de crédito, sociedades de garantía reciproca y entidades aseguradoras que presenten garantías ante la Comunidad de Madrid que vaya incorporando y centralizando de forma gradual y sistemática la información sobre los apoderados habilitados por las entidades financieras y aseguradoras para suscribir garantías en su nombre ante la Comunidad de Madrid".
La única discusión del proceso es si tiene amparo legal la obligación impuesta en el artículo 5.a) de la Orden de 2 de abril de 2004 que regula el procedimiento de bastanteo de los poderes donde, entre otros requisitos, exige aportar original de escritura pública de poder notarial y añade que "dicha escritura original permanecerá en poder de la Tesorería Central".
Es norma habitual y casi general que, al amparo de lo recogido en el artículo 35.c) de la Ley 30/92 , a los administrados se les devuelvan los documentos originales que han presentado ante la Administración donde se quedará en su poder copia cotejada de los documentos originales. Norma que se excepciona cuando la actuación concreta de la Administración exija que se quede en su poder los documentos originales. Esta excepción es una limitación de los derechos de los administrados y como tal para su aplicación no es suficiente con que se mencione dicha excepción sino que deberá estar justificado y motivado porque esa actuación administrativa concreta exige aplicar esa limitación de los derechos de los ciudadanos. Y en el artículo 5.a) de la Orden de 2 de abril de 2004 no se recoge ninguna razón ni tampoco se deduce de su contenido ni de su preámbulo alguna circunstancia que pueda justificar que para un correcto funcionamiento del registro informático que regula deba entregarse a la Administración las escrituras públicas originales y no copias cotejadas pues es insuficiente su mera indicación en el precepto normativo para que pueda tener amparo legal.
En consecuencia, se estima el presente recurso contencioso administrativo y se anulan las resoluciones administrativas impugnadas al ser contrarias a derecho. Asimismo, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la Ley 29/1998, esta Sala acuerda la nulidad del articulo 5.a) de la Orden de 2 de abril de 2004 de la Consejería de Hacienda, impugnada indirectamente, únicamente en cuanto que dispone que la escritura pública de poder notarial debe permanecer en poder de la Tesorería Central .
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El recurso de casación se articula en la formulación de tres motivos de casación.
El primer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por quebrantamiento de la formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se sustenta en el argumento de que la sentencia procede a anular el artículo 5 a) de la Orden de la Consejera de Hacienda de 2004, por la que se regula el funcionamiento del Registro informático de apoderados de entidades de crédito, sociedades de garantía recíproca y entidades aseguradoras que presten garantías ante la Comunidad de Madrid, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la LJCA , sin tener en cuenta que la finalidad de dicho mecanismo procesal es expulsar definitivamente del ordenamiento jurídico reglamentos y que dicho precepto es una mera instrucción o un acto dictado en desarrollo de una disposición general, y no una disposición general.
El segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, denuncia la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por cuanto la sentencia estima el recurso contencioso-administrativo por una supuesta falta de motivación de la Orden de 2 de abril de 2004, sin tener en cuenta que el acto recurrido si está motivado y explica las razones que sustentan el criterio del órgano administrativo.
El tercer motivo de casación, que se fundamenta al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de la jurisprudencia aplicable, cuestiona la consideración que realiza la sentencia de la Orden de 2 de abril de 2004, como disposición de carácter general, en cuanto de la doctrina del Tribunal Supremo se desprende que las circulares e instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en el ámbito propio de organización administrativa, con base en el principio de jerarquía normativa.
Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.
El primer motivo de casación, basado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, no puede ser acogido, pues descartamos que la Sala de instancia haya incurrido en un «vicio in procedendo», al declarar la nulidad del artículo 5 a) de la Orden de la Consejera de Hacienda de la Comunidad de Madrid de 2 de abril de 2004, por la que se regula el funcionamiento del Registro informático de apoderados de entidades de crédito, sociedades de garantía recíproca y entidades aseguradoras que presten garantías ante la Comunidad de Madrid, en el inciso que dispone que «la escritura original permanecerá en poder de la Tesorería General», con base en la aplicación del artículo 27.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , porque no advertimos ningún óbice de carácter procesal para dictar dicho pronunciamiento, una vez que el Tribunal sentenciador ha entendido que dicho precepto que regula el procedimiento de bastanteo de los poderes, y que estipula que debe aportarse el original de la escritura pública de poder notarial, imponiendo la exigencia de que dicha escritura permanezca en poder de la Tesorería General, carece de razón que lo justifique, contraviniendo el artículo 35 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Al respecto, cabe señalar que el mecanismo procesal de depuración de reglamentos ilegales, previsto en el artículo 27 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que faculta al Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general si lo fuera también para conocer del recurso directo contra ésta, a declarar en sentencia la validez o nulidad de la disposición general, resulta aplicable en aquellos supuestos en que se impugnen disposiciones que tengan carácter normativo, con independencia del nomen iuris o de la calificación jurídica que le atribuya el órgano administrativo.
El segundo motivo de casación, que se fundamenta en la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede prosperar, ya que se sustenta en el argumento, que se desarrolla sucintamente, de que los actos administrativos impugnados si estaban motivados, ya que el Letrado de la Comunidad de Madrid elude que la ratio decidendi de la sentencia se basa en la consideración de que es ilegal el artículo 5 a) de la Orden de la Consejera de Hacienda de 2 de abril de 2004, que daba cobertura a la decisión de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, que imponía la obligación de que la escritura pública de poder notarial permanezca -una vez concluido el procedimiento de bastanteo- en poder de la Tesorería General, por limitar injustificadamente los derechos de los administrados, en contravención de lo dispuesto en el artículo 35 c) de la citada Ley procedimental administrativa.
El tercer motivo de casación, basado en la infracción de la jurisprudencia, no puede prosperar, pues rechazamos que la Sala de instancia haya vulnerado la doctrina contenida en las invocadas sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1999 , 27 de noviembre de 1997 y 7 de febrero de 2008 , al considerar que la Orden de la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Madrid de 2 de abril de 2004 tiene el carácter de disposición general, pues no apreciamos que, en razón de su contenido, que incide en la regulación del procedimiento de bastanteo de poderes notariales, pueda calificarse de «mera circular o instrucción», dictada en el ámbito propio de la organización administrativa.
Por ello, no estimamos aplicable, en este supuesto, la doctrina jurisprudencial formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en relación con la naturaleza jurídica de las circulares e instrucciones, que sostiene que se trata de «actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria», porque, como hemos expuesto, no consideramos que la Orden la la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Madrid de 2 de abril de 2004, que impone obligaciones jurídicas y cargas económicas a aquellas personas que están obligados a bastantear sus poderes ante la Comunidad de Madrid, pueda caracterizarse de acto administrativo particular o general o de reglamento interno, pues contiene reglamentaciones que transcienden de las relaciones de jerarquía administrativa y del ámbito propio de la organización administrativa.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los tres motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de febrero de 2012, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 687/2009 .
Sobre las costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales originada en el presente recurso de casación al no haber presentado escrito de oposición la parte recurrida.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.
Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de febrero de 2012, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 687/2009 .
Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales originadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Jose Maria del Riego Valledor.- Diego Cordoba Castroverde.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.
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