STS, 28 de Enero de 2015

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 15 de noviembre de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 883 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador Sr. Fernández-Palacios García en representación de la entidad mercantil COMASA, contra la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se aprueba la "Propuesta de Lugares de Importancia Comunitaria (PLIC) Acebuchales", la cual se anula con la consecuencia de proceder la redelimitación del perímetro del LIC Acebuchales en los que se refiere a la finca "Las Lomas" en los términos expuestos en la demanda y detallados en el Informe pericial de dicha parte. Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Por razones de método debemos comenzar con el argumento expuesto por la Administración demandada relativo a la falta de virtualidad de una eventual anulación de la propuesta autonómica que ya no produciría efecto alguno al ser ahora la aprobación europea del LIC la que produce los efectos, debiendo impugnarse bien los Decretos que aprueben las ZEC (Zonas de Especial Protección), bien los actos de aplicación que se dicten respecto a la finca incluida en el LIC. En definitiva, se recurre, alega la demandada, un acto que ya no existe en el mundo jurídico pues a la fecha de interposición del recurso ya se había aprobado por parte de la Comisión la lista inicial de LIC de la región biogeográfica mediterránea, por la Decisión 613 de la Comisión Europea, de 19/07/2006, por tanto, habría, según la demandada, de afirmarse la pérdida del objeto del recurso.

»Esta Sala no comparte dicho criterio, pues como ya dijimos en Sentencia de 19 de enero de 2012 (Recurso n° 195/2006) "aceptar el argumento de la demandada supone negar el derecho a la tutela judicial efectiva desde el momento en que los tribunales de la Unión Europea han declarado que la empresa recurrente carece de legitimación para impugnar una Decisión del Consejo, y la Audiencia Nacional entiende que la competencia para elegir los lugares que deben integrarse en la lista de LIC corresponde a las Comunidades Autónomas, luego corresponde a esta Sala el examen de los recursos que se interpongan contra la resolución que en esta materia dicte la Junta de Andalucía. Por otra parte, no cabe afirmar que el daño al propietario del terreno se produciría en su caso con la aprobación del ZEC por Decreto o incluso diferirlo al acto aplicativo, pues precisamente el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de marzo de 2009 defiende lo contrario, al considerar la propuesta de LIC un acto de trámite cualificado, pues "la elaboración de las listas por las Comunidades Autónomas no es algo inocuo, algo que no produzca efectos jurídicos y materiales; no es una mera propuesta neutra, sino un acto administrativo que habilita y obliga a la propia Comunidad Autónoma a adoptar "medidas de protección adecuadas" para los lugares incluidos; se trata de un acto que, siendo una propuesta, pone una condición necesaria y suficiente para orear en la Comunidad Autónoma la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas, las cuales pueden quizá afectar a ciertos contenidos del derecho de los propietarios de los terrenos incluidos, razón por la cual la elaboración de las listas puede ser impugnada por los interesados al tener un contenido que excede de la pura ordenación o impulso del procedimiento...". No nos hallamos, por tanto, ante una derogación sobrevenida de la propuesta que prive a la controversia de cualquier interés o utilidad real, pues como declaró el Tribunal Supremo en la citada sentencia, nos hallamos ante un procedimiento en el que se pueden distinguir tres grandes fases o etapas siendo la intervención o protagonismo de los Estados miembros y de las Autoridades comunitarias diferente en cada una de ellas. El hecho de que haya concluido la etapa 2, es decir, con la aprobación definitiva de LIC por la Comisión, no obsta a la anterior consideración y ello por exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva ex artículo 24 de la CE , atendida la tesis recursiva de la actora y la oposición formulada en lo que afecta al fondo del asunto". Por tanto, el motivo de oposición no puede prosperar».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 11 de diciembre de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad mercantil Complejo Agrícola S.A. (COMASA), representada por el Procurador Don Jaime Briones Méndez, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, quien, dentro del plazo al efecto concedido por diligencia de ordenación de fecha 8 de febrero de 2013, presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía se basa en cinco motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) de la misma Ley; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 33 y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al estar incursa la sentencia recurrida en incongruencia omisiva e interna, ya que en ella se analiza la cuestión de la recurribilidad o no de la resolución impugnada, cuestión que no fue planteada, pero deja sin examinar la cuestión suscitada expresamente acerca de que, al interponerse el recurso contencioso-administrativo, éste había perdido su objeto porque la Comisión europea ya había aprobado la lista LIC, y también incurre en incongruencia interna porque, a pesar de reconocer que se había aprobado por la Comisión europea la declaración de LIC, con lo que se había sustituido la propuesta del Ministerio de Medio Ambiente, no concluye con la declaración de pérdida de objeto del recurso contencioso-administrativo; el segundo por haber infringido el Tribunal a quo los artículos 3 y 4 y Anexos de la Directiva 92/43/CE , así como los artículos 4 y 5 del Real Decreto 1997/95, de 7 de diciembre , por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales, de la fauna y flora silvestre en el territorio español, ya que, por un lado, desconoce en su aplicación el contenido de esas medidas en cuanto que el acto recurrido no es sino una fase más para la aprobación de un LIC europeo, y de otro porque se anula en parte la propuesta de LIC, señalando que no concurren los valores ambientales exigidos por la Directiva comunitaria, aunque los terrenos son necesarios para continuar el espacio y cumplir los objetivos de dichas normas; el tercero por haber vulnerado la Sala sentenciadora las normas sobre la valoración de la prueba y concretamente el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil en relación con la prueba pericial, por haberse efectuado de forma arbitraria, irracional y conducente a un resultado inverosímil, ya que dicha prueba carece del detalle y escala exigible por la norma comunitaria europea sin hacer una valoración de la conectividad de los terrenos: el cuarto por haberse vulnerado con la sentencia recurrida la jurisprudencia relativa a los límites para la revisión de la discrecionalidad técnica de la Administración, del que gozaba para incluir los terrenos en el ámbito de la LIC con el fin de dar conectividad al espacio, aunque ese terreno necesario para la conectividad no cuente con los valores propiamente medioambientales, en los que se encuentran especies protegidas, según se recoge en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan, en las que se declara que la catalogación es un caso típico de discrecionalidad técnica de la Administración, que no puede ser cuestionada eficazmente sino a través de la prueba que demuestre arbitrariedad y sin que los órganos jurisdiccionales puedan sustituir los criterios técnicos y objetivos de la Administración; y el quinto por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 71.2 de la Ley de esta Jurisdicción , que prohíbe a los órganos jurisdiccionales determinar el contenido discrecional de los actos anulados, como se evidencia con la parte dispositiva de la sentencia recurrida, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus extremos.

Esta Sala, mediante auto de fecha 27 de junio de 2013 , denegó la inadmisión del recurso de casación solicitada por la entidad mercantil comparecida como recurrida y admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, por lo que, recibidas las actuaciones en esta Sección de la propia Sala, se convalidaron mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de septiembre de 2013 y se hizo entrega a la representación procesal de la referida entidad mercantil comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 12 de noviembre de 2013.

La oposición al recurso de casación formulada por la representación procesal de la entidad Complejo Agrícola S.A. (COMASA), después de realizar una exposición preliminar, se sustenta en que el primer motivo debe ser desestimado porque la Administración recurrente debió, en primer lugar, haber acudido a solicitar un complemento de sentencia previsto en el artículo 215 de la Ley de Enjuiciamiento civil , sin que sea apreciable incongruencia alguna, ya que la Sala consideró que la propuesta de la Administración demandada y ahora recurrente no había desaparecido de la vida jurídica en virtud de la Decisión comunitaria al ser un acto de trámite cualificado e impugnable, sin que pueda estimarse el segundo motivo porque en la medida en que la propuesta nacional condiciona la posterior actuación de la Comisión europea y del propio Estado proponente en relación con el LIC, la efectividad de la tutela judicial impone la posibilidad de controlar la legalidad de la propuesta de LIC, y así la sentencia, teniendo presente la continuidad, conectividad y coherencia en la redelimitación del LIC Acebuchales, lo que hace es efectuar una ponderación de esa redelimitación, que salvaguarda aquellos criterios, asumiendo el de la demandante en en virtud de la prueba aportada a los autos, debiendo ser inadmitido o, subsidiariamente, desestimado el tercer motivo porque la Sala de instancia no incurrió en infracción alguna de las reglas sobre la valoración de la prueba sino que llevó a cabo una correcta valoración de la misma, lo que resulta indiscutible en casación, sin que haya existido arbitrariedad en la valoración de la prueba sino, por el contrario, una valoración ajustada a la sana crítica, y otro tanto cabe decir del cuarto motivo porque quedó acreditado en el pleito que la propuesta de LIC Acebuchales no encontraba fundamento suficiente en los hechos determinantes del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración proponente, lo que se ajusta a la jurisprudencia relativa al uso de la discrecionalidad técnica de la Administración y, finalmente, la decisión de la Sala sentenciadora no es sino consecuencia de su cometido de enjuiciamiento y revisión de la actuación administrativa, determinando y concretando cuál es la auténtica categoría fáctica de la zona, a la que aplica el régimen jurídico correspondiente y, por tanto, declara que la misma no debe contar con el régimen especial de los Lugares de Importancia Comunitaria, por lo que no infringió lo establecido en el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional , y así finalizó con la súplica de que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime el tercer motivo de casación y que se desestimen los demás, confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de enero de 2015, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se denuncia en el primer motivo de casación, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , la incongruencia omisiva e interna de la sentencia recurrida por cuanto, en primer lugar, no ha examinado la inicial cuestión planteada en la contestación a la demanda, cual fue la pérdida de objeto del recurso contencioso-administrativo por haberse deducido una vez que la Comisión Europea había adoptado la Decisión de declaración de LIC, lo que privó de sustantividad propia al acto de propuesta que efectuó la Administración autonómica, mientras que la Sala se extiende en consideraciones acerca de la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo frente a la propuesta por tratarse de un acto cualificado, lo que no fue puesto en tela de juicio al contestar la demanda, y, además, dicha sentencia recurrida está incursa en incongruencia interna, dado que admite y declara que la Comisión Europea había aprobado la declaración de Lugar de Importancia Comunitaria, decisión que, por consiguiente, había sustituido la propuesta del Ministerio de Medio Ambiente, a pesar de lo cual no declara la pérdida de objeto del recurso contencioso-administrativo, de manera que la Sala sentenciadora con tal proceder ha vulnerado lo dispuesto en los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , 33 y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Este motivo de casación debe prosperar por las razones que seguidamente vamos a exponer.

La sentencia recurrida enuncia perfectamente en su fundamento jurídico segundo el primer motivo de oposición a la demanda alegado por la Administración autonómica demandada, y así declara literalmente que: « Por razones de métododebemoscomenzar con el argumento expuesto por la Administración demandada relativo a la falta de virtualidad de una eventual anulación de la propuesta autonómica que ya no produciría efecto alguno al ser ahora la aprobación europea del LIC la que produce los efectos, debiendo impugnarse bien los Decretos que aprueben las ZEC (Zonas de Especial Protección), bien los actos de aplicación que se dicten respecto a la finca incluida en el LIC. En definitiva, se recurre, alega la demanda, un acto que ya no existe en el mundo jurídico pues a la fecha de la interposición del recurso ya se había aprobado por parte de la Comisión la lista inicial del LIC de la región biogeográfica mediterránea, por la Decisión 613 de la Comisión Europea, de 19/07/2006, por tanto, habría, según la demandada, de afirmarse la pérdida de objeto del recurso ».

Pues bien, el Tribunal a quo , en lugar de examinar esta concreta cuestión de la pérdida de objeto del recurso contencioso-administrativo, analiza la relativa a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo frente a las propuestas por las autoridades nacionales de Lugares de Importancia Comunitaria a la Unión Europea, cuestión a la que da respuesta con la doctrina de esta Sala y Sección recogida en nuestra Sentencia de fecha 11 de mayo (se dice marzo ) de 2009 (recurso de casación 2965/2007 ), que no aborda el motivo de oposición planteado por la Administración demandada acerca de la carencia de objeto del recurso contencioso-administrativo por haber resuelto la Comisión Europea sino que analiza el carácter de la propuesta que, a pesar de ser un acto de trámite, produce una serie de efectos, por lo que se trata de un acto de trámite cualificado susceptible por ello de impugnación en sede jurisdiccional, tesis no discutida en la contestación a la demanda, ya que lo suscitado en ésta fue, como hemos indicado, que, una vez que la Comisión Europea adopta la Decisión de aprobar la lista de Lugares de Importancia Comunitaria, la impugnación de la inicial propuesta efectuada por la Administración autonómica carece de sustantividad propia, sin que tal cuestión haya sido examinada por la Sala sentenciadora a pesar de reconocer expresamente que la Comisión Europea había aprobado con su Decisión 613, de 19 de julio de 2006, la lista de Lugares de Importancia Comunitaria de la región biogeográfica mediterránea, de modo que se desvió en su enjuiciamiento de la cuestión, que había esgrimido la Administración demandada, para analizar otra que no había sido expresamente planteada, y, por tanto, incurrió en la incongruencia denunciada con vulneración de los preceptos invocados en este primer motivo de casación, lo que nos impone el deber, previa anulación de la sentencia recurrida, de resolver nosotros ese motivo de oposición a la demanda que dejó imprejuzgado el Tribunal a quo , según lo establecido en el artículo 95.2 c ) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En contra del parecer de la Sala de instancia, aun cuando la propuesta formulada por la Administración autonómica para la inclusión de un suelo en la lista de Lugares de Importancia Comunitaria constituya un acto de trámite cualificado susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, no es irrelevante que la declaración o inclusión de tal suelo en la lista de Lugares de Importancia Comunitario fuese aprobada por la Decisión 2006/613 de la Comisión Europea y los Tribunales de la Unión le hayan negado a la ahora recurrente legitimación para impugnar tal Decisión por auto del Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) de fecha 14 de julio de 2008 (Asunto T-345/06 ) y por auto del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de fecha 23 de septiembre de 2009 (Asunto C-415/08 P).

En esta última resolución, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cita su propia sentencia de fecha 23 de abril de 2009 (Asunto C-362/06 P), en la que no aprecia indefensión o falta de tutela efectiva por haberse declarado inadmisible la impugnación de una Decisión análoga, ya que, en palabras de la sentencia citada, « la tutela judicial de las personas físicas o jurídicas que debido a los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículos 230 CE , párrafo cuarto, no pueden impugnar directamente actos comunitarios, como la Decisión controvertida, debe garantizarse de manera eficaz mediante recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Conforme al principio de cooperación leal que establece el artículo 10 CE , dichos órganos están obligados a interpretar y aplicar, en la medida de lo posible, las normas procesales internas que regulan el ejercicio de los recursos de forma que permitan que tales personas impugnen judicialmente la legalidad de toda decisión o de cualquier otra medida nacional por la que se aplique un acto comunitario como el controvertido en el presente asunto, alegando la invalidez de ese acto e instando de este modo a dichos órganos jurisdiccionales a que soliciten un pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre ese extremo por medio de una petición de decisión prejudicial» , criterio jurisprudencial que ya fue mantenido por el mismo Tribunal de Justicia en sentencia de 22 de marzo de 2007 (Asunto C-15/06 P).

Asiste la razón, por tanto, a la representación procesal de la Administración autonómica ahora recurrente cuando, en la contestación a la demanda, sostuvo que: « teniendo en cuenta la falta de legitimación declarada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en lo que se refiere a la impugnación por la mercantil de la aprobación de LIC, habría que sostenerse que una vez existe dicha aprobación, lo procedente sería tratar de impugnar los actos posteriores de aplicación de la misma para tratar de evitar sus efectos, pero no la de los actos de trámite anteriores que, como hechos afirmado, han desaparecido ya de la vida jurídica, por sustitución por el acto definitivo ».

Una vez aprobado y publicado el listado LIC, que integra la Red Natura 2000, son las Administraciones nacionales (Comunidades Autónomas en España) las que deben aprobar las Zonas de Especial Protección, que pueden ser objeto de impugnación al igual que el resto de disposiciones o actos que incidan en los derechos de los particulares, y en tales procesos será donde deba interesarse el planteamiento de una cuestión prejudicial de validez de la Decisión de la Comisión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, razones por las que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil demandante, y ahora recurrida en casación, carece de objeto y así lo debemos declarar con desestimación del mismo, sin que, por ello, sea necesario el examen de las demás cuestiones planteadas en la instancia y del resto de los motivos esgrimidos en este recurso de casación.

La estimación del primero de los motivos de casación alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , no debemos formular expresa condena al pago de las costas causadas con dicho recurso, sin que existan méritos para imponer a los litigantes las causadas en la instancia, según establecen concordadamente los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley , al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .