STS, 20 de Julio de 2015

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia en el recurso número 335/2007, con fecha cuatro de octubre de dos mil trece , cuyo Fallo es del siguiente tenor:

"Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Cirilo y Dña. Adela contra la Orden de Resolutoria del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 23 de mayo de 2007, relativa a la aprobación definitiva parcial del Plan General Municipal de Ordenación de Puerto Lumbreras, y, en consecuencia, anulamos dicho acto por no ser conforme a derecho en lo aquí discutido, desestimando el resto de pretensiones; sin costas. (...)".

Notificada dicha Sentencia a las partes, las representaciones procesales de las recurrentes presentaron ante la Sala de instancia escritos en los que solicitaban se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de diez de diciembre siguiente, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido se personaron ante esta Sala las representaciones procesales de las recurrentes y presentaron sendos escritos de interposición; El AYUNTAMIENTO DE PUERTO LUMBRERAS, a través del Procurador Sr. Deleito García, basó su recurso en tres motivos: El primero, al amparo del artículo 88.1 d), por infracción del artículo 25 RD 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en relación con el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,LRJ-PAC , pues considera que la errónea interpretación del apartado 4 del citado precepto (artículo 25 TRLA) es la que ha determinado el sentido final de la sentencia que se recurre: la Ley de Aguas no concreta " qué planes deben obtener el informe de la Confederación Hidrográfica sobre la existencia de recursos hídricos " y tampoco la Ley del Suelo de la región de Murcia dice que sean los planes generales, además la legislación autonómica examinada en la Sentencia recurrida no es coincidente con lo previsto en la Ley del Suelo de Murcia. " Los informes que se adjuntaron acreditan la existencia y disponibilidad de recursos hídricos " y, en definitiva, la Orden impugnada supone simplemente una aprobación parcial y la Sentencia de instancia trata el asunto como si fuera una aprobación definitiva que comprendiese la totalidad de los ámbitos. Alega, en el motivo segundo, al amparo del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional , vulneración de los artículos 62 y 63 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común . La Sentencia no ha acreditado defecto formal o de procedimiento achacable al PGMO , determinante de nulidad, " porque la aprobación definitiva parcial objeto de impugnación no ha vulnerado normativa alguna dado que a pesar de la existencia de disposición normativa expresa que se pronuncie al respecto la exigibilidad, durante la tramitación de los Planes Generales previstos en el TRLSRM, del informe previsto en el artículo 25 del TRLA, el pronunciamiento se solicitó en tiempo y forma. ..." Aduce, como tercer motivo, al amparo del artículo 88.1 c) LJCA , incongruencia omisiva, pues en la Sentencia impugnada no se " ha dado respuesta y por tanto ha dejado sin juzgar pretensiones de esta parte correctamente planteadas en tiempo y forma "; no ha permitido acreditar la suficiencia de recursos hídricos mediante el convenio suscrito entre el Ayuntamiento y el Ente Público del Agua, con fecha 29 de septiembre de 2006, y omite cualquier referencia al contenido y alcance de dicho convenio, pone de manifiesto la falta de concreción del informe de la Confederación, pero no que sea desfavorable.

La Sra. Letrada de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA formula dos motivos de recurso. El primero, al amparo del artículo 88.1 c) LJCA , por infracción de lo regulado en el artículo 218.1 y 2 LEC , incongruencia, falta de claridad y precisión y defectuosa motivación, al concluir que la aprobación definitiva del Plan General no es conforme a derecho, cuando resulta que son varias las Órdenes aprobatorias parciales del mismo, que ha seguido la tramitación legal y que será el plan parcial el que señale las fuentes de abastecimiento de agua y el caudal disponible. Alega, como segundo motivo, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, por infracción de lo establecido en el artículo 63 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , LRJAPPAC, pues " consta emitido informe preceptivo de Confederación Hidrográfica del Segura (...) y el mismo no es vinculante desde el plano formal ", para acabar señalando infringido el artículo 25.4 TR de la Ley de Aguas , "tanto al hacer exigible la disponibilidad de recurso hídricos en el Plan General como por haber calificado como vinculante el Informe más arriba reseñado. Además, está garantizado que los desarrollos urbanísticos futuros quedarán condicionados a la formulación de un plan especial de infraestructuras que garantizará la ejecución de todos los servicios urbanísticos.

Admitido a trámite el recurso por resolución de siete de marzo de dos mil catorce y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la parte comparecida como recurrida, quien presentó escrito de oposición en el que señala que la sentencia de instancia no ha incurrido en incongruencia omisiva ni ha efectuado una apreciación arbitraria o irrazonable de la prueba, porque en el expediente administrativo no se acredita la disponibilidad de recursos hídricos, ni se informan favorablemente las nuevas demandas generadas por los desarrollos urbanísticos, ... para acabar solicitando la desestimación de los recursos interpuestos.

Tras los trámites procesales oportunos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el quince de julio de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia por la que se estimó la impugnación dirigida contra la Orden resolutoria del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 23 de mayo de 2007, relativa a la aprobación definitiva parcial del Plan General Municipal de Ordenación de Puerto Lumbreras. Expte. 101/03 de planeamiento (BORM de 25 de mayo siguiente). Mediante la Orden recurrida se acuerda la aprobación definitiva parcial del citado instrumento de planeamiento en los siguientes ámbitos: Casco Urbano del núcleo principal que comprende el suelo urbano consolidado y sin consolidar (UA-1 hasta UA-16, inclusive); los sectores urbanizables de actividad económica: URSAET-2, URSAET-3, URSAET-4 y URSAE 4; los sectorizados residenciales de ensanche identificados como URSR-1 al URSR-5, inclusive, URSR-8, URSR-9, URSR-11, URSR-12, URSR-14 al URSR-19 inclusive, URSR-23 y URSR-24. Se suspende la aprobación definitiva en el resto de ámbitos hasta que se cumplimenten las deficiencias señaladas, y en su caso a resultas de una nueva exposición pública, y se suspende igualmente la aprobación de la normativa del PGMO hasta tanto no se subsanen las deficiencias señaladas y se elabore un documento refundido final que apruebe el órgano competente municipal.

Uno de los motivos del recurso que invocó la parte demandante es que no se acredita la disponibilidad de recursos hídricos, ni se informan favorablemente las nuevas demandas de los mismos recursos generados por los desarrollos urbanísticos previstos en el plan general, puesto que la Confederación Hidrográfica del Segura emitió informe desfavorable en relación con la suficiencia de recursos hídricos.

Respecto de este motivo del recurso se alegó por el Letrado de la Comunidad Autónoma que "en la Orden recurrida se recoge el informe de la empresa concesionaria del servicio municipal de aguas de Puerto Lumbreras, y a dicho informe hay que remitirse para el detalle de los cálculos de demanda, capacidad de la red y dotación. También existe un documento suscrito entre el Ayuntamiento y el Ente Público del Agua en la Región, sobre suministro en alta de agua potable para atender su demanda en el término municipal. No obstante lo anterior, en base a las posibilidades de utilización de otras fuentes de abastecimiento distintas a las de la Mancomunidad de Canales del Taibilla y, mas concretamente en atención a la capacidad de producción de agua potable de la desaladora sita en Escombreras, y de acuerdo con el informe emitido por el Ente Público del Agua sobre la aprobación del plan general de Puerto Lumbreras, con fecha 1 de octubre de 2007, queda justificada y complementada la disponibilidad de recursos hídricos. Añade la parte demandada que los desarrollos urbanísticos están condicionados a la "formulación de un plan especial de infraestructuras que garantice la ejecución de los servicios necesarios y su financiación entre los distintos sectores delimitados", quedando garantizado que no podrá existir legalmente una "nueva demanda" si antes no se garantiza la ejecución de todos los servicios urbanísticos. Y en el antecedente de hecho sexto de la Orden de 30 de julio de 2010, no impugnada en los presentes autos, se hace referencia al informe de 28 de abril de 2010 del Ente Público del Agua, en el que se concluye que queda garantizado el abastecimiento de la demanda prevista en el anexo del programa de actuación para el período 2010-2015. Y en el antecedente de hecho noveno analiza la justificación de los recursos hídricos disponibles. Además, en ninguna disposición de la legislación urbanística se exige hacer referencia en el plan general a la disponibilidad de recursos hídricos suficientes, dejando la normativa que sea el plan parcial el que, como planeamiento de desarrollo y de conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , especifique no sólo el trazado de la red sino las fuentes de la misma y el caudal disponible ".

El Ayuntamiento demandado también se opuso a este motivo del recurso, alegando que "la parte actora se refiere a la totalidad de los ámbitos contemplados en el proyecto aprobado provisionalmente y no al suelo urbano y a aquellos sectores de suelo urbanizable aprobados definitivamente. El informe de la Confederación Hidrográfica del Segura obrante en el expediente no evalúa la necesidad de recursos hídricos requerida para los ámbitos que fueron objeto de aprobación definitiva, sino que supone una evaluación teórica sobre las eventuales necesidades derivadas de un futuro desarrollo de todos los ámbitos previstos en el plan general. Pero el informe, de carácter genérico pues no aporta ningún tipo de detalle, no supone un pronunciamiento de la citada Confederación en relación con los ámbitos aprobados por la Orden recurrida. Dicho informe no hace referencia a volúmenes disponibles, ni a número de sectores, ni a número máximo de habitantes, ni a los plazos de desarrollo previstos en el programa de actuación para cada uno de los sectores. No cuantifica siquiera de forma indicativa que sector o sectores de los previstos en el documento aprobado provisionalmente sí cuenta con dotaciones hídricas suficientes, lo que impide considerarlo como vinculante en sentido desfavorable para la aprobación del plan. Además, el propio informe ya advertía que podían preverse otras fuentes de abastecimiento distintas del sistema de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla. Y la Ley de Aguas no concreta cuáles son los actos y los planes que deben obtener el informe de la Confederación Hidrográfica sobre la existencia de recursos hídricos. Alega también el Letrado del Ayuntamiento demandado que es el plan parcial, en su condición de documento que ordena de forma pormenorizada los sectores previamente delimitados en el plan general, el instrumento idóneo para la comprobación de la existencia de recursos hídricos. Añade que en los dos planes parciales en que se ha solicitado informe del organismo de cuenca sobre la suficiencia de recursos hídricos (sectores URSR-13 y URSR-11) los informes han sido favorables. Alude por último el Ayuntamiento demandado al convenio suscrito entre la corporación y el Ente Público del Agua ".

Son hechos relevantes para la resolución del presente recurso, los siguientes:

"En el presente caso se aprobó inicialmente el plan general mediante acuerdo del Pleno de 18 de noviembre de 2004. En fecha 22 de marzo de 2006 se aprobó provisionalmente. El día 10 de mayo de 2007 el Ayuntamiento remitió a la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, entre otra documentación, informe de la Confederación Hidrográfica del Segura de 19 de febrero de 2007, convenio entre el Ente Público del Agua y el Ayuntamiento e informe de la empresa concesionaria del servicio de abastecimiento de agua potable en el término municipal de Puerto Lumbreras, "Aqualia, S.A.", relativo a la capacidad de las instalaciones entonces existentes. En el informe de la Confederación Hidrográfica del Segura se expresaba:

"En relación con las nuevas demandas de recursos hídricos generadas por la ampliación ó nueva creación de actividades derivadas del desarrollo urbanístico previsto en el PGMO, hay que tener en cuenta que la demanda global para abastecimiento a poblaciones en el ámbito de la Confederación Hidrográfica del Segura excede a las asignaciones previstas para este uso, lo que genera un importante déficit.

Por tanto, en las circunstancias actuales, y hasta que no se generen nuevos recursos procedentes de la desalación de agua marina de acuerdo con las previsiones, a corto plazo, del Programa A.G.U.A., no existen recursos hídricos suficientes para satisfacer dichas nuevas demandas.En caso de que se prevean otra/s fuentes de abastecimiento distinta/s del sistema de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla, la disponibilidad de recursos hídricos suficientes para atender las nuevas demandas generadas estará sujeta tanto a la existencia de derechos inscritos en el Registro de Aguas, como a la posibilidad de hacer efectivos dichos derechos en función del estado de explotación del sistema hídrico afectado.

En caso de que los derechos vigentes estén adscritos a otros usos, será necesario obtener previamente la autorización correspondiente al cambio de uso."

La empresa concesionaria del servicio municipal de aguas emitió informe en el que se hacía constar que "la capacidad de la red y dotación del municipio asignado actualmente, son suficientes para el cálculo de la demanda prevista en la Memoria de Ordenación del PGMO de Puerto Lumbreras para las áreas 0 y 1, siempre que se cumpla con el RD 140/2003, siendo la red mallada y con anillos perimetrales, siempre que la dotación sea factible en cabecera."

El convenio suscrito entre el Ayuntamiento y el Ente Público del Agua de la Región de Murcia el día 29 de septiembre de 2006 tenía por objeto regular las condiciones de suministro en "alta" por el Ente Público al Ayuntamiento de agua potable procedente de la desalación de agua del mar, de la desaladora de Escombreras, en los puntos de entrega a determinar por la Comisión Mixta de Vigilancia y Control establecida en el convenio, al objeto de que el Ayuntamiento distribuyera el agua suministrada a través de su propia red municipal hasta las acometidas domiciliarias y las de industrias vinculadas a la red municipal de abastecimiento.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Subdirector General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo emitió informe con fecha 21 de mayo de 2007, en el que se señala:

"... La delimitación de las áreas 0 y 1 contenida en la Memoria de Ordenación es la siguiente:

Área 0. Casco urbano de Puerto Lumbreras, que comprende el suelo urbano consolidado y sin consolidar (UA-1 hasta UA-16 ambas inclusive) y los sectores UR- SAET-2, URSAET-3, URSAET-4 y URSAE-4, así como el suelo urbano del núcleo rural de las Casicas y Góñar.

Área 1. Ensanche del casco urbano de Puerto Lumbreras, que comprende los sectores URSR-1 hasta el sector URSR-19, los sectores URSR-23 y URSR-24.

El Convenio suscrito entre el Ente Público del Agua y el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, con una vigencia de 25 años, prorrogable, garantiza una dotación de abastecimiento de hasta 2.554.250 m3/año en el año 2010, complementando la dotación actual del municipio a partir del 2008, lo que permitirá acompasar la disponibilidad del recurso con la demanda efectiva del mismo derivada de la ejecución de los distintos instrumentos de desarrollo, gestión u urbanización y posterior edificación."

La sentencia estima el recurso razonando que: "De todo lo expuesto se concluye que la aprobación definitiva parcial del Plan General no es conforme a derecho, pues ante el informe desfavorable de la Confederación Hidrográfica del Segura por insuficiencia de recursos hídricos debió denegarse dicha aprobación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 e) de la Ley del suelo regional. No resulta admisible una aprobación parcial limitada a los ámbitos que, según informes distintos a los de la Confederación, tienen asegurada la disponibilidad de recursos para satisfacer las demandas hídricas, pues ello supone obviar ese carácter vinculante del organismo de cuenca y además desconocer la naturaleza del plan general de instrumento de ordenación integral de un municipio. Por tanto, aunque el citado artículo permite en su apartado c) una aprobación definitiva parcial ello será posible únicamente cuando no se vulnere la normativa de aplicación, y en el presente caso a través de esa aprobación parcial se infringe el artículo 25.4 de la Ley de Aguas ".

Frente a la citada sentencia se interpone el presente recurso, tanto por la comunidad Autónoma, como por el ayuntamiento de Puerto Lumbreras.

La Comunidad Autónoma fundamenta su recurso en los siguientes motivos:

1) Al amparo del art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción :

1. Falta de motivación de la sentencia, con infracción de lo dispuesto en el art. 24 y 120 CE , en relación con el art. 248.3 de la LOPJ y 206 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

2. Incongruencia omisiva, con infracción de lo dispuesto en el art. 24 y 120 CE .

3. Valoración de la prueba, con infracción de lo dispuesto en el art. 1214 , 217 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

   2) Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción :

1. La potestad revisión del planeamiento. art. 154.3 del Reglamento de Planeamiento y jurisprudencia del Tribunal Supremo, porque la legislación urbanística no contempla la necesidad de hacer referencia alguna en el Plan General a la disponibilidad de recursos hídricos suficientes. El plan parcial será el que señale las fuentes de abastecimiento de agua y el caudal disponible.

2. Art. 63 Ley 30/1992 , porque en la tramitación del PGMO no ha existido defecto de forma: consta emitido el informe de la Confederación Hidrográfica del Segura y el mismo no es vinculante desde el plano formal.

3. Infracción del art. 25.4 del TR de la Ley de Aguas tanto al hacer exigible la disponibilidad de recursos hídricos en el plan general como por haber calificado el informe de la Confederación Hidrográfica de vinculante. Además, esta garantizado que los desarrollos urbanísticos futuros quedarán condicionados a la formulación de un plan especial de infraestructuras que garantizará la ejecución de todos los servicios urbanísticos.

   El Ayuntamiento de Puerto Lumbreras:

   1) Al amparo del art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción :

1. Incongruencia omisiva, pues no se ha permitido acreditar la suficiente de recursos mediante el convenio suscrito entre el Ayuntamiento y el Ente público del Agua con fecha 29 de septiembre de 2006. Omite cualquier referencia al contenido y alcance al contenido de dicho Convenio. En realidad lo que se ha puesto de manifiesto ha sido la falta de concreción del informe de la Confederación, lo que no permite entender que el informe sea desfavorable.

   2) Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción :

1. Infracción del art. 25 de la Ley de Aguas , que no concreta qué planes deben obtener el informe de la confederación hidrográfica sobre la existencia de recursos hídricos. Tampoco la Ley del Suelo de la Región de Murcia dice que sean los Planes generales. Además la legislación autonómica examinada en la Sentencia recurrida no es coincidente con lo previsto en la legislación de Murcia. Será, en todo caso, un Plan Parcial, el medio óptimo para acreditar la disponibilidad de recursos hídricos. Estamos ante una aprobación parcial y la Sentencia lo trata como si de una aprobación definitiva comprendiese la totalidad de los ámbitos. El informe emitido por la Confederación no puede considerarse como desfavorable. Existen, y está acreditado, recursos hídricos. Falta de concreción del informe emitido por el organismo de cuenca en 2007, lo que hace obligatorio contar con información adicional y complementario al original para determinar su sentido respecto de los ámbitos aprobados.

2. Vulneración arts. 62 y 63 de la Ley 30/1992 . La Sentencia no ha acreditado defecto formal o de procedimiento achacable al PGMO determinante de nulidad: no es exigible el informe previsto en el art. 25 del TRLA. Además, el mismo se solicitó en tiempo y forma.

En el motivo primero de recurso se alega falta de motivación de la sentencia, en el segundo, incongruencia de la misma y nuevamente falta de motivación ambos al amparo del apartado c) del art.88.1. de la Ley Jurisdiccional .

Respecto la falta de motivación de la Sentencia recurrida, hemos de remitirnos a la constante doctrina de esta Sala, que recoge, entre otras innumerables, la Sentencia de 23 de Mayo de 2.013 (Rec. 3439/2010 ) y que establece:

"2º) como dijimos en sentencia de esta sección sexta de 18 de julio de 2012 (recurso de casación nº 4247/2009) «La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional sostiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, si exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho ( STC 224/2003, 15 de diciembre ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador ( STC 24/1990, de 15 de febrero ). Motivación a la que expresamente se refiere el art. 120 CE , cuya infracción ahora se invoca. No obstante es significativo que en ninguna norma, ni en la interpretación que del art. 24 CE ha efectuado el Tribunal Constitucional, se ha declarado la existencia de una determinada extensión de la motivación judicial. Cabe, pues, una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del art. 24.1. CE la que tiene lugar por remisión o motivación aliunde ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente ( STC 214/1999, de 29 de noviembre ). Interpretación, la anterior, plenamente asumida por este Tribunal en múltiples resoluciones (27 de mayo, 31 de octubre y 25 de noviembre 2003, 28 y 29 de septiembre 2004, 15 de noviembre de 2004)". En cuanto a la incongruencia, también se ha pronunciado reiteradamente esta Sala. Por todas, citaremos las Sentencias de 23 de Mayo de 2013 (Rec. 3439/2010 ) y 24 de Mayo del mismo año, en las que hacemos nuestra la argumentación constante del Tribunal Constitucional (entre otras, STC 24/2010 ), que señala que tal incongruencia se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las cuestiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial, como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.En ese mismo sentido, hemos de remitirnos, tal y como hace la primera de nuestras sentencias antes citadas, a que "es reiterada la doctrina fijada por esta misma Sala Tercera y sección sexta, de la que es claro ejemplo la sentencia dictada el 18 de diciembre de 2010 (recurso de casación nº 1544/2010 ) y las que en ella se citan, en orden a que «se incurre en este tipo de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del art. 24 CE . Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor si bien es posible la desestimación tácita de la pretensión cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión»"

A la vista de ese alcance de la exigencia de la motivación y de la incongruencia omisiva, no puede prosperar el motivo que examinamos, porque en la sentencia de autos se dan motivos más que suficientes para justificar la decisión que se acoge en el fallo; y si bien es verdad que no se da en la sentencia respuesta a todos y cada uno de los argumentos que se opusieron por la defensa de las Administraciones en su contestación a la demanda, es lo cierto que, conforme a dicha doctrina, no se exige dar respuesta a todas y cada una de las alegaciones efectuadas por las partes en la instancia, en la medida en que no trascienda a la decisión que se adopta, que es lo que se hace en el caso de autos. Es decir, la sentencia recurrida razona suficientemente los argumentos que llevan al fallo acogido. Otra cosa es, y a ello parece apuntar el motivo, que no se compartan los argumentos que se dan en la sentencia de instancia, cuestión que es ya ajena al reproche formal que se hace ahora y que obliga a rechazar el pretendido vicio procesal denunciado. Y es precisamente esa relevancia la que excluye la pretendida incongruencia omisiva, que también se reprocha a la sentencia, no sin cierta contradicción de argumentos, ya que como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala, ese desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones que comporta la incongruencia, para que pueda entrañar una vulneración del principio de contradicción inherente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ha de ser de tal naturaleza que realmente suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia o se omitiera dar respuesta a las pretensiones y no a las alegaciones en que se fundan, porque " el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi ". ( sentencia de 23 de marzo de 2005, recurso de casación 2736/2002 ). Bien es verdad que la jurisprudencia viene admitiendo - sentencia de 7 de febrero de 2006, recurso 7100/2002 - que cuando los motivos de nulidad esgrimidos por las partes tengan "suficiente entidad y sustantividad" pueden ser también determinantes en el Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo de la incongruencia que examinamos; ahora bien, ni cabe apreciar que sea ese el caso de autos, ni debe desconocerse que la regla general es, conforme se declara en la referida sentencia, que debe distinguirse entre lo que son " meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en si mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo su rigor ". Así pues, no puede estimarse que concurra incongruencia y debe desestimarse el motivo examinado.

Respecto a la irrazonable valoración de la prueba, con infracción de lo dispuesto ene. Art. 1214 , 217 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que se articula al amparo del art. 88.1 c) , baste recordar que es doctrina jurisprudencial consolidada que el motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción es el adecuado para denunciar los errores in iudicando de que pueda adolecer la resolución recurrida; mientras que el motivo del 88.1.c) de la misma Ley resulta idóneo para hacer valer el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, es decir, para denunciar errores in procedendo en que haya podido incurrir el órgano jurisdiccional a quo desde la iniciación del proceso hasta su finalización por auto o sentencia, sobre todo cuando en la formación de estos se desatienden normas esenciales establecidas al efecto (motivación, congruencia, claridad, precisión) y siempre que tales vicios generen indefensión al recurrente.

En efecto, tal y como se señala en la reciente Sentencia del 14 de abril de 2014 (Rec. 4167/2011 ), y anteriormente la STS del 28 de octubre de 2013 (rec. 1508/2011 ): " El motivo séptimo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , denuncia la infracción de los artículos 24 y 120.3 CE , así como de los artículos 218 y 348 LEC , en la medida en que la sentencia incurre en una contradicción in terminis, carente de lógica y coherencia, en relación con la exacta ubicación de la finca expropiada, su grado de afección y su entorno. Como es de ver la parte recurrente mezcla y confunde infracciones que pertenecen a una lógica casacional distinta y que deben hacerse valer por cauces diferentes, olvidando de esta manera que con reiteración viene expresado, por razones estrictas de seguridad jurídica, la necesidad de que los motivos casacionales se aduzcan de manera singularizada, no siendo viable que en un mismo motivo se entremezclen cuestiones de índole procesal y sustantivo ( Sentencias de 28 de febrero de 2006 -recurso de casación 5557/2003 - y 19 de junio de 2009 -recurso de casación 11469/2004 -). Así, denunciada la incongruencia interna o contradicción de la sentencia, vicio que tiene su encaje en el artículo 88.1.c) de la LJCA , no se explica que simultáneamente se denuncie la infracción del artículo 348 de la LEC referido a la 4 valoración de la prueba pericial, pues esta infracción debe hacerse valer por la vía del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción ".

De conformidad con el criterio expuesto, resulta evidente que la parte recurrente al denunciar la infracción del art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , debió acudir a la vía de la denuncia del " error in iudicando ", esgrimiendo al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , por lo que el motivo debe ser desestimado.

Todos los motivos alegados por ambas partes recurrentes, al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , coinciden en poner de relieve la discrepancia existente en lo relativo a la interpretación que la sentencia de instancia realiza de lo dispuesto en el art. 25.4 de la Ley de Aguas , por lo que su resolución puede afrontarse de forma conjunta.

A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el citado artículo 25.4 del TRLA.

1. En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

   No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica".

2. Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

   "Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

   Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

   El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

   Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica. "

3. Debe tenerse en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda , apartado 4 º, establece lo siguiente:

   " La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales ".

Como establece nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2013 (Recurso de Casación 5208/2010 ), reiterando lo dicho en las SSTS de 24 de abril de 2012 (recurso de casación 2263/2009 ) y 25 de septiembre de 2012 (recurso de casación 3135/2009 ):

"No ignoramos que el artículo 15.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3.a] de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal) -en este particular no modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas-, no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como "vinculante", sino como "determinante", admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto, recordemos, lo siguiente:

"3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

1. El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

[...] Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada".

Maticemos que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 -se decía en dichas sentencias- no es de aplicación, ratione temporis, al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

De cualquier forma, en relación con ese carácter "determinante", que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, hemos de decir:

1. ) Que partiendo de la base de que determinar es "fijar los términos de algo", si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la STS de esta Sala y Sección de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación 771/2006 ), se trata de informes "necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes". Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y,

2. ) Más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso), y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues, no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal.

Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 del TRLS08 concuerda con la precitada Disposición Adicional 2ª , 4, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado".

Sentada esta doctrina general sobre el carácter preceptivo y vinculante del informe de la confederación hidrográfica, procede entrar a resolver las distintas alegaciones planteadas por los recurrentes.

Se afirma que el referido informe resulta poco preciso y además no puede considerarse como desfavorable, conclusión que esta sala no pude compartir. Basta examinar el tenor literal del referido informe para comprobar que el mismo es claro y terminante al señalar que " en las circunstancias actuales, y hasta que no se generen nuevos recursos procedentes de la desalación de agua marina de acuerdo con las previsiones, a corto plazo, del Programa A.G.U.A., no existen recursos hídricos suficientes para satisfacer dichas nuevas demandas ", consecuentemente, según el referido informe, al momento de su emisión, con carácter previo a la aprobación del Plan, dichos recursos eran insuficientes, con independencia de que, en un futuro, puedan arbitrarse medidas alternativas que subsanen dicha insuficiencia, cuestión que habría que acreditar en su momento.

Acerca del carácter preceptivo del informe y con independencia de lo ya razonado, debemos salir al paso de dos afirmaciones que se contienen en los recursos, de un lado que el referido informe no resulta exigible en el momento de la aprobación del plan general, sino con ocasión de los planes de desarrollo (plan parcial) y que la legislación de la Comunidad Autónoma no prevé tal trámite procedimental en la aprobación de planes de esta naturaleza.

El art. 25. 4 de la Ley de Aguas hace referencia a los Planes en general, sin limitarse a los planes de desarrollo, por lo que, hay que concluir que sería contrario a la lógica planificadora la aprobación de un plan cuyo posterior desarrollo devendría imposible dada la insuficiencia de recursos hídricos para su posterior ejecución y plasmación en la realidad, lo que exige que la constatación de su existencia se acredite ya desde la aprobación del plan general.

De otra parte, el referido informe supone una incidencia en la potestad de planeamiento, en cuanto manifestación de la competencia estatal en la materia, como ya indicara la STC 227/1998, de 22 de enero , de tal manera que, siendo el urbanismo y la ordenación del territorio una competencia atribuida a la Comunidad Autónoma, resulta imprescindible que exista una coordinación entre planificación hidrológica y urbanística, lo que exige fórmulas procedimentales y de intervención que permitan armonizar el ejercicio de las respectivas competencias. En este sentido resulta clara la competencia del Estado, en virtud del título competencial del artículo 149.1.22 de la Constitución , para establecer la exigencia, antes de la aprobación de un Plan urbanístico que comporte el incremento de la demanda de recursos hídricos, de un informe preceptivo de la correspondiente Confederación Hidrográfica, con independencia de que tal exigencia aparezca en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas.

A mayor abundamiento el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, establece en su art. 133.3 que " Se solicitarán informes previos de todos aquellos organismos competentes afectados por las determinaciones del Plan, cuando así lo exija la legislación sectorial, los cuales se emitirán en los plazos señalados en la misma o en su defecto en el plazo de un mes ".

Resulta frecuente, en supuestos como el presente, la alegación de actuaciones proyectadas para satisfacer necesidades hídricas en un futuro (v.gr. proyectos de construcción de desaladoras y conexiones a otras redes de distribución, entre otras), pero hemos señalado a este respecto que, tales actuaciones a futuro no integran el concepto de suficiencia al que se refiere el art. 25.4 de la Ley de Aguas , en tanto que este requisito ha de darse en el momento en que se aprueba el Plan (vid. en este sentido STS 17 de noviembre de 2010 - Recurso 5206/2008 ) en relación a un plan que se suspende pese a que existía un expediente de concesión en trámite, la previsión de construir una planta desaladora y potabilizadora y un proyecto de conexión con otra red de distribución.

De conformidad con dicho criterio y como ya hemos señalado, lo trascendente es si en el momento de la aprobación del Plan, los recursos hídricos eran suficientes, con independencia de que, en un futuro, puedan arbitrarse medidas alternativas que subsanen dicha insuficiencia, cuestión que habría que acreditar en su momento.

Respecto de la posibilidad de aprobar el Plan de forma parcial, limitado a determinados sectores o espacios en función de la existencia o no de recurso hídricos, recordar que de conformidad con nuestra sentencia de 4 de julio de 2014 : "Como vimos, en el motivo sexto el Ayuntamiento recurrente alega que la sentencia recurrida ha vulnerado el principio de proporcionalidad al anular todo el Plan General y no sólo las referencias a la incorporación del polideportivo municipal como dotación pública. El planteamiento carece de toda consistencia pues los defectos apreciados por la sentencia de instancia, en particular el que se refiere a la falta de informe de la Confederación Hidrográfica, determinan la nulidad del instrumento de planeamiento en su conjunto y no la de una concreta determinación."

La desestimación de los motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto, con imposición a las Administraciones recurrentes de forma mancomunada de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la parte personada para oponerse al recurso, a la suma de cinco mil (5.000,00.-) euros, dada la actividad desplegada para oponerse al expresado recurso.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,