STS, 23 de Julio de 2015
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2015:3598 |
| Número de Recurso | 3482/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3482/2013 interpuesto por el Ayuntamiento de Almuñecar, representado por el Procurador D. Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide, promovido contra la sentencia dictada el 3 de junio de 2013 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso-administrativo nº 2014/2001 , sobre aprobación definitiva de la Modificación número 91 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñecar.
Ha sido parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada y defendida por el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso número 2014/2001 , promovido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía representada y defendida por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Almuñécar (Granada), representado por la Procuradora Dª Nieves Echevarría Giménez y asistida de Letrado y como parte codemandada D. Leovigildo representado por la Procuradora Dª María Jesús Merlos Espinel y asistido de Letrado, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñécar de fecha 16 de junio de 2001 por el que se aprobó definitivamente la Modificación número 91 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñécar, promovida por D. Leovigildo como propietario del inmueble afectado, cuyo objeto es la definición del uso hotelero en Restaurante Picadilly, colindante con la C.N. 340.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de junio de 2013 del tenor literal siguiente:
"Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñécar de fecha 16 de enero de 2001 por el que se aprueba definitivamente la Modificación número 91 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñécar, promovida por don Leovigildo como propietario del inmueble afectado, cuyo objeto es la definición del uso hotelero en Restaurante Picadilly, colindante con la C.N. 340. Declaramos nulo de pleno derecho el acuerdo impugnado y sin ningún valor ni efecto. Sin expresa imposición de costas. "
La sentencia, en sus fundamentos jurídicos identifica el objeto del recurso y resume a grandes rasgos las cuestiones suscitadas en la demanda. Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego ante ésta Sala Tercera presentó escrito de interposición, en el que expuso los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitó a la Sala, se casase y anulase la sentencia recurrida por los motivos de casación expuestos en su escrito de interposición; o bien retrotrayese subsidiariamente las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la sentencia para que la Sala del Tribunal Superior de Justicia dictase sentencia sobre los motivos de fondo.
Admitido el recurso mediante providencia de 3 de febrero de 2014, la casación se sustanció por sus trámites legales. El Sr. Letrado de la Junta de Andalucía en representación y defensa de dicha Comunidad Autónoma, ha formalizado escrito de oposición al recurso de casación con fecha 21 de abril de 2014, en el que tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, solicitó se le tuviera por comparecido en representación y defensa de dicha Administración, por formulada oposición al recurso interpuesto, así como la desestimación del recurso de casación interpuesto, confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida.
Por providencia de fecha 28 de mayo de 2015 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de julio de 2013, fecha en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, ha dictado en fecha 3 de junio de 2013, en el recurso número 2014/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñecar, de fecha 16 de enero de 2001, por el que se aprueba definitivamente la modificación número 91 del Plan General de Ordenación Urbana de esa localidad, consistente en cambiar el uso de una parcela de 1032 metros cuadrados de superficie, que pasa de residencial extensiva a uso exclusivamente hotelero, con aumento considerable de edificabilidad.
La Sala de instancia estimó el recurso y declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal impugnado al considerar que la modificación del Plan General de Ordenación urbana objeto de impugnación comporta, en realidad, una revisión del mismo, para lo que el Ayuntamiento carece de competencia. Se dice así:
" CUARTO.- A la hora de determinar si nos encontramos ante una revisión o ante una modificación puntual del planeamiento de Almuñécar, debemos tener en cuenta como documentos de especial interés, tanto la memoria de la modificación puntual, como el informe emitido por la CPOTU de Granada, ambos obrantes en el expediente administrativos, y que, debidamente extractados figuran en los informes que los preceden, así como en el acompañado al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, y que ponen de manifiesto, por un lado, que la iniciativa de creación de suelo para uso hotelero responde a la intención del grupo de gobierno del Ayuntamiento de convertir la ciudad en un punto de referencia para un turismo de calidad, durante todo el año y especialmente durante el invierno, lo que supone la necesidad de adaptar las circunstancias urbanísticas de determinadas zonas al objeto de permitir en ellas una actuación que se corresponda con las necesidades reales y propias de una instalación hotelera cualitativa y cuantitativamente, justificando su implantación por la vía de la modificación puntual en razones de urgencia, si bien se reconoce que en un primer momento se planteó la posibilidad de que fuera en la Revisión del PGOU donde se efectuara la previsión de dichas dotaciones hoteleras; y, por otro, que la tramitación de hasta un total de 12 modificaciones puntuales para cambio de uso a hotelero, afectante en algunos casos a zonas verdes públicas y privadas, con un incremento total de la edificabilidad de 58.903 m2, por la entidad de las modificaciones reiteradamente realizadas al PGOU suponen un cambio sustancial en la ordenación del mismo, que debe considerarse como un supuesto de revisión del planeamiento. Así lo ha considerado esta Sala en su sentencia de fecha 9 de abril de 2007, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 1051/2000 , sentencia número 173/2007 , que anuló por este mismo motivo los acuerdos del Ayuntamiento de Almuñécar aprobando definitivamente las modificaciones puntuales del PGOU n1 69, 70, 72, 77, 79 y 80, que se hicieron asimismo con el fin de dotar a las parcelas, a las que afecta cada una de ellas, de un uso y una ordenanza exclusivamente hotelera, al igual que en el presente caso. También en la sentencia 655 de 2007, de diecisiete de diciembre, dictada en el recurso 1349/2000 , esta Sala declaró la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almuñécar de fecha 11 de abril de 2000 por el que se aprueba definitivamente la Modificación número 91 del Plan General de Ordenación Urbana de Almuñécar, sentencias estas que confirman lo que constituye el hecho notorio de la existencia de un auténtico proceso de revisión del Planteamiento Urbanístico a través de lo que se presentan formalmente como modificaciones puntuales.
Así lo ha apreciado también el Tribunal Supremo en su sentencia de 30 de noviembre de 2008, recurso de casación 6391/2008 , declaró la razonabilidad de estas conclusiones de A la Sala sentenciadora,(que) después de valorar la Memoria de la modificación puntual y el informe que había emitido la Comisión Provincial de Ordenación Territorial y Urbanística de Granada, así como las 18 modificaciones aprobadas para cambio de uso hotelero, ha llegado a la razonada y razonable conclusión de que también la ahora impugnada participa del mismo "objetivo común", lo que supone que todas ellas, y también la de que aquí se trata, encubren una auténtica Revisión, para lo que carecía de competencia el Ayuntamiento, como ya se dijo en la citada STS de esta Sala de 12 de julio de 2011 (RJ 2011, 6388).
Por tanto es evidente que para un correcto enjuiciamiento del alcance de la Modificación Puntual ahora impugnada no puede dejarse de lado el alcance global de las diferentes Modificaciones Puntuales del PGOU que participan del mismo objetivo común, y del hecho notorio para las partes y para esta Sala de la declaración de nulidad de aquellas modificaciones puntuales.
Partiendo de tales premisas, no cabe sino concluir que el acuerdo impugnado excede materialmente de las competencias delegadas por el Consejero de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía en el Ayuntamiento de Almuñécar, en virtud de lo dispuesto en el art. 22 del Decreto 77/1994 de 5 de abril , por el que se regula las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, entre las que se incluye la aprobación definitiva de aquellas modificaciones de elementos del PGOU o de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que no impliquen revisión de las mismas, no alteren la estructura general y la orgánica del territorio municipal y no afecten a la clasificación del suelo, a la modificación de sistemas generales, de su adscripción o de su clasificación de suelo, ni al suelo no urbanizable. En definitiva, la aprobación de esta modificación sustancial y encubierta del PGOU de Almuñécar, en cuanto que constituye una verdadera revisión del mismo, correspondería a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Granada, conforme al art. 12.10 del Decreto 77/1994, de 5 de abril , al tratarse de una competencia expresamente excluida del art. 22 del citado Decreto y, en consecuencia, no delegable ni delegada en el Ayuntamiento.
De ahí, pues, que el acuerdo impugnado incurra en nulidad de pleno derecho, por vicio de incompetencia, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62, 11 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y así hay que declararlo ."
Contra esa sentencia ha interpuesto la representación del Ayuntamiento de Almuñecar recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, formulados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , y en el que se denuncia, en el primero, infracción de los artículos 128.2 y 126.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , así como del artículo 154 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , al considerar la Sala que el cambio de uso residencial a hotelero implica sin más la necesidad de dotación de mayores espacios libres por presumirse que existe un aumento de la densidad poblacional, y que por ende estamos ante una revisión encubierta del PGOU para lo que no resulta competente el Pleno municipal. En el segundo motivo de casación se denuncia infracción de los artículos 1.1 , 2.1 y 10.3 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y sentencia del T.C de 2 de febrero de 1998 y 17 de abril de 2000 , por entender que lo efectuado por la Sala de instancia supone una agresión al principio de autonomía local, en cuanto anula las competencias delegadas del Ayuntamiento de Almuñecar.
El presente recurso de casación debe ponerse en relación con otros interpuestos por el mismo Ayuntamiento de Almuñecar en relación con otras tantas modificaciones realizadas en el Plan General de Ordenación de dicha localidad, con la finalidad de implantar un sistema hotelero en el municipio para fomentar y apoyar el turismo en la localidad, lo que supone un cambio sustancial en la ordenación, que comporta un supuesto de revisión del planeamiento, para lo que carece de competencia el municipio.
De ésta cuestión nos hemos ocupado ya, entre otras, en nuestras sentencias de 12 de mayo de 2011 - recurso de casación 2672/2007- de 12 de julio de 2011 - recurso de casación 3946/2007 - y 30 de noviembre de 2011 - recurso de casación 6391/2008 - a las que expresamente nos remitimos, dado que en todas ellas han intervenido las mismas Administraciones que en el presente recurso de casación, y lo han hecho, además, en idéntica posición procesal, por lo que resulta suficiente con referirnos a lo dicho en las dos últimas sentencias citadas, en las que se alegaron los dos mismos motivos de casación que en el actual recurso. Pues bien, en dichas sentencias se concluye que " Ambos motivos no pueden prosperar por las razones expresadas por el Tribunal a quo en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico segundo de su sentencia, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, en el que, del examen del ordenamiento urbanístico propio de la Comunidad Autónoma (Decreto 77/1994, de 5 de abril), llega a la conclusión de que la competencia para aprobar modificaciones como la impugnada, que implica una modificación sustancial y encubierta del Plan General constitutiva de una auténtica Revisión del mismo, no es delegable en el Ayuntamiento ni le había sido delegada, lo que, por otra parte, en nada afecta a la autonomía municipal que el Ayuntamiento sólo ostenta dentro de la legalidad ."
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento recurrido en las costas del mismo - artículo 139.2 de la Ley de ésta Jurisdicción -, si bien como permite el apartado tercero de éste mismo precepto, procede limitar su cuantía a la cifra máxima de mil euros (1.000 ), a cargo del Ayuntamiento recurrente, dada la reiteración de asuntos iguales y la actividad desplegada por la Administración demandada para oponerse al recurso de casación.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación por el Procurador D. Antonio Ángel Sánchez- Jauregui Alcaide, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE ALMUÑECAR , contra la sentencia pronunciada fecha 3 de junio de 2013, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso número 2014/2001 , con expresa imposición de las costas a la parte recurrente en los términos establecidos en el último fundamento de derecho de ésta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STSJ Castilla-La Mancha 194/2022, 8 de Julio de 2022
...sobre alteraciones que afectaban a zonas verdes, de notorio inferior calado a la que ahora analizamos, concluye la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2015 que "suponen un cambio sustancial en la ordenación del mismo, que comporta un supuesto de revisión del planeamiento... Imp......