STSJ País Vasco 572/2014, 17 de Diciembre de 2014
| Ponente | JUAN ALBERTO FERNANDEZ FERNANDEZ |
| ECLI | ES:TSJPV:2014:2972 |
| Número de Recurso | 106/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - APELACION |
| Número de Resolución | 572/2014 |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 106/2014
SENTENCIA NÚMERO 572/2014
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA
MAGISTRADOS:
D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ
D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ
En la Villa de Bilbao, a diecisiete de diciembre de dos mil catorce.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación contra la sentencia número 297, dictada el 27-11-2013 por el Juzgado de lo Contenciosoadministrativo número Dos de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 127/2013, en el que se impugna el incumplimiento por la UPV-EHU de la Ley de Banderas 39/1981.
Son parte:
- APELANTE : UPV-EHU, representada por el Procurador D. GERMÁN APALATEGUI CARASA y dirigida por el Letrado D. JAVIER DE LA TORRE ORTEGA.
- APELADA : ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO.
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.
Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por la UPV-EHU recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia por la que se revoque y anule la de instancia.
El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.
Tramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente a D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 30-10-2014.
Por providencia de 1-12-2014 y por los motivos en ella expuestos, se dejó sin efecto el anterior señalamiento y se designó nuevo Magistrado Ponente a D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.
Por resolución de 9-12-2014 se señaló para votación y fallo el 11-12-2014, día en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos pendientes de dictar sentencia.
En ese acto el Magistrado Ilmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ anunció la presentación de voto particular.
Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.
El recurso de apelación se ha presentado contra la sentencia dictada con fecha 27-11-2013 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Bilbao en el procedimiento ordinario 127/2013, que estimó el recurso interpuesto por la Administración del Estado contra la actuación de la Universidad del País Vasco de incumplimiento de la Ley 39/1981 de 28 de octubre y declaró la obligación de esa institución de "hacer ondear con carácter permanente la bandera de España en el exterior y en el lugar principal del interior de los edificios sede de la misma, junto con las demás banderas oficiales" y condenó a la demandada al pago de las costas.
La sentencia apelada considera a las Universidades públicas comprendidas en el artículo 3.1 de la Ley 39/1981 sobre el uso de la bandera de España y de otras enseñas porque según la mayor parte de la doctrina aquellas se hallan incluidas dentro de la denominada Administración institucional y, además, según los Estatutos de la UPV, aprobados por Decreto 17/2011 de 15 de Febrero aquella es una institución de Derecho público que en su calidad de Administración Pública y dentro de la esfera de sus competencias ostenta las perrogativas y potestades propias de esa calificación (artículos 1 y 5-4 ).
El recurso de apelación interpuesto por la Universidad del País Vasco contra la sentencia reseñada en el anterior se funda en la vulneración del artículo 3-1 de la Ley 39/1981 porque las Universidades públicas no constituyen Administración institucional, esto es, un organismo o entidad creado para la realización de actividades de ejecución o gestión tanto administrativas de fomento o prestación como de contenido económico reservadas a la Administración General del Estado o bajo la dependencia de esta, según la definición del artículo 2.3 de la Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de dicha Administración o la clasificación del artículo 7.3 del texto refundido de la Ley de principios ordenadores de la Hacienda general del País Vasco, aprobado por Decreto Legislativo 1/1997 de 11 de noviembre, a la que se añade la definición de organismos autónomos del artículo 9 de esa norma como entes institucionales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, de naturaleza pública, cuyo objetivo es la realización, en régimen de descentralización, de actividades propias de su competencia, regidas por el Derecho público.
Además, según la apelante el significado de la bandera está vinculado a los valores constitucionales señalados por el artículo 1 de la Ley 39/1981, en particular, a la soberanía, cuyas funciones ejercen las Administraciones territoriales e institucionales y no las universidades.
La apelada, Administración del Estado se ha opuesto a la estimación del recurso de apelación porque las Universidades Públicas son Administración pública, cualidad que el artículo 5.4 de los Estatutos de la UPV reconoce a esa Universidad y así son titulares de bienes de dominio público y están sujetas en materia de contratación, personal, entre otras, al Derecho Administrativo; y de esa consideración se infiere la de Administración institucional por exclusión de los otros dos grupos (Administración territorial y corporativa) en que han sido clasificadas las Administraciones públicas.
Asimismo, según la apelada la obligación de colocar la bandera no está vinculada directamente con el ejercicio de la soberanía nacional sino con el mandato del artículo 3.1 de la Ley 39/1981, al que están sometidas las instituciones públicas, y al cumplimiento de ese deber no es óbice la autonomía de que gozan las universidades.
El concepto de institución pública no es sinónimo en el Derecho Administrativo del concepto de Administración institucional. Y así es que hay instituciones públicas que no son Administración institucional aunque algunos sino todos los entes de esa Administración puedan ser calificados de instituciones públicas, aun sean otras, organismos públicos, autónomos o entes institucionales las denominaciones utilizadas por el legislador para designar a todos o alguno de los integrantes de la Administración institucional ( artículos 1, 2-3, 41 y siguientes de la Ley 6/ 1997 - LOFAGE- y 7-3 a de la Ley de principios ordenadores de la Hacienda general del País Vasco; texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1997).
Por lo tanto, la definición de la Universidad del País Vasco como institución de Derecho Público ( artículo
3.1 de la Ley Orgánica 6/2001 de universidades; artículo 1 de los Estatutos de la UPV aprobados por Decreto 17/2011 ) no es razón de su calificación como Administración institucional a no ser que participe de las notas características de esta segunda categoría; en caso contrario, lo que se presenta como un concepto unitario (el de Administración institucional) no sería sino la amalgama de elementos pertenecientes a proposiciones normativas que no son necesariamente convergentes.
El artículo 3-1 de la Ley 39/1981 determina su ámbito de aplicación en los siguientes términos: "La bandera de España deberá ondear en el exterior y ocupar el lugar preferente en el interior de todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial o insular y municipal del Estado".
Pues bien, delimitado en esos términos el ámbito de aplicación de la precitada Ley hay que dilucidar -hete ahí la cuestión discutida- si la Universidad del País Vasco constituye o no una Administración institucional, pues está fuera de discusión que aquella institución no es Administración territorial, y a tal conclusión ha de llegarse por inclusión, conforme a la regla "inclusius unius, exclusius alterius" y no por exclusión, pues la delimitación del ámbito de aplicación de la norma se ha hecho en términos positivos y no negativos.
En otros términos: las Administraciones públicas, mejor dicho, los edificios o establecimientos de las Administraciones públicas no incluidas en el artículo 3-1 de la Ley 39/1981 son los que están excluidos de la misma y no al revés, de suerte que la subsunción de la UPV en la categoría de Administración institucional no puede hacerse por exclusión de otras categorías o clases de Administración pública sino porque la UPV participe de las notas que tipifican a la Administración institucional. Y por esa misma razón era necesario que la recurrente acreditase la inclusión de la UPV en la categoría normativa de referencia para que prosperase su recurso y no que la demandada acreditase su calificación con arreglo a categoría distinta a las de la Administración territorial o institucional para que el recurso fuese desestimado.
La sentencia de instancia dice, en primer lugar, que las Universidades públicas son Administración institucional porque así lo ha entendido la mayor parte de la doctrina (no se cita) y además, porque los Estatutos de la UPV la definen como una Institución de Derecho Público (artículo 1) y reconocen su calidad de Administración pública con las prerrogativas y potestades propias de ella ( art. 5.4) y de esas consideraciones extrae como conclusión final la del carácter de Administración que ostenta la demandada y su inclusión en el ámbito subjetivo de la Ley 39/1981 .
Pero la cuestión...
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