STS, 20 de Marzo de 2015

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 13 de julio de 2012 , por la que se desestimó el recurso interpuesto por doña Flora , doña Rocío y don Lorenzo contra el Acuerdo de la Comissió Insular dŽOrdenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni Històric (CIOTUPH) del Consell Insular dŽEivissa, dictat el 4 dŽagost de 2009, pel qual es va a aprovar definitivament la Revisió del Pla General dŽOrdenació Urbana (PGOU) de la Ciutat dŽEivissa. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por los recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de septiembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes (doña Flora , doña Rocío y don Lorenzo ) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 23 de octubre de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, una vez expuestos los motivos de casación que estimaron procedentes, terminaban solicitando que se dictara sentencia por la que, estimando este recurso, se casara y anulara aquélla; y, conforme a lo dispuesto por el artículo 95.2.d) de la Ley jurisdiccional , se anulara y se dejara sin efecto también el Acuerdo de la CIOTUPH de 4 de agosto de 2009, en cuanto a la delimitación y ordenación en suelo urbano de la Unidad de Actuación "Can Cantó" por la Revisión del PGOU de la Ciudad de Ibiza y el Consell insular di Eivissa, ordenando a ambas administraciones como titulares de la potestad de planeamiento la inclusión de los terrenos constitutivos de la citada Unidad de Actuación "Can Cantó" en un ámbito que, manteniendo su clasificación como suelo urbano y la ordenación aplicable hasta la entrada en vigor de la revisión impugnada, permitiera a sus propietarios completar su urbanización; y que, en caso de que se determinara la procedencia de la dotación del equipamiento de aparcamiento prevista, se dispusiera la necesidad de acordar la expropiación forzosa como medio para la obtención de los terrenos precisos a tal fin.

Por Providencia de la Sala, de fecha 14 de diciembre de 2012, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 25 de enero de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (AYUNTAMIENTO DE IBIZA y CONSELL INSULAR DE IBIZA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hicieron mediante sendos escritos, ambos de fecha 11 de marzo de 2013, en los que solicitaron la desestimación del recurso de casación, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de noviembre de 2014, dictándose otra en la misma fecha, en la que dejando sin efecto el señalamiento acordado, se ordena traducir la Sentencia impugnada al castellano. Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de marzo de 2015, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación lo interponen sus promotores contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (Sección Primera), de fecha 13 de julio de 2012 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Flora , doña Rocío y don Lorenzo contra el Acuerdo de la Comissió Insular dŽOrdenació del Territori, Urbanisme i Patrimoni Históric del Consell Insular dŽEivissa (CIOTUPH), dictat el 4 dŽagost de 2009, pel qual es va a aprovar definitivament la Revisió del Pla General dŽOrdenació Urbana (PGOU) de la Ciutat dŽEivissa.

La sentencia impugnada identifica en su FD 1º la actuación administrativa impugnada en la instancia, que es la que acabamos de indicar, si bien en los términos que igualmente se concretan:

"en cuanto a la delimitación en suelo urbano de la unidad de actuación nº 9 Can Canto y la ordenación para ella establecida, y, manteniendo su clasificación como suelo urbano y la ordenación aplicable hasta la entrada en vigor de la Revisión impugnada, se incluyan en un ámbito que permita completar su urbanización".

La parte actora pretende la nulidad de la revisión del planeamiento, respecto de los terrenos de su titularidad; y, en su caso, formula una pretensión indemnizatoria, que también se concreta del siguiente modo:

"que se dicte el derecho de mis representadas a ser indemnizadas por las Administraciones demandadas en concepto de responsabilidad patrimonial en las cantidades que para cada uno de los recurrentes se fijen en la ejecución de la sentencia".

Los motivos sobre los que se sustentan ambas pretensiones, asimismo, se sintetizan en este mismo FD 1º:

"S'assenyala a la fonamentació jurídica de la demanda, en primer lloc, i pel que fa als aspectes jurídics materials, la responsabilitat de l'Ajuntament d'Eivissa per la mancança de desenvolupament i urbanització dels terrenys de la Unitat d'actuació núm. 9 de Can Cantó; segon, els límits a la potestat discrecional del planejament; tercer, la improcedència de l'obtenció de cessions de sòl per a la materialització d'aprofitament lucratiu i la construcció d'equipament en sòl urbà per una via distinta a la de l'expropiació i, quart, el dret a la indemnització pertinent".

- Ya en su FD 2º resalta la resolución recurrida en casación, ante todo, la existencia de un precedente proveniente de la misma Sala sentenciadora, que lógicamente ha de ser tomado en consideración:

"Destaquem que amb aquesta mateixa datació i número correlatiu de sentència ens pronunciem a les actuacions 711 de 2009 . La majoria de reflexions, per no dir la totalitat, són d'aplicació aquí, si més no, però, haguem de matisar segons quin tipus de resposta plantejades en aquest debat que no pas en aquell".

Aunque en los términos que a continuación se expresan:

"Hem transcrit la pètita en la mesura que en ella queda reflectit l'objecte del debat, a saber, la delimitació de la Unitat d'actuació núm. 9 de Can Cantó i la inclusió en ella d'un equipament públic.

Efectivament, si observem el contingut de l'expedient administratiu, i en especial, el plànol G, veiem com a la referida Unitat d'actuació s'hi preveu un aparcament en superfície i soterrani. El seus objectius, segons la Memòria de Gestió del Pla que apareix al foli 36, són els de desenvolupar les terrenys sense urbanitzar de caràcter residencial".

Siendo ello así, se consideran relevantes para el esclarecimiento del caso la toma en consideración de los siguientes hechos:

"1r.- La delimitació dels polígons 7 y 8 i les determinacions que li eren d'aplicació es varen fixar en el Pla general d'ordenació urbana d'Eivissa aprovat l'any 1972.

2n.- L'any 1977, 5 anys més tard, es va concloure el projecte per a la redacció del pla parcial. Hi havia en ell la forma de gestió i, a la memòria, es justificava perquè havien de tractar-se ambdós polígons com a una sola unitat. L'al·ludit pla parcial fou aprovat per la Comissió provincial d'urbanisme el dia 19 de juny de 1978.

3r.- El 26 de setembre de 1985, més de 7 anys més tard, l'Ajuntament d'Eivissa va aprovar definitivament el projecte de reparcel· lació i normalització de finques.

4t.- L'acord abans citat, quasi 15 mesos després, el dia 18 de desembre de 1986, fou elevat a públic als efectes de la seva inscripció en el Registre de la Propietat.

5è.- El 10 de desembre de 1987 fou aprovat per la Comissió provincial d'urbanisme la revisió del PGOU d'Eivissa. En ella es respectava el pla parcial dels polígons 7 i 8 i el projecte de reparcel·lació i normalització de finques.

6è.- Doncs bé, fins l'any 1992 no s'encarrega el projecte d'urbanització el qual és aprovat, definitivament, l'any següent, i publicat en el Butlletí oficial de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, núm. 147, el 4 de desembre de 1993.

7è.- No hi ha constància que a partir de la referida data d'aprovació, s'haguessin executat les obres d'urbanització. Malgrat tot, però, si que hi ha constància, que l'Ajuntament d'Eivissa va concedir algunes llicències d'obres; llicències que ja no es concediren a partir d'aprovació de la Norma Territorial Cautelar de 27 d'octubre de 2000.

8è.- Arribem, ara, a l'aprovació definitiva de la Revisió operada per l'acord que és objecte de la present controvèrsia. S'exclouen determinats terrenys que estaven inclosos en el pla parcial, concretament de l'Àrea de planejament incorporat, i s'adscriuen a una Unitat d'actuació".

Sobre esta base, la queja de los recurrentes puede resumirse del siguiente modo:

"Els recurrents ens diuen que, i com a conseqüència d'aquesta decisió, els propietaris inclosos dins la Unitat veuen disminuït el seu patrimoni amb noves cessions, perden edificabilitat i nombre d'habitatges en tant se'ls imposa unes condicions més restrictives, en el desenvolupament de la Unitat d'actuació, que les pròpies de la resta de terrenys, abans en el pla parcial i ara integrats en una àrea de planejament incorporat. És a dir, en paraules textuals de la demanda: "...Esta segregación, conforme a la ordenación definitivamente aprobada, conlleva el obligatorio sometimiento de los propietarios de los terrenos de Can Cató a un nuevo proceso de equidistribución, con la consecuente obligación de ceder suelo por segunda vez al Ayuntamiento de Ibiza".

Por lo que la controversia queda así también definitivamente centrada en los siguientes términos:

"El que passa, però, i aquesta és la pregunta més important que cal fer-se, és la de si la propietat ha exercit el dret que tenia en relació a l'execució i edificació dels terrenys afectats, i si, en definitiva, en relació causa a efecte amb aquesta manca d'exercici, l'haurien o no caducat els terminis que el planejament els atorgava. La resposta, segons el que apareix a les actuacions i a l'expedient administratiu, és negativa pels seus interessos".

La Administración demandada aduce en su defensa:

"Com afirma l'Administració demandada, la Unitat d'actuació Can Cantó és sòl urbà per consolidació amb la resta del polígon 7/8: "...pero no está urbanizada. Este es uno de los objetivos de la actuación: la definitiva urbanización de estos terrenos".

En conseqüència, si observem la pàgina 32 de la Memòria, els objectius són, primer, reordenar un àmbit dels polígons 7 i 8 que no estaven desenvolupats, segon, urbanitzat els vials que estaven sense executar i, tercer, concentrar l'aprofitament residencial i obtenir un parcel·la d'ús públic a la glorieta de Figueretes. Canvis justificats a la pàgina 38 de la referida Memòria".

Contraargumenta la parte recurrente, sin embargo:

"Doncs bé, la part actora manté la tesi que la passivitat de l'Administració ha estat clau en la dilació i ara, aquesta, es vol beneficiar, en perjudici dels propietaris dels terrenys, de la citada dilació. Ara bé, independentment, que els motius siguin uns o altres com també imputables a uns o a altres, si que queda clar el que es preveu a l' article 16 del Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny, respecte a quines són les obligacions dels propietaris".

Así las cosas, la Sala alcanza dos conclusiones de relevancia capital para el esclarecimiento del litigio:

"Que els terrenys en qüestió, propietat de la part actora, no disposen d'urbanització resta fora de dubtes en funció de les proves practicades a les presents actuacions 714 de 2009. És més, independentment d'això, no hi ha prova en contrari. Els fets són els que són i la resolució a la qual s'aspira té un substrat substantiu, jurídic que no pas fàctic. Els terrenys, ho redundem, no disposen dels serveis bàsics exigits per l' article 2 de la Llei 4/2008, de 14 de maig , i de la condició de sòl urbà consolidat que requereix el seu article 4.

En definitiva, donades les circumstàncies del cas, la motivació en què es sustentava la decisió, en la seva forma i manera, era, i és, procedent, coherent i oportuna, malgrat que les causes de la no urbanització fossin imputables a l'administració municipal i que alguns propietaris ara se'n beneficien en detriment d'altres, la qual cosa, ni molt menys, ha quedat acreditada en el present contenciós; tot el contrari, la part actora no ha superat l'escull imposat per la resolució administrativa recorreguda. La documental duta a terme no ha estat per se suficient".

- En el ulterior FD 3º, la sentencia rechaza que pueda tratar de hacerse valer la pasividad de la Administración, porque la dejación de los propietarios es más que evidente:

"És cert que l'Administració no disposa d'una patent de "corso" per abandonar de facto la iniciativa del procés urbanitzador i traslladar-lo als propietaris; ara bé, i no obstant, en aquest cas, els dilatats - més que dilatats i fora de tota lògica - espais temporals, els quals s'han ressenyat abans, no és, tan sols, passivitat de l'Administració sinó, i també, la dels propietaris amb una deixadesa més que evident".

La apelación a la fuerza normativa de lo fáctico constituye una especie de "brindis al sol", según se afirma asimismo:

"Per altra banda, i pel que es refereix als límits de la potestat discrecional de planejament amb la cita puntual de la força normativa de "lo fàctico", segons l'expressió doctrinal encunyada per la Sala Tercera del Tribunal Suprem i la vulneració del principi d'igualtat, és més que res un "brindis al sol". Efectivament, en la forma i manera en què s'argumenta - tècnicament correcta, no cal sinó dir-ho expressament - no entenem, a la vista del contingut de l'expedient i de les proves practicades - acaparadores i favorables en pro de l'Administració -, que siguin d'aplicació ja que cap dels dos ha estat vulnerat".

Y la vulneración del principio de equidistribución tampoco es argumento que pueda correr mejor suerte:

"Els arguments al voltant de la vulneració del principi d'equidistribució de beneficis i càrregues i la desviació de poder, també obtenen idèntic rebuig. No es demostra l'existència del primer des del moment en què es reconeix expressament que hi ha una falta de consolidació dels seus terrenys i que hi havia necessitat de les actuacions previstes. Pel que fa al segon, la desviació de poder, que col·loca la part recurrent en l'obtenció "gratis" via cessió de determinats espais, no arribem a tal consideració".

Lo mismo que el relativo a la desviación de poder, que igualmente había sido invocada en el recurso:

"Doncs bé, no ho fem en la mesura que en relació a la suposada, i invocada, desviació de poder l' article 70.2, segon paràgraf, de la Llei Jurisdiccional de 13 de juliol de 1998, disposa que "Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Vici de legalitat que ja venia incorporat a l' article 83.3 de la Llei de la jurisdicció de 27 de desembre de 1956, i que suposa, en definitiva, que la sentència haurà d'estimar el recurs contenciós administratiu quan l'actuació administrativa sotmesa a revisió incorri en qualsevulla infracció de l'ordenament jurídic, "incluso la desviación de poder", en paraules textuals de l'al·ludit article 70.2 ..... La pregunta que cal respondre aquí és on observa la part actora que en l'exercici de la Revisió del Pla general d'ordenació urbana d'Eivissa i en concret en la determinació que determinats terrenys, els d'ells, encara no estaven urbanitzats i, per tant, s'imposava la consideració d'una Unitat d'actuació, hagi actuat l'Administració de forma arbitraria, irracional o injustificada i, en conseqüència, fora dels límits que es preveuen a l' article 103.1 de la Constitució per entendre que l'Administració s'ha decantat o apartat de l'ordenament jurídic. La resposta és clarament negativa".

El rechazo de la pretensión anulatoria aboca asimismo al de la pretensión indemnizatoria:

"Desestimació que arrossega també a la pretensió subsidiària d'indemnització, "para el supuesto de no ser declarada la nulidad solicitada" si més no, poguéssim, fins i tot, considerar-la inadmissible per l'aplicació de l' article 69.c) de la Llei reguladora de la jurisdicció , ja que la pretensió de reconeixement d'una indemnització mai no articulada en via administrativa i que formula amb caràcter subsidiari a la pètita de la demanda en el supòsit de desestimació del contenciós, no troba la seva cobertura jurídica en el que es preveu a l' article 31.2 de la Llei reguladora de la jurisdicció que està pensant en què la petició no és autònoma o deslligada de la primera, sinó que afirma: "También podrá...", afirmació, clar està, relacionada amb l'apartat anterior que configura les pretensions inicials de les part amb la "... de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación...". Ergo, qualsevulla pretensió indemnitzadora que no vagi lligada a la de l'anul·lació de l'acte impugnat no és admissible".

- Por lo que, en suma, el recurso contencioso-administrativo resulta desestimado por virtud de cuanto antecede, sin imposición de condena en costas (FD 4º).

Se fundamenta ahora por los recurrentes el presente recurso de casación sobre la base de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

1. Infracción del artículo 218, apartados 1 y 2 de la LEC , y 120.3 CE ; así como de la jurisprudencia sobre la motivación, claridad y precisión de las sentencias que se citan.

2. Infracción del artículo 218, apartados 1 y 2 LEC , y de la jurisprudencia, referente a la exigencia de congruencia interna de las sentencias que se citan.

3. Infracción de los artículos 218.2 y 334.1 LEC ; infracción de los artículos 9.3 , 120.3 y 24 CE ; e infracción de la jurisprudencia dictada en relación a la necesaria valoración de las pruebas llevadas a cabo en el proceso que se citan.

   2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

1. Infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas ( artículos 2.3 , 8.1.c ) y 9.3 del Texto Refundido de 2008) y del principio de igualdad ( artículos 9.2 y 14 CE ); infracción de la interdicción de la arbitrariedad, artículo 9.3 CE , y de la jurisprudencia al respecto que se cita.

2. Infracción de los artículos 9.3 y 16 RDL 2/2008, de 20 de junio , por que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo; infracción del artículo 131.1 y del artículo 114.1 RD 1346/1976, de 9 de abril , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo, y de la jurisprudencia relativa a las obligaciones de la Administración en la ejecución del planeamiento urbanístico que se cita.

3. Infracción del artículo 70.2 LJCA y de la jurisprudencia relativa a la desviación de poder que se cita.

Como cuestión previa al examen de los motivos de casación alegados en el recurso, se hace necesario reparar en el reciente dictado por esta misma Sala y Sección de la Sentencia de 3 de febrero de 2015, recaída en el RC 35/2013 , y en sus consecuencias en punto a la sustanciación del presente litigio.

En efecto, en los términos expresados por su FD 1º, el objeto de aquel recurso vino a quedar identificado del siguiente modo:

"Se impugna en este recurso de casación número 35/2013 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Las Islas Baleares dictó en fecha 12 de noviembre de 2012, en su recurso contencioso-administrativo número 737/2009 , por medio de la cual (1) se inadmite el recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de julio de 2009 -expediente 07372/06-, por el que se declara la inviabilidad de sujetar el Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza a Evaluación Ambiental Estratégica y (2) se desestima el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-Artístico del Consell Insular de Ibiza, de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprueba el referido P.G.O.U.".

Estimado el segundo motivo de casación aducido en dicho recurso, las consecuencias de dicha estimación quedaron asimismo concretadas al final del FD 5º de la Sentencia de 3 de febrero de 2015 , en los siguientes términos:

"La falta de la necesaria justificación de la inviabilidad de someter el Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza a Evaluación Ambiental determina la estimación también de este segundo motivo de casación y, por las mismas razones expuestas para estimar el motivo llegamos a la conclusión de que -al haberse incumplido en la aprobación definitiva del referido Plan el trámite de Evalución Ambiental Estratégica, a pesar de la fecha del tal aprobación y de que no está debidamente justificada la inviabilidad de dicho trámite, en contra de lo establecido concordamamente en el artículo 7 y en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 de 28 de abril, y en la Directiva comunitaria 2001/42/CE de 27 de junio de 2001 - el acuerdo aprobatorio y el Plan General de Ordenación de Ibiza impugnado deben ser declarados radicalmente nulos según lo dispuesto por los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 68.1.b ), 70.2 , 71.1 y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción , lo que hace innecesario el examen del resto de los motivos de casación".

Así las cosas, en correspondencia con la expresada fundamentación, la parte dispositiva de la sentencia vino literalmente a declarar:

" Debemos declarar y declaramos la nulidad del Acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión Balear de Medio Ambiente de 3 de julio de 2009 -expediente 07372/2006- por el que se declara la inviabilidad de sujetar el P.G.O.U., de Ibiza a Evaluación Ambiental Estratégica y del Acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico-Artísitico del Consell Insular de Ibiza, de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza ".

Pues bien, firme esta resolución, carece de sentido que vengamos a examinar los diversos motivos de casación alegados en el presente recurso. En aras de la coherencia y de la unidad de doctrina, hemos de venir ahora a deducir de este fallo las consecuencias pertinentes y, por tanto, procede acordar la estimación del presente recurso de casación, así como la anulación de la sentencia dictada en la instancia; y, con estimación del recurso contencioso- administrativo, procede igualmente acordar la nulidad del Acuerdo de fecha 4 de agosto de 2009, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza, impugnado en la instancia, en los mismos términos declarados por la Sentencia de 3 de febrero de 2015 .

Estimado el presente recurso de casación, no ha lugar a formular pronunciamiento alguno sobre las costas devengadas en casación, de acuerdo con lo prevenido por el artículo 139.2 de nuestra Ley jurisdiccional ; sin que tampoco debamos ahora pronunciarnos sobre las costas devengadas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.