STS, 30 de Septiembre de 2015

En el recurso contencioso-administrativo nº 55/2013 seguido en la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 30 de octubre de 2013, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo nº 55/13, interpuesto -en escrito presentado el día 14 de enero del corriente- por la Procuradora Doña Ascensión Peláez Díaz, actuando en nombre y representación de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT-MADRID), contra la Orden 24/12, de 12 de noviembre (BOCM del día 14), de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid (CAM), por la que, en ejecución de la Orden TAS/718/08, se dictan disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados y se convocan subvenciones para el año 2012, ANULAMOS EL APARTADO 2.a).a.1) y a.2) del art. 33 de la precipitada Orden. Sin costas".

El Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID, presentó con fecha 29 de noviembre de 2013 escrito de preparación del recurso de casación.

El Secretario Judicial de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 3 de diciembre de 2013 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha primero de julio de 2014 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó que se dicte nueva resolución por la que, con apreciación de los motivos de casación invocados estime el presente recurso, case la sentencia recurrida, desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo y declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

La UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT-MADRID) representada por la Procuradora de los Tribunales doña Ascensión Peláez Díaz, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 23 de octubre de 2014, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, el Letrado de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT- MADRID), parte recurrida, presentó en fecha 9 de enero de 2015 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala que dicte sentencia desestimando el recurso en su integridad, con expresa condena en costas al recurrente.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 29 de septiembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso,

La sentencia recurrida en casación estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT-MADRID), contra la Orden 24/2012, de 12 de noviembre (BOCM del día 14), de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid por la que, en ejecución de la Orden TAS/718/2008, se dictan disposiciones generales para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados y se convocan subvenciones para el año 2012 y anula los apartados 2.a).a.1) y a.2) del artículo 33 de la precipitada Orden.

Así el indicado artículo 33, sobre " Financiación" , establece en sus números 1 y 2:

"1. Los planes formativos que se desarrollen al amparo de esta convocatoria se ejecutarán mediante convenios suscritos entre la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, y la entidad o entidades beneficiarias, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y 20 de las disposiciones generales. Se financiarán con cargo a la partida 49110 del Programa 810 del Presupuesto de Gastos de la Comunidad de Madrid, y con cargo a los fondos recibidos del Servicio Público de Empleo Estatal.

2. El importe inicialmente previsto correspondiente a esta convocatoria se eleva a 17.601.732 euros, que se distribuirán de la siguiente forma:

1. Para la ejecución de planes de formación intersectoriales de carácter general, un importe de 8.793.732 euros.

El presupuesto se distribuirá de la siguiente forma:

a.1) Planes de formación intersectorial de entidades empresariales y sindicales cuya representatividad sea, al menos, la establecida en la disposición adicional sexta del Estatuto de los Trabajadores o en el artículo 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical , respectivamente [apartados a.1) y a.2) del artículo 7 de la presente Orden]. Se destinará a este apartado un importe de 6.000.000 de euros, distribuyéndose el 70 por 100 para entidades empresariales y el 30 por 100 para entidades sindicales.

Al objeto de asegurar la calidad de los planes formativos, las entidades que presenten solicitud en este apartado tendrán que puntuar obligatoriamente en los criterios 1º, 2º, 3º, 4º y 7º, establecidos en el artículo 14 de la presente Orden con, al menos, 45 puntos

a.2) Planes de formación intersectorial de otras entidades empresariales y sindicales con una representatividad en la Comunidad de Madrid menor a la establecida en el apartado anterior [apartados a.3) y a.4) del artículo 7 de la presente Orden], un importe de 2.793.732 euros, distribuyéndose el 70 por 100 para entidades empresariales y el 30 por 100 para entidades sindicales.

Con el fin de preservar la calidad de la formación, no podrán resultar beneficiarios en el apartado a.2) más de 50 solicitantes, entendiéndose que corresponde la mitad a cada uno de los tipos de beneficiarios (organizaciones empresariales y sindicales).

(...)"

En lo que ahora interesa la sentencia recurrida, después de rechazar los restantes motivos de impugnación, razona (Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto):

"TERCERO: Resta, en fin, por abordar lo que, a nuestro juicio -dados los términos del suplico de la demanda- constituye el eje y la razón de ser de la impugnación: la distribución del presupuesto de las subvenciones: 70% para las entidades empresariales y 30% para las entidades sindicales.

La actora entiende que esta desigual distribución, en beneficio de las entidades empresariales, constituye una arbitrariedad vulneradora del principio de igualdad y del régimen de concurrencia competitiva que exige el procedimiento de concesión de las subvenciones.

El art. 22.1 de la Ley 38/03, General de Subvenciones , establece: "El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios ".

Dicho principio, a juicio de esta Sala y Sección, no impide que puedan establecerse cupos para la distribución del presupuesto y dentro de cada uno otorgarse la subvención en régimen de concurrencia competitiva, sin que ello implique vulneración del principio de igualdad reconocido en el art. 14 CE , tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, que exige que el término de comparación sea idéntico, no meramente análogo, y, desde luego, las entidades empresariales y las organizaciones sindicales, aunque ambas tengan la consideración de agentes sociales, no son iguales, por lo que no existe vulneración de dicho derecho fundamental.

Ahora bien, dicho esto y sin perjuicio de reconocer que, igualmente, la posible distribución desigual, dentro de cada cupo, tampoco vulneraría ni el principio de libre concurrencia competitiva, ni el principio de igualdad siempre que se justificara ese reparto (por razón de la diversidad numérica de los integrantes de cada uno de los cupos, por ejemplo, o por cualquier otra causa), es lo cierto que, en el supuesto de autos , sin embargo, esa evidente desigualdad, en perjuicio de las entidades sindicales, carece de toda justificación, al menos no ha sido expresada, pues hablar de razones de oportunidad (como alega el Letrado de la CAM en su contestación la demanda) es no decir nada, ya que, aún cuando exista un evidente margen de discrecionalidad por parte de la Administración a la hora de establecer los requisitos para acceder a dichas subvenciones, no puede olvidarse que toda actuación administrativa -incluida, y muy especialmente, la discrecional- precisa de un mínimo de motivación explicativa de la decisión, siendo, precisamente, la motivación la pauta que posibilitará el enjuiciamiento de la legalidad de dicha actuación.

En este caso, se desconoce absolutamente las causas que han llevado a esa desigual distribución, y esa ausencia de una justificación objetiva y razonable, lleva a esta Sección a considerar arbitraria, y, como tal, vulneradora del art. 9 CE , la distribución del presupuesto fijada en el art. 33.2.a).a.1 y a.2 de la Orden recurrida, procediendo su anulación.

CUARTO: La anulación de este precepto, sin embargo, no lleva a acoger la pretensión indemnizatoria, formulada, con carácter subsidiario, en razón de que toda pretensión indemnizatoria exige la prueba de los perjuicios, cuya compensación se solicita, presupuesto esencial que falta, ya que la actora se ha limitado a solicitar la indemnización huérfana, no solo de pruebas, sino del más mínimo argumento."

La Comunidad de Madrid invoca un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal y de la jurisprudencia aplicable, alegando que la sentencia recurrida estima el recurso por entender que la diferente distribución del presupuesto que realiza la disposición impugnada entre entidades empresariales (70%) y sindicales (30%) carece de toda justificación.

La Administración recurrente, después de recordar que, según la sentencia, con dicha distribución se infringe el artículo 14 de la Constitución española así como la jurisprudencia relativa al mismo, cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2010 (de la Sala Cuarta , de lo Social, de este Tribunal, dictada en un supuesto en que se planteaba determinar si el colectivo de pilotos de una compañía aérea, los que tenían convenio colectivo propio, ostentaba o no derecho a percibir la paga de productividad que se había abonado al resto de personal de la propia empresa con fundamento en un acuerdo firmado entre la empresa y los tripulantes de cabina y tierra, cuestión, adelantemos, por completo ajena a la aquí examinada), y se limita a transcribir distintas sentencias del Tribunal Constitucional (así la STC 253/2004 ) sobre el ámbito de aplicación del artículo 14 CE , para concluir que "aplicando dicha doctrina al caso de autos, es claro que las entidades empresariales y las organizaciones sindicales son distintas y por tanto ello justifica esa diferencia de trato en el reparto de fondos que no parece desproporcionado ", y, con invocación de la STC 148/1990 , considera que, en contra de lo argumentado por la sentencia de la instancia, con dicha distribución no se vulnera ni el artículo 14, ni el artículo 9 de la CE , pues la diferencia en la distribución se justifica por las diversas naturaleza y finalidad entre unas y otras entidades, de la misma manera que existen ayudas o subvenciones sólo para sindicatos o solo para empresarios, y, añade, de la misma manera que por primera vez se incluye como posibles beneficiarios de estas subvenciones a los centros o entidades de formación debidamente acreditados o que, por ejemplo, a la hora de distribuir el presupuesto de los planes de formación sectoriales entre los diferentes ámbitos sectoriales, mientras que en el ámbito del transporte se distribuyen poco más de 200.000 euros, en el del comercio hay casi 600.000 euros, y sin que por todo ello se vulneren los principios citados en la demanda.

Pues bien, como resulta de la sentencia recurrida, el principio de concurrencia competitiva no impide que puedan establecerse cupos para la distribución del presupuesto y dentro de cada uno otorgarse la subvención en régimen de concurrencia competitiva, sin que ello implique vulneración del principio de igualdad reconocido en el art. 14 CE , tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional, que exige que el término de comparación sea idéntico, no meramente análogo y, desde luego, las entidades empresariales y las organizaciones sindicales, aunque ambas tengan la consideración de agentes sociales, no son iguales, por lo que no existe vulneración de dicho derecho fundamental, y sin perjuicio de reconocer que, igualmente, la posible distribución desigual, dentro de cada cupo, tampoco vulneraría ni el principio de libre concurrencia competitiva, ni el principio de igualdad siempre que se justificara ese reparto (por razón de la diversidad numérica de los integrantes de cada uno de los cupos, por ejemplo, o por cualquier otra causa), es lo cierto que, en el supuesto de autos, sin embargo, esa evidente desigualdad, en perjuicio de las entidades sindicales, carece de toda justificación, al menos no ha sido expresada, pues hablar de razones de oportunidad (como alega el Letrado de la CAM en su contestación la demanda) es no decir nada, ya que, aún cuando exista un evidente margen de discrecionalidad por parte de la Administración a la hora de establecer los requisitos para acceder a dichas subvenciones, no puede olvidarse que toda actuación administrativa -incluida, y muy especialmente, la discrecional- precisa de un mínimo de motivación explicativa de la decisión, siendo, precisamente, la motivación la pauta que posibilitará el enjuiciamiento de la legalidad de dicha actuación. En este caso, se desconoce absolutamente las causas que han llevado a esa desigual distribución, y esa ausencia de una justificación objetiva y razonable, lleva a la Sala "a quo" a considerar arbitraria, y, como tal, vulneradora del art. 9 CE .

Es oportuno comenzar señalando que el modo en que se articula este recurso de casación dista de ser técnicamente adecuado. Como esta Sala viene constantemente afirmando, el recurso de casación no puede convertirse en una simple repetición de lo que infructuosamente se alegó en la instancia, ya que su misión no es tanto controlar la legalidad de la actuación administrativa, como controlar que la sentencia de instancia es ajustada a derecho. El control de la legalidad de la actuación administrativa en sede casacional se produce, así, sólo indirectamente. La consecuencia de ello, por lo que ahora interesa, es que los motivos casacionales deben contener reproches específicamente dirigidos a la sentencia impugnada, sin limitarse -como ocurre en el presente caso- a reiterar lo dicho en la instancia.

Del cotejo del escrito de contestación a la demanda recogido en las actuaciones con el escrito de interposición, y antes con el de preparación, se infiere sin dificultad que más que reproches a la sentencia impugnada -que es lo propio del recurso de casación- la recurrente se limita a repetir sustancialmente lo que ya adujo en la instancia.

Así, el único motivo de casación, tan escueta e imprecisamente desarrollado, incurre en carencia manifiesta de fundamento, ya que su desarrollo no contiene una crítica de la concreta ratio decidenci de la fundamentación jurídica de la sentencia. Además, como ya se ha apuntado, el desarrollo del motivo incluye citas de SSTC, que no cabe invocar como jurisprudencia infringida, haciendo indicación de una única STS, lo que tampoco sería suficiente para hablar de jurisprudencia. En efecto, como se ha dicho reiteradamente, resulta inadmisible el recurso en relación con la denunciada infracción de la jurisprudencia, pues en estos casos no basta la mera cita y transcripción parcial de una o varias sentencias de este Tribunal, sino que es necesario que se relacionen las circunstancias concurrentes en los precedentes citados con el caso examinado, lo que en este caso se ha omitido absolutamente en el recurso de casación, sin especificar o argumentar mínimamente en qué ha consistido la contradicción en que habría incurrido la resolución recurrida.

Además el motivo cita una única sentencia de este Tribunal Supremo (la de fecha 24 de marzo de 2010 de la Sala Cuarta ) que, por sí sola, no constituye jurisprudencia ( artículo 1.6 del Código Civil ). Y lo hace, además, mediante la sola trascripción de algunas líneas de la misma, sin análisis de la concreta cuestión jurídica que entonces se hubiera planteado de su conexión con el aquí examinado. En este punto, referido a los requisitos que debe cumplir la denuncia de infracción de jurisprudencia, basta con remitir a la parte recurrente a lo que este Tribunal Supremo ha exigido en sus sentencias de 8 de marzo de 2011 y 1 de junio de 2012 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación núms. 2784/2009 y 2491/2010 , que citan, además, otras muchas. Así resulta de la STS 25 de marzo de 2014 (recurso de casación núm. 1725/2012 ). En definitiva, la alegada infracción de jurisprudencia, viene referida a meras declaraciones generales, sin efectuar un análisis de la correspondencia entre la Jurisprudencia invocada y el caso examinado lo que determina que no pueda acogerse el motivo examinado por esta vía ( artículo 93.2.d) LJCA ).

Como señalan las sentencias de esta Sala de 20 de julio de 2010 (recurso de casación núm. 5477/2008 ) y de 13 de mayo de 2011 (recurso de casación núm. 5838/2006 ), es preciso desgranar la doctrina jurisprudencial invocada con relación a la sentencia cuyos criterios se combate, que, obviamente, ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia recurrida, realizando un esfuerzo de identificación de la doctrina que establecieron al enjuiciar los supuestos de que trataban, así como de su relación con el que ahora se enjuicia, lo que -desde luego- no ha hecho en el caso la recurrente (en el mismo sentido, Sentencia de esta Sala y Sección de 4 de marzo de 2015 -recurso de casación núm. 699/2013 -).

Por lo demás y como ya anticipamos, debe ponerse de manifiesto que solamente son invocables, para fundamentar el motivo casacional de infracción de jurisprudencia a que se refiere el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , las sentencias que emanan de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, mas no las de las Salas de otros órdenes jurisdiccionales como es el caso de las de la Sala de lo Social a que la recurrente se refiere ( Sentencia de 24 de marzo de 2010, recurso de casación núm. 109/2009 de la Sala Cuarta ) ni la doctrina emanada de otros Tribunales, como serían, en su caso, los Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional, que no resulta invocable a estos efectos.

En el motivo de casación, la parte recurrente insiste en la vulneración del mencionado principio de igualdad con base en la infracción de la jurisprudencia, invocando las STC núms. 148/1990 y 253/2004 y las que allí se citan. Este motivo además de no ser acogible por las razones que acaban de expresarse -pues se limita la Comunidad de Madrid a copiar fragmentos de distintas sentencias del Tribunal Constitucional-, está defectuosamente formulado pues no cabe invocar como jurisprudencia infringida una o varias sentencias del Tribunal Constitucional, ya que cuando las leyes procesales se refieren a la infracción de jurisprudencia como motivo casacional lo hacen a la del Tribunal Supremo y las resoluciones de aquél deben ser traídas a la casación especificando los preceptos constitucionales que se consideran infringidos según la interpretación de dicho Tribunal (por todas, las Sentencias de 17 de diciembre de 1996 , 24 de febrero de 2004 , 20 de marzo de 2007 y 20 de mayo de 2010 ).

Todo ello es suficiente para declarar inadmisible el único motivo de este recurso de casación. Dicho esto, para disipar cualquier posible duda, conviene añadir que el citado motivo de este recurso de casación estaría igualmente condenado al fracaso incluso si hubiese resultado admisible. Se denuncia la infracción del artículo 14 CE y sobre el mismo versan las SSTC invocadas y basta la lectura del Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia recurrida para apreciar que la estimación parcial del recurso obedece a la infracción del artículo 9 CE por carecer de un mínimo de motivación y justificación objetiva y razonable la evidente desigualdad en perjuicio de las entidades sindicales, lo que llevó a la Sala "a quo" a considerar arbitraria, y por ello vulneradora del artículo 9 CE , la distribución del presupuesto fijada en los preceptos anulados.

La discrepancia surge cuando se trata de determinar el carácter motivado o no del acto administrativo impugnado en la instancia. Como recuerda la STS de 18 de diciembre de 2014 (recurso de casación núm. 21/2013 ), la exigencia de la motivación tiene una importancia capital, pues sirve para diferenciar la discrecionalidad administrativa de la mera arbitrariedad. En definitiva, la libertad de elección que comporta la discrecionalidad exige la exteriorización de las razones y del proceso lógico que conduce a la decisión final, es decir a la determinación del porcentaje fijado en el reparto de los fondos para los planes formativos. Las genéricas alusiones a motivos de oportunidad, como hizo la Comunidad de Madrid en la contestación a la demanda o la diferente naturaleza y finalidad de unas y otras, entidades empresariales y organizaciones sindicales distintas lo que justificaría la diferencia de trato en el reparto de fondos, como hace en su recurso de casación y la valoración puramente subjetiva de que "no parece desproporcionado", resulta insuficiente y tardía, pues serviría para todo tipo de actos como el enjuiciado. La diferente asignación debió de llenarse de contenido mediante la expresión de las específicas circunstancias del caso que hacían aconsejable, o imprescindible, dicha distribución.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación interpuesto, lo que determina, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , la imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, fijamos en 4.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,