STS, 7 de Julio de 2015

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 20 de junio de 2013, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4545 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador don José Antonio Castro Bugallo, en nombre y representación de don Blas , en relación con la Orden de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de 16 de mayo de 2008 por la que se resolvió aprobar definitivamente de forma parcial el Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de Vigo».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico tercero: «El artículo 35.b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, dispone que dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa. La Sala Tercera del Tribunal Supremo dice reiteradamente que " dos son los requisitos exigidos para la procedencia de indemnización por vinculación singular: a) Que una ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico, y b) que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento " - términos de la sentencia de 14 de junio de 2012 dictada en el recurso 543/2010 , por citar una reciente-. La misma Sala, en su sentencia de 21 de junio de 2001 dictada en el recurso 8844/1996 , dice que " sin restricción urbanística no puede haber derecho indemnizatorio, pues si el planeamiento anterior al vigente no otorgaba derecho edificatorio, poco importa que el actual declare los terrenos controvertidos como jardín privado ".

» Este tribunal, en sentencia de 22 de noviembre de 2012 dictada en el recurso 4418/2010 , después de examinar la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto, concluyó que " Todas estas sentencias consideran necesario, para que exista el derecho a ser indemnizado, que el aprovechamiento que se restringe sea el otorgado por el anterior planeamiento. Por lo tanto, si no existe modificación alguna en relación con la situación que existía bajo el planeamiento anterior no cabe hablar de derecho a ser indemnizado"; y desestimó el recurso interpuesto contra la desestimación presunta de la reclamación patrimonial formulada en relación con los perjuicios derivados de la restricción de la edificabilidad de la finca del actor considerando que "La Administración autonómica se opone en su contestación a la demanda a las pretensiones del actor, y alega que no existe derecho a la indemnización que se pretende porque, en primer lugar, el plan general actual no introdujo variación alguna en la ordenación de la finca litigiosa, que es la misma con la que contaba tanto en el planeamiento inmediato anterior como en el que le precedió (...) como no es discutido que en el caso que se enjuicia no se produjo variación alguna, en relación con el anterior plan general, en la ordenación urbanística de la finca litigiosa, tiene que ser acogido lo que la Administración autonómica ".

»Según el escrito de contestación del Ayuntamiento de Vigo, y el demandante en su escrito de conclusión no lo discute, el chalet " figura co número de referencias 109 do primeiro Catálogo e Plan Especial de Edificios, Conxuntos e Elementos para consensuar (que fora aprobado o 27/02/88). / Co n° de referenza V.U. figura como " chalet-vivienda unifamiliar" no catálogo de elementos exteriores do posterior e vixente PEEC aprobado definitivamente o 25/10/90 (BOP 14/06/91 publicación) incorporado polo PX (...) No planearnento xeral antecédente (de 1993), recóllese no plano de ordenación n° 15-26 o ámbito correspondente ao terreo de autos como "Ourense SU-ED-I-07", Na correspondente ficha de planeamento secundario remítse ao "Estudo de Detalle con aprobación definitiva: 5/07/90, co cal se incoorporou ao PX o ED aprobado e xa citado, que ordenou os volumes con forme ao convenio tamén aprobado e citado, operando así conforme ao (...) dado que no seu catálogo se onclúe a vivenda existente no lugar "; al escrito de contestación se acompañó hoja de ordenación 15-26 y ficha de planeamiento del PGOM 1993; en período probatorio, se unió dictamen pericial municipal.

»Según el escrito de conclusión del demandante, el Tribunal Supremo, interpretando lo dispuesto en el artículo 87.3 del TRLS (hoy 35.b) LS) afirma que " En ningún momento se hace referencia, pues, a la supuesta necesidad de comparación con el planeamiento anterior (...) esa restricción no se evalúa con relación a planeamientos anteriores, sino de forma objetiva (...) a la vista de la jurisprudencia recién transcrita (...) en ningún caso se ha de acudir a una comparativa con el planeamiento anterior, con las circunstancias pasadas (...) ". Tal interpretación del precepto aplicable contradice la que procede de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Galicia que dejamos escrita.

»El planteamiento de la demanda (y del informe urbanístico practicado a instancia del demandante) y de las conclusiones, sin referencia alguna a cambio introducido por el planeamiento y aun entendiendo este irrelevante, determina, por aplicación de la norma y la jurisprudencia que la interpreta, la desestimación de la impugnación».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 2 de octubre de 2013, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Letrado de su Servicio Jurídico, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y, como recurrente, Don Blas , representado por el Procurador Don Roberto de Hoyos Mencía, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 14 de noviembre de 2013.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Don Blas se basa en dos motivos, ambos esgrimidos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 30.b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo , y 35.b) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por el que se aprueba el Texto Refundido de aquélla Ley, así como la reiterada doctrina jurisprudencial, recogida en Sentencias de esta Sala de fechas 4 de abril de 2003 , 18 de julio de 2006 , 10 de octubre de 2011 y 14 de junio de 2012 , según la cual, para constatar si un plan urbanístico impone o no una vinculación singular indemnizable, la comparación no ha de hacerse con los planeamientos urbanísticos anteriores, sino de forma objetiva, tomando como referencia el límite legal del deber normal de conservación por un lado y, por otro, el tratamiento que ese planeamiento otorga a los terrenos del entorno urbano más inmediato, teniendo en cuenta el resultado de la actividad probatoria; y el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución , así como la doctrina jurisprudencial que lo interpreta y proyecta en el campo del urbanismo, recogida, entre otras, en Sentencias de 27 de mayo de 1991, 22 de diciembre de 1990 y 11 de febrero de 1991, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que: «1º.- Declare no ser conforme a Derecho el PGOM de Vigo sólo en lo que hace a la falta de previsión de una compensación por la vinculación singular de la que ha sido objeto la parcela de autos. 2º.- Ordene a la Administración demandada a estar y pasar por el anterior pronunciamiento, y reconozca a los recurrentes el derecho a percibir la correspondiente indemnización compensatoria por esa vinculación singular, que alcanza la cantidad de 11.630.481,78 €. 3º.- Condene expresamente a la Administración demandada al pago de las costas causadas en el presente proceso».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se remitieron las actuaciones a esta Sección de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y recibidas fueron convalidadas por diligencia de ordenación de fecha 1 de octubre de 2014, en la que se mandó dar traslado a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo el Letrado del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Vigo con fecha 14 de noviembre de 2014, y el Procurador representante de la Administración autonómica con fecha 17 de noviembre del mismo año.

La representación procesal del Ayuntamiento de Vigo se opone al recurso de casación porque el planeamiento antecedente es, contrariamente a a lo que sostiene el recurrente, relevante y el edificio había sido catalogado en ese planeamiento anterior, para lo que se celebró en 1986 un convenio con el propietario, aprobándose un Estudio de Detalle en el año 1990, sin que la aprobación inicial del Plan General impugnado, en la que se otorgó al suelo de su propiedad determinada edificabilidad, tenga trascendencia alguna, al ser un acto de trámite, de manera que el cambio introducido en la aprobación provisional, entre otros la clasificación del suelo como urbano consolidado, no justifica la indemnización reclamada por el recurrente, quien no invoca como fundamento de la indemnización que pide sino que en la aprobación inicial se la habían reconocido 9096 m2 edificables, resultando imprescindible, conforme a la doctrina jurisprudencial, para tener derecho a una indemnización derivada de la ordenación urbanística que ésta ocasione una restricción y que resulte imposible su compensación en virtud del principio de equidistribución de beneficios y cargas, y en el caso enjuiciado la catalogación del edificio existía con anterioridad al nuevo Plan General aprobado, y la propiedad del inmueble en cuestión ya consumió la edificabilidad correspondiente al terreno transfiriéndola a otros ámbitos, pues hace 28 años que se fijó el aprovechamiento por medio de un estudio de detalle, que fue aprobado definitivamente en 1990 y modificado en 1996, debiendo saber quien postula, como ha hecho el recurrente, que el suelo de su propiedad es urbano consolidado y que en esta categoría de suelo resulta difícil o imposible aplicar el principio de equidistribución de beneficios y cargas, pues no hay cargas urbanísticas y el propietario se apodera del cien por cien de los beneficios, de modo que no existe paralelismo entre el caso ahora enjuiciado y los contemplados por las Sentencias del Tribunal Supremo citadas de contrario, mientras que el Plan General impugnado ha venido a incrementar el aprovechamiento de la parcela respecto del planeamiento anterior, como se deduce del informe de la arquitecta municipal, y, en cuanto al segundo motivo de casación, el recurrente proyecta la vulneración del principio de igualdad sobre el precepto contenido en el articulo 30.b de la Ley de suelo de 2007, por lo que debería haber razonado acerca de la inconstitucionalidad de este precepto legal, pero, en cualquier caso, la desigualdad ha de existir entre términos medibles y comparables, lo que no ha planteado el recurrente ni en la instancia ni ahora en casación, por lo que no cabe admitir la existencia de trato discriminatorio, y así terminó con la súplica de que se tenga al Ayuntamiento por opuesto al recurso de casación y que se confirme la sentencia recurrida.

El representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia se opone al recurso de casación porque la interpretación de la doctrina jurisprudencial, realizada por el recurrente, es sesgada y errónea, debido a que, para llegar a la conclusión de si existe restricción del aprovechamiento, el término de comparación ha de ser respecto de parcelas del Plan anterior y no, como pretende, del actual, de manera que, para que, conforme a la indicada jurisprudencia, haya deber de indemnizar por vinculaciones singulares, es preciso que la ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico que no exista otro modo de compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento, y, en el caso enjuiciado, el nuevo Plan no ha modificado la clasificación ni la calificación del suelo, mientras que la catalogación del edificio venía impuesta en el planeamiento anterior, y, por tanto, no hay restricción alguna del aprovechamiento, sin que la decisión de la Administración resulte discriminatoria al estar sobre la parcela construido un edificio merecedor de protección integral, y, además, a su propietario no sólo no se le ha restringido el aprovechamiento sino que le ha sido concedido un aprovechamiento superior según se acredita con la pericial practicada a instancia del Ayuntamiento, careciendo, por el contrario, de fundamento el informe pericial emitido a instancia del recurrente, ya que no solo desapareció la calificación de equipamiento que tenía la parcela en la aprobación inicial sino que, a petición del recurrente, se clasificó el suelo como urbano consolidado y la parcela se subdividió para conferir a una porción el aprovechamiento del entorno, resultando, en cualquier caso, desproporcionada y carente de justificación la pretensión indemnizatoria, sin que el recurrente haya aclarado frente a quien la dirige, lo que tampoco hace en casación, por lo que había que entender que lo hace sólo frente al Ayuntamiento, y sin que el segundo motivo de casación pueda prosperar por no existir vinculación alguna que implique restricción del aprovechamiento sino que, por el contrario, los recurrentes han resultado notablemente favorecidos con la opción del planificador, y así finalizó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento hasta que por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de junio de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se aduce, como primer motivo de casación por la representación procesal del recurrente que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 30.b) de la Ley de suelo 8/2007, de 28 de mayo (en la actualidad 35.b de su Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 ), así como la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 4 de abril de 2003 (recurso de casación 8906/1999 ), 18 de julio de 2006 (recurso de casación 1820/2003 ), 10 de octubre de 2011 (recurso de casación 3212/2008 ) y 14 de junio de 2012 (recurso de casación 543/2010 ), según la que, para constatar si un plan urbanístico impone o no una vinculación singular indemnizable, la evaluación o comparación no ha de hacerse con relación a planeamientos urbanísticos anteriores, sino de forma objetiva, tomando como referencia el límite legal del deber normal de conservación por un lado, y, por otro, el tratamiento que ese planeamiento otorga a los terrenos del entorno urbano más inmediato, en relación, todo ello, con el resultado de la actividad probatoria llevada a cabo.

La Sala de instancia, según hemos trascrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, considera que el criterio jurisprudencial mantenido por esta Sala y Sección en las sentencias invocadas por la representación procesal del recurrente, que hemos recogido en el párrafo anterior al resumir el primer motivo de casación, contradice la doctrina jurisprudencial que la propia Sala de instancia transcribe en el párrafo primero del fundamento jurídico tercero de su sentencia y la tesis seguida por la misma Sala a quo en su sentencia de fecha 22 de noviembre de 2012 (recurso contencioso-administrativo 4418/2010 ) en cumplimiento de aquella jurisprudencia.

La contradicción jurisprudencial, a que alude la Sala sentenciadora, es inexistente, ya que el que, repetidamente, hayamos expresado que « para determinar si se está en presencia de un supuesto de vinculación singular el término de comparación, por regla general, ha de encontrarse en el propio planeamiento que se examina y no en el precedente » ( Sentencia de 14 de junio de 2012 -recurso de casación 543/2010 -), no resulta contradictorio con la doctrina citada por la Sala de instancia en su sentencia acerca de los requisitos exigidos para la procedencia de indemnización por vinculación singular, también recogidos en esta nuestra sentencia de fecha 14 de junio de 2012 , en la que declaramos que es preciso que la ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas.

Como en el supuesto enjuiciado el planeamiento anterior había catalogado el edificio que se alza sobre la parcela del recurrente con las limitaciones inherentes al nivel máximo de protección, figurando como chalet-vivienda unifamiliar con remisión a un Estudio de Detalle aprobado definitivamente el año 1990 e incorporado al Plan General de fecha 1993, la Sala de instancia deduce, gratuitamente, que el Plan General de Ordenación Municipal de 2008, ahora impugnado, al mantener la catalogación del edificio y aplicar a la superficie sobre la que está construido la ordenanza 9, grado 1º, "Edificación de Villas y Chalets" , en lugar de la Ordenanza 3, "Edificación en Manzana Cerrada", que es la que corresponde a la manzana en la que la parcela en cuestión está ubicada y tienen asignadas todas las manzanas de su entorno, no ha causado a su propietario restricción del aprovechamiento urbanístico.

Esta conclusión no es exacta y así lo evidencia que la propia Administración urbanística, para paliar esa restricción impuesta por el nuevo Plan General, ha asignado a la porción de la parcela del recurrente, colindante con el resto de edificaciones de la manzana (1.317 m2), la Ordenanza 3 "Edificación en Manzana Cerrada", de modo que el resto de la parcela, en cuya superficie se alza el edificio destinado a vivienda y catalogado con el nivel máximo de protección, ha experimentado con el referido nuevo Plan General, aprobado por la Orden autonómica de 16 de mayo de 2008, una restricción del aprovechamiento urbanístico que, conforme a lo dispuesto en el artículo 30.b) de la Ley de suelo 8/2007, de 28 de mayo, da lugar a la correspondiente indemnización al comportar una restricción de edificabilidad y no ser susceptible de distribución equitativa, razón por la que este primer motivo de casación debe ser estimado.

En el segundo motivo de casación se apela al principio de igualdad, recogido en el artículo 14 de la Constitución , que se asegura que ha sido vulnerado por el Tribunal a quo , quien, a su vez, ha conculcado la doctrina jurisprudencial que lo proyecta al ámbito urbanístico, en conexión también con lo establecido en el citado artículo 30.b) de la Ley 8/2007 , de suelo, que prevé una indemnización en los casos de no ser posible una distribución equitativa.

Este segundo motivo de casación, por las razones expresadas para estimar el primero, ha de prosperar igualmente.

La estimación de los dos motivos de casación invocados comporta la anulación de la sentencia recurrida y que debamos resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según lo establecido en el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Dado que, como hemos expresado al estimar el primer motivo de casación, se le ha producido al recurrente, demandante en la instancia, una lesión en sus bienes y derechos derivada de una vinculación o limitación singular, establecida con la aprobación del Plan General impugnado, que lleva consigo una restricción de la edificabilidad no susceptible de distribución equitativa, es acreedor de una indemnización compensatoria que él mismo fija, tanto en la demanda como ahora en el escrito de interposición del recurso de casación, en 11.630.481,78 euros, a la vista del informe emitido por el perito procesal, la que, sin embargo, no consideramos correctamente calculada, entre otras razones, porque el propio recurrente reconoce y admite que, al haberse catalogado el inmueble de su propiedad durante la vigencia del planeamiento anterior, se llevó a cabo, con finalidad compensatoria, una transferencia de aprovechamiento en la Unidad de Ejecución Vista Alegre a consecuencia de un convenio urbanístico suscrito entre el Concejo de Vigo y los propietarios del referido inmueble, que, al parecer, fue de dos mil metros cuadrados edificables, de modo que, como permite el artículo 71.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede estimar la pretensión de resarcimiento de los perjuicios causados con señalamiento de los obligados al pago, pero, al no existir elementos suficientes para fijar la cuantía de la indemnización, debemos señalar las bases para su determinación y dejar diferida su concreción al período de ejecución de sentencia.

Según indica la propia representación procesal del recurrente no se hace preciso declarar nulas las determinaciones del Plan General impugnado, sino, al amparo de lo dispuesto en el articulo 31.2 de la Ley de esta Jurisdicción , declarar el derecho de los propietarios de la parcela, en la que está construido el edificio catalogado, a la indemnización compensatoria por la lesión en sus bienes y derechos, que, indebidamente, dicho Plan no contempla.

En cuanto a las bases para calcular la indemnización procedente, deberá tenerse en cuenta la pérdida de aprovechamiento que ha supuesto la asignación a una porción o superficie de la parcela (1.993 m2) de la Ordenanza 9, grado 1º, "Edificación Villas y Chalets", en lugar de la Ordenanza 3, "Edificación en Manzana Cerrada", asignada a una superficie de 1.317 m2 de la misma, de cuyo cálculo se detraerá la edificabilidad que, en virtud de una transferencia de aprovechamiento, les fue anteriormente atribuida a los propietarios de esta parcela en la Unidad de Ejecución Vista Alegre, si bien, para realizar la indicada deducción, habrá que atenerse al valor que en la actualidad tenga la edificabilidad transferida en esa Unidad de Ejecución Vista Alegre.

Por lo que se refiere a los obligados a indemnizar, deben ser condenados al pago, conforme a lo establecido en el articulo 140.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el Ayuntamiento de Vigo y la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, de forma solidaria, dada su participación en la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal impugnado, con lo que damos respuesta a la cuestión que, respecto de los obligados al pago de la indemnización, ha venido planteando la representación procesal de la Administración autonómica.

Carece de razón el Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Vigo al insistir en la prescripción de la acción y en la falta de agotamiento de la vía previa, ya que la acción impugnatoria se ha dirigido frente al vigente Plan General por no haber contemplado compensación alguna en un supuesto de vinculación singular derivada de la aprobación del mismo, como lo ha entendido, acertadamente, la Sala de instancia en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto conlleva que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas con el mismo, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como establecen los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .