STS, 20 de Mayo de 2015

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 4704/2008 promovido por la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LOS EDIFICIOS NUM000 - NUM001 DE LA CALLE000 DE ORENSE contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE OURENSE, adoptado en sesión de 1 de agosto de 2008, por el que se resolvió:

"1º) Desestimar íntegramente as alegacións presentadas (...) 2º) Aprobar definitivamente o estudo de detalle núm. 20 de readaptación de aliñacións e fixación de rasantes na r/do Bierzo, r/Orcellón, redactado de oficio pola oficina de Xestión Urbanística do Servizo de Planeamento e Xestión Urbanística".

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de mayo de 2012 del tenor literal siguiente:

"Estimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la procuradora doña Beatriz Castro Álvarez, en nombre y representación de la entidad mercantil "CTNES. LOYDO, S. L.", por la procuradora doña Beatriz Castro Álvarez, en nombre y representación de la entidad mercantil "MENCIÑEIRO, S. L.", Y por la procuradora doña María Fara Aguiar Boudín, en nombre y representación de doña Modesta , doña Alicia , doña Graciela , doña Teresa y doña Daniela , en relación con el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ourense de fecha 1 de agosto de 2008 por el que se resolvió "1º) Desestimar íntegramente as alegacións presentadas (...) 2º) Aprobar definitivamente o estudo de detalle núm. 20 de readaptación de aliñacións e fixación de rasantes na r/do Bierzo, r/Orcellón, redactado de oficio pola oficina de Xestión Urbanística do Servizo de Planeamento e Xestión Urbanística"; y declaramos que el acto administrativo recurrido no es conforme a Derecho, y lo anulamos; sin imposición de las costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LOS EDIFICIOS NUM000 - NUM001 DE LA CALLE000 DE ORENSE se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante Diligencia de Ordenación de la sala de instancia de fecha 31 de julio de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la Comunidad de Propietarios de los Edificios NUM000 - NUM001 de la CALLE000 de Orense compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha 19 de Octubre de 2012, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala dictara sentencia declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la recurrida por cualquiera de los motivos articulados y ordenando la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia, para que la Sala de instancia someta la cuestión nueva a las partes, y resuelva motivadamente lo que corresponda.

Por Providencia de 10 de enero de 2013 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación.

Por Providencia de 12 de enero de 2015 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de febrero de 2015, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales, excepto el plazo establecido para dictar sentencia por extravío temporal de las actuaciones.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en el presente Recurso de Casación 3384/2012 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 3 de mayo de 2012, dictó en el Recurso Contencioso-administrativo 4704/2008 , por medio de la cual se estimó el promovido por las entidades CONSTRUCCIONES LOYDO, S.L. y MENCINEIRO S.L. , así como por Dª. Modesta , Dª. Alicia , Dª. Graciela , Dª. Teresa y Dª Daniela contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ourense, adoptado en su sesión de fecha 1 de agosto de 2008, por el que se resolvió "1º) Desestimar íntegramente as alegacións presentadas (...) 2º) Aprobar definitivamente o estudo de detalle núm. 20 de readaptación de aliñacións e fixación de rasantes na r/do Bierzo, r/Orcellón, redactado de oficio pola oficina de Xestión Urbanística do Servizo de Planeamento e Xestión Urbanística".

Como decimos, la Sala de instancia, estimó el recurso contencioso administrativo, en síntesis, y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones,

1. La sentencia de instancia resume en el Fundamento de Derecho Primero las razones esgrimidas por las recurrentes en sustento de los motivos de impugnación por ellas invocados: " PRIMERO.- Los demandantes pretenden la anulación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ourense de fecha 1 de agosto de 2008 por el que se resolvió "1º) Desestimar íntegramente as alegacións presentadas (...) 2º) Aprobar definitivamente o estudo de detalle núm. 20 de readaptación de aliñacións e fixación de rasantes na r/do Bierzo, r/Orcellón, redactado de oficio pola oficina de Xestión Urbanística do Servizo de Planeamento e Xestión Urbanística".

   En justificación de la pretensión, en la demanda de "CTNES. LOYDO, S.L.", se alega que el estudio de detalle redactado incumple los objetivos previstos en el artículo 73.2, letras b, c y d , de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia porque incrementa el aprovechamiento urbanístico, reduce la superficie destinada a vial y prevé la apertura de una vía de uso público no recogida en el plan, que infringe lo dispuesto en el artículo 86.1 de la misma Ley porque no se notificó individualmente a todas las personas propietarias de los terrenos afectados, y que incurre en desviación de poder porque su finalidad es la legalización de edificios declarados ilegalizables; en la demanda de "MENCIÑEIRO, S.L." se alega que el estudio de detalle redactado incumple los objetivos previstos en el artículo 73.2.c de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia porque modifica la anchura de un vial, que la delimitación del ámbito del estudio de detalle es arbitraria, y que infringe lo dispuesto en el artículo 86.1 de la misma Ley y 140.3 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana, porque no se notificó individualmente a todas las personas propietarias de los terrenos afectados; y, en la demanda de doña María Fara Aguiar Boudín, en nombre y representación de doña Bárbara , doña Lourdes , doña Eva María , doña Florinda y doña Tania , que el estudio de detalle redactado incumple los objetivos previstos en el artículo 73.2.c de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia porque modifica la anchura de un vial ("constituye una modificación puntual encubierta).

2. La Sala de instancia justifica su pronunciamiento estimatorio de los recursos interpuestos con base en las consideraciones que expone en el Fundamento Jurídico Tercero: " Ciertamente, como se alegó en su escrito de conclusiones respectivo por doña Bárbara y otros y por CONSTRUCCIONES LOYDO S.L., la anulación del Plan General de Ordenación del Ayuntamiento de Ourense por infracción del procedimiento establecido para su elaboración y aprobación por sentencia de esta Sala de 17 de abril de 2008 dictada en el procedimiento ordinario 5172/2003 confirmada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 9 de marzo de 2011 dictada en el recurso de casación 3037/2008 "comporta necesariamente la invalidez" del estudio de detalle "que se redactó específicamente para el desarrollo y concreción de aquellas previsiones"; anulado el plan general, el estudio de detalle "no puede subsistir de forma autónoma" habida cuenta de su "naturaleza subordinada al planeamiento general del que trae causa" - términos de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 5º, de 1 de diciembre de 2008, dictada en el recurso 7619/2004 -.

   Ello con independencia de los "efectos generales" -eficacia "erga omnes" de la sentencia firme que anuló el plan general- a que se refiere el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , alegado por el Ayuntamiento de Ourense en su escrito de conclusión.

   En todo caso, del Plano de Ordenación 15 del Plan General de Ordenación Urbana de Ourense aprobado por Orden de 16 de septiembre de 1986 de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas (el ámbito del estudio de detalle no es de los relacionados en el Anexo I del Decreto 187/2011, de 29 de septiembre, por el que se suspende parcialmente la vigencia del PGOU), plan este que recobra vigencia por anulación del posterior, cuyo plano representa con claridad la existencia de dos edificaciones fueran de la alineación de 16 m, resulta claramente que el estudio de detalle impugnado incurre en la prohibición prevista en el artículo 73.2.c) de la Ley 9/2002 , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia al modificar la anchura del vial en cuestión, como se alegó en los tres escritos de impugnación.

   Procede la estimación."

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual, esgrime dos motivos de impugnación, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales ---siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión---, siendo sus respectivos contenidos los siguientes:

1. Por infracción de los artículos 24 y 103 de la Constitución , 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , 31 , 33 56 , 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . La recurrente alega que la sentencia incurre en incongruencia al fundamentar su pronunciamiento estimatorio sobre una cuestión que fue introducida en el proceso por una de las entidades recurrentes en el escrito de conclusiones y sobre la que no se planteó la tesis a las partes, causando indefensión e infracción del derecho a la tutela judicial efectiva.

2. - Por infracción de los artículos 24 y 103 de la Constitución , así como de los artículos 209 y 218 de la de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , por falta de motivación de la sentencia, ya que, según se afirma, la fundamentación de la misma es insuficiente a los efectos de establecer la incompatibilidad del Estudio de Detalle impugnado con las determinaciones de ordenación del Plan General De Ordenación Urbana de Orense de 1986.

Como hemos expuesto, en el primer motivo se alega por la Comunidad recurrente la existencia, en la sentencia recurrida, del vicio de incongruencia causante de indefensión, a la vista de la ratio decidendi que constituye el fundamento de la sentencia recurrida; si se recuerda, la sentencia de instancia anula el Estudio de Detalle impugnado por que el mismo era un instrumento de desarrollo del Plan General de Orense, que había sido anulado por sentencia de la Sala de instancia de 17 de abril de 2008 , que devino firme al ser rechazado el recurso de casación formulado contra la misma, en virtud de nuestra STS de 9 de marzo de 2011 . De dicha circunstancia la sentencia de instancia deducía, una vez confirmada la nulidad del Plan General, la necesaria invalidez del Estudio de Detalle, ya que este "no puede subsistir de forma autónoma", habida cuenta de su "naturaleza subordinada al planeamiento general del que trae causa" .

La queja de la Comunidad recurrente se centra en que dicha razón de decidir fue planteada por una de las entidades recurrentes en el escrito de conclusiones, tratándose de un hecho acaecido con posterioridad a las demanda y contestación, con infracción del artículo 65.1 de la LRJCA , tratándose de una cuestión que debía, en su caso, haber sido introducida en el litigio, de oficio, por parte del Tribunal, si el mismo lo estimaba procedente, previo planteamiento en forma de la cuestión a las partes; circunstancia que no fue decidida por la Sala, por lo que se ha producido indefensión, al no haber permitido a las partes formular alegaciones sobre la cuestión novedosamente introducida en conclusiones.

Pero es que, además ---y esto es lo mas importante desde la perspectiva de este motivo---, tras la declaración de nulidad del Plan General de 2003, por los motivos expresados, la Sala de instancia se pronuncia también --- "en todo caso"--- sobre el ajuste jurídico del Estudio de Detalle impugnado al anterior Plan General de Orense, que fuera aprobado por Orden de la Consejería del Territorio y Obras Públicas de 16 de septiembre de 1986, cuya reviviscencia jurídica se habría producido tras la nulidad del anterior.

Pues bien, es en este punto en el que ---mas en concreto--- centra su pretensión de nulidad la Comunidad recurrente, considerando, igualmente, que tampoco sobre esta circunstancia pudo efectuar alegación alguna y proponer prueba pericial, lo cual, según expresa, habría demostrado el pleno encaje de Estudio de Detalle a la ordenación del Plan General de 1986.

El motivo ha de prosperar.

Entre otras muchas SSTS, en la STS de 12 de diciembre de 2013 (RC 424/2011 ) hemos expuesto:

"Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía: "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso".

Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

2. Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

En síntesis, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios".

Por otra parte, existe también una reiterada línea jurisprudencial en la que se establece que es en los escritos de demanda y contestación donde las partes procesales fijan el ámbito del debate en el que ha de moverse el órgano jurisdiccional del que se solicita una resolución en un sentido determinado, sin que puedan introducirse cuestiones nuevas en el trámite de conclusiones.

En nuestra STS de 31 de mayo de 2012 (RC 3363/2010 ) recordábamos lo que esta Sala viene declarando en relación con la significación del trámite de conclusiones, tanto en la regulación contenida en la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 27 de diciembre de 1956, como en la vigente LRJCA. Así, en sentencia de 20 de diciembre de 1999 (RC 429/1997 ), con relación al artículo 79.1 de la Ley de 1956, pero también al artículo 65.1 de la LRJCA de 1998 , citado en la propia sentencia, quedaba señalado que "...en los escritos de conclusiones no pueden plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación a aquélla, completando, así, con la prueba practicada la instrucción del proceso, el trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones acerca de los hechos alegados, de las pruebas, en su caso, practicadas, y de los argumentos jurídicos esgrimidos, circunscribiéndose a lo ya discutido, sin poder adicionar o proponer "cuestiones nuevas", con la salvedad, claro está, en todo caso, de la solicitud de pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios en los términos que resultan del artículo 79.3 LJ ( art. 65.3 LJCA )" . Más recientemente, y siendo ya de aplicación la LRJCA de 1998, la STS de 29 de noviembre de 2011 (RC 338/2009 ) mantiene la misma interpretación señalando: "... es en los escritos de demanda y contestación donde deben consignarse con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan o no sido planteados ante la Administración ( artículo 56 de la Ley de esta Jurisdicción ), sin que en el escrito de conclusiones puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación ( artículo 65.1 de la Ley de esta Jurisdicción )" . Pueden verse también las SSTS de esta Sala de 1 de diciembre de 2011 (RC 338/09), 19 de julio de 2012 (RC 6314/2010), 26 de abril de 2013 (RC 1037/2013[sic]) y 18 de julio de 2013 (RC 1713/2010).

Por todo ello, la lesión de los artículos 33.2 y 67 de la LRJCA alegada en el motivo primero de casación, debe ser estimada por esta Sala, por cuanto la sentencia fundamenta su pronunciamiento estimatorio ---sobre todo el relativo al ajuste del Estudio de Detalle del Plan de 1986, tras declarar previamente que el de 2003, por su nulidad, no le servía de soporte jurídico---, en un motivo de impugnación nuevo, ajeno a lo alegado y pretendido por las partes en el proceso, introducido en el debate procesal en el escrito de conclusiones por una de las recurrentes al plantear, por primera vez, la cuestión de las consecuencias de la anulación por sentencia firme del Plan General de Ordenación del Ayuntamiento de Ourense que servía de cobertura al Estudio de Detalle impugnado.

De esta forma, la sentencia recurrida ha vulnerado lo establecido en los artículos 65.1 y 67.1 de la LRJCA por fundamentar su decisión anulatoria en una cuestión que no fue aducida oportunamente en la demanda, sin haber planteado precisamente la tesis a las partes, según establecen los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA , de forma que ha incurrido en un vicio de incongruencia.

Lo expuesto hasta ahora es suficiente para declarar haber lugar a la casación y reponer actuaciones al momento inmediatamente anterior a la sentencia para plantear la tesis a las partes, lo que nos releva, del examen del segundo motivo de casación.

Al acogerse el indicado motivo de casación, con los efectos antes vistos, no procede hacer imposición de costas, conforme resulta del artículo 139.2 de la LRJCA .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.