STS, 9 de Marzo de 1998

D. Víctor presentó escrito dirigido al Excmo. Sr. Ministro de Trabajo y Seguridad Social el 23 de diciembre de 1988, solicitando una indemnización de diez millones de pesetas como consecuencia de la lesión sufrida en ojo izquierdo, derivada del mal funcionamiento del servicio público de la sanidad en la "Residencia de la Seguridad Social Virgen Blanca" de León y desestimada tácitamente su reclamación, presentó recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, que fue resuelto por sentencia de 29 de junio de 1993 .

La sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 29 de junio de 1993 , contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Martín Jaureguibeitia en nombre y representación de D. Víctor contra las resoluciones a que se contraen las presentes actuaciones, debemos anularlas por no ser conformes a derecho condenando en su lugar a la Administración demandada al abono de los daños y perjuicios solicitados en cuantía que se establezca en ejecución de sentencia, con todas las consecuencias inherentes a esta declaración, sin hacer expresa condena en costas".

A los efectos de la resolución del recurso de casación interesa transcribir literalmente los fundamentos jurídicos segundo y tercero de dicha sentencia, que literalmente son como sigue: "SEGUNDO.- Planteada así la cuestión debatida en esta litis, es preciso señalar el argumento en el que la parte recurrente fundamenta la petición aludida, constatando que el 24 de diciembre de 1987 por el Servicio de Urgencias por el que ingresó y posteriormente en diversas visitas al Servicio de Consultas, se le prestó asistencia sanitaria en el Hospital Virgen Blanca del INSALUD en León y en el Ambulatorio José Aguado, por padecer una dolencia en su ojo izquierdo con ocasión de haberle saltado una esquirla metálica mientras trabajaba en su casa. En ninguno de los actos médicos especificados se le realizó una radiografía, y el estado de su ojo no mejoró, sino que fue empeorando perdiendo progresivamente la visión del citado ojo. Esta evolución negativa de la dolencia y ante la ausencia de tratamiento alguno en los centros del INSALUD, en junio de 1988 acudió a la consulta privada del Dr. Díaz Villar, el que tras varias visitas le recomendó que ingresara en el Hospital Universitario de Valladolid, lo que tuvo lugar en noviembre de 1988, once meses después de la primera visita a un centro del INSALUD. En el citado Hospital tampoco lehicieron diagnóstico concreto aunque se le dijo que sería operado de desprendimiento de retina. Abandonó el hospital para acudir pocos días después a la consulta de los Drs. Fernández Vega, quienes le realizaron una radiografía descubriéndose en ese momento la presencia de una esquirla clavada en el ojo, desde hacía 12 meses. Descubierta la causa de la dolencia por los médicos particulares, se le extrajo la esquirla que llevaba un año alojada en el ojo, pero la pérdida de visión era ya irreversible y hubo de serle extraído el globo ocular izquierdo por los médicos que le operaron. TERCERO.- De lo actuado en el expediente se ha probado lo anteriormente expuesto, y de la prueba pericial practicada en autos, se deduce según informe debidamente ratificado por el perito judicial que «en efecto la evolución y estado actual de dicho ojo izquierdo fue a consecuencia de la esquirla alojada durante una serie de meses». Circunstancias todas ellas que encuadran los hechos en un caso de responsabilidad patrimonial del Estado, pues no cabe duda que los centros médicos de la Seguridad Social no detectaron la existencia de la causa que ha producido el daño, la esquirla alojada en el ojo izquierdo y sí es cierto que éste no siguió con rigor el tratamiento que once meses después de la dolencia, se iniciaba en el Hospital Universitario de Valladolid, lo cierto es que seguidamente le fue diagnosticada la causa del mal por doctores particulares a través de una simple radiografía, que nunca le fue practicada en los centros aludidos. A este respecto hay que recordar que la cláusula general de responsabilidad patrimonial de la Administración introducida por la Ley de Expropiación Forzosa y confirmada con el más alto rango por la Constitución, se formula en los arts. 121 LEF, 40 LRJAE y 106 CE , excluyéndose solamente los casos de fuerza mayor, y por ello los daños que sirven de base a la petición, están concretados en resultado dañoso que han causado un perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de una persona, y objetivizado el daño por comportamiento negligente del personal sanitario de la Seguridad Social que atendió al paciente, existiendo vinculación entre el nexo causal y el daño, como con firmeza se establece por el perito judicial, sin que la interrupción que se produce en la asistencia pueda variar la valoración de los hechos, pues se produce cuando ya han pasado cerca de doce meses, y se continúa en centros particulares con el resultado que consta, que era inevitable dado el tiempo transcurrido sin resolver la dolencia".

Interpuesto recurso de casación por el Abogado del Estado, se opone a dicha interposición la parte recurrida, que entiende que en el caso examinado, concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 5 de marzo de 1998.

El único motivo de casación en que se basa el Abogado del Estado se fundamenta en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa por infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , considerando que en el caso examinado, no concurren las circunstancias determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración por rotura del nexo causal, aludiendo a la sentencia de esta Sala de 15 de julio de 1992 y llegando a la consideración de que el enfermo eludió a las prescripciones terapéuticas y de seguimiento que le habían sido indicadas por los facultativos de la Seguridad Social y optó por acudir a la medicina privada, por lo que entiende el Abogado del Estado que procede casar y anular la sentencia recurrida y dictar otra por la que se desestime el recurso originario.

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41 , la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático ( artículo 1 de la Constitución ) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial .

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

2. En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

4. Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Por último, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995 ) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

Esta fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable.

Los anteriores principios permiten constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debiendo subrayarse:

1. Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2. No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

3. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

4. Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

En el caso examinado y tratándose de un recurso de casación, procede reconocer los siguientes hechos, en la forma que constan en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia impugnada:

1. ) El 24 de diciembre de 1987, el Sr. Benavides ingresa en el Servicio de Urgencias y posteriormenterealiza diversas visitas en el Servicio de Consultas en el Hospital Virgen Blanca del INSALUD, en León y en el ambulatorio José Aguado al padecer una dolencia en el ojo izquierdo con ocasión de haberle saltado una esquirla metálica mientras trabajaba en su domicilio, no realizándose en ninguno de los actos médicos especificados una radiografía.

2. ) Ante la evolución negativa de la dolencia, en junio de 1988 acude a la consulta del Dr. Villar, que tras varias visitas le recomienda el ingreso en el Hospital Universitario de Valladolid, lo que se produce en noviembre de 1988, once meses después de la primera visita en el Centro del INSALUD y abandona el hospital para acudir pocos días después a la consulta de los Doctores Fernández Vega, quienes realizan una radiografía, descubriéndose en ese momento la presencia de una esquirla clavada en el ojo desde hacía doce meses.

3. ) Se le extrajo la esquirla que llevaba un año alojada en el ojo, pero la pérdida de visión es irreversible, teniendo que serle extraído el globo ocular izquierdo por los médicos que le operaron.

4. ) En el informe del perito judicial obrante en las actuaciones del recurso contencioso- administrativo seguido ante la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional, consta que la evolución y el estado actual del ojo izquierdo fue a consecuencia de la esquirla alojada durante una serie de meses.

Las anteriores circunstancias encuadran los hechos en un caso de responsabilidad patrimonial del Estado, pues no cabe duda que los Centros médicos de la Seguridad Social no detectaron la existencia de la causa que ha producido el daño, cual era la esquirla alojada en el ojo izquierdo, no siguiéndose con rigor el tratamiento médico adecuado durante once meses y diagnosticándose la causa del mal tras una consulta privada, pasados once meses del momento en que se producen los hechos.

En el ámbito casacional no procede la revisión de unos hechos valorados por la sentencia de instancia, a la vista de las actuaciones del expediente administrativo, pues esta Sala ha declarado que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, es una labor que corresponde a la Sala de instancia y la revisión que de esa previa valoración de la prueba en su conjunto haga el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional después de la Ley 10/92, de 30 de abril , pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia.

En consecuencia y partiendo de dichos criterios de interpretación jurisprudencial, que respetan la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, siendo inadmisible en casación partir de conclusiones fácticas contrarias o distintas, son de tener en cuenta los siguientes aspectos fundamentales en la cuestión a resolver:

1. La actuación médica, por el examen de lo actuado en el expediente administrativo, no fue plenamente correcta dentro de las normas observadas en el ejercicio de la medicina, demostrándose que las pruebas practicadas por los Doctores fueron insuficientes y acreditándose un defectuoso funcionamiento por los servicios médicos de aplicación.

2. La negligencia médica y la consiguiente defectuosidad en el funcionamiento del servicio deriva de la no práctica de un diagnóstico adecuado que esclareciese la existencia de una esquirla, que permanece durante más de un año en el paciente y origina la pérdida de visión en el ojo izquierdo, teniendo que ser reconocido por un médico privado (informe de la Clínica del Doctor Fernández Vega, Oviedo 29 de septiembre de 1989), en el que se pone de manifiesto que la causa del problema ha sido la existencia de una Iridociclitis crónica con sinequia prácticamente anular, un discreto edema de córnea y una opacidad difusa de cristalino, decidiéndose el 8 de marzo de 1989 una intervención quirúrgica que se le hizo por vía escleral con el electro-imán gigante de Haab, lográndose la extracción de la partícula metálica y produciéndose con posterioridad a la mencionada operación numerosas crisis con reacciones ciclíticas e hipertensión que obligaron a distintos tratamientos y que desencadenaron en la pérdida de la visión total y definitiva del ojo izquierdo.

A la vista del examen precedente resultan de aplicación los siguientes criterios jurisprudenciales:a) La culpa o negligencia médica surge con dotación de suficiente casualidad cuando no se realizan las funciones que las técnicas de salud aconsejan y emplean como usuales, en aplicación de la deontología médica y del sentido común humanitario y así lo ha reconocido esta Sala Tercera en relación con el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, en sentencias de 13 de marzo, 7 de abril y 27 de diciembre de 1989, 19 de enero y 14 de diciembre de 1990, de la Sección Primera; 20 de febrero, 6 de marzo y 25 de octubre de 1989, 8 de febrero de 1991, de la Sección Tercera; 5 de febrero y 20 de abril de 1991, 10 de mayo de 1993, de la Sección Sexta; 11 de febrero de 1991, de la Sección Séptima; y, en posteriores sentencias, como la de 27 de noviembre de 1993, de esta misma Sección.

2. También la Sala Primera del Tribunal Supremo se ha pronunciado en temas de actuación médica por responsabilidad extracontractual y ha adoptado criterio similar en relación con esta problemática en sentencias de 5 de mayo y 21 de septiembre de 1988, 27 de enero y 7 de abril de 1989, 30 de enero y 23 de noviembre de 1990, 30 de julio de 1991, 4 de noviembre de 1992, 15 de marzo y 21 de septiembre de 1993, 8 de abril de 1996, completándose estos mismos criterios en sentencias de 6 de julio de 1990 y en la posterior sentencia de 11 de marzo de 1996 .

3. Es reiterada la doctrina de esta Sala que considera esencial para que se estime la responsabilidad patrimonial de la Administración la existencia de un nexo causal directo e inmediato entre el acto imputable a la Administración y la lesión causal que para ser resarcible, ha de consistir en un daño real, habiendo precisado la jurisprudencia (en sentencias de 20 de octubre de 1980, 10 de junio de 1981 y 6 de febrero de 1996, entre otras), que el nexo causal ha de ser exclusivo sin interferencias extrañas procedentes de tercero o del lesionado, pues la norma que inspira el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , que se invoca por la parte recurrente, es la de una responsabilidad objetiva que ha de ser entendida en un sentido amplio, al tratar de cubrir los riesgos que para los particulares puede entrañar la responsabilidad del Estado, pero para que esa responsabilidad se haga efectiva, se exige la prueba de una causa concreta que determine el daño y la conexión entre la actuación administrativa y el daño real ocasionado, como han puesto de manifiesto sentencias como las de 24 de octubre y 5 de diciembre de 1995.

En el caso examinado, ha quedado acreditado, por el análisis de las pruebas practicadas y en la forma reconocida por la sentencia impugnada, la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración por anormal funcionamiento de los Servicios Sanitarios, confirmándose los criterios de la sentencia recurrida y la relación de causalidad entre el tratamiento que le fue otorgado al paciente en los Centros Sanitarios del INSALUD y las consecuencias derivadas del mismo, que se tradujeron en la pérdida de visión del ojo izquierdo, sin que se estime la ruptura del nexo causal por la circunstancia de que el paciente abandonara el hospital voluntariamente, el día anterior al que iba a ser operado por desprendimiento de retina, circunstancia que no tiene relevancia suficiente, por el momento temporal en que se produce, al haber transcurrido más de diez meses del tratamiento inicial efectuado y por las circunstancias concurrentes, por lo que procede declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, al amparo de las previsiones contenidas en los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 139 de la Ley 30/92 , de acuerdo con reiterados criterios jurisprudenciales de este Tribunal (sentencias de 1 de abril de 1995, recurso de casación 337/92; 23 de mayo de 1995, recurso de apelación 11857/90; 3 de junio de 1995, recurso de apelación 4108/91; 24 de junio de 1995, recurso de apelación 5736/91 y 8 de julio de 1995, recurso de apelación 6330/91, entre otras resoluciones).

Finalmente, además de las consideraciones precedentes, es de tener en cuenta que la supuesta fundamentación del recurso de casación por el Abogado del Estado, con base en lo dispuesto en la sentencia de 15 de julio de 1992, no tiene incidencia en la cuestión debatida, ya que en aquella sentencia se trataba del ejercicio de una pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios fundamentada en la improcedente denegación de una licencia de obras, solicitada por el recurrente a un Ayuntamiento, teniendo por finalidad proceder a la ampliación de un terreno en que se asentaba un camping, extremos que nada tienen que ver con la cuestión debatida.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de casación y por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA , procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.