STS, 22 de Noviembre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) dictó Sentencia de fecha 4 de julio de 2012 , por la que se desestimó el recurso interpuesto por doña Manuela , don Luis Manuel , don Jesús Manuel y don Juan Pablo contra los siguientes acuerdos y resoluciones: a) El Acuerdo de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 20 de septiembre de 2007 por el que se procedió a "aprovar definitivament el Pla dŽordenació urbanística municipal, de Villromanes, promogut i tramés per lŽAjuntament, suspenent la seva executivitat i publicació al Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya fins que mitjancant un text refós, que es presentará per triplicat per lŽórgan que ha atorgat lŽaprobació provisional de lŽexpedient, i degudament diligenciat", se cumpliesen una serie de prescripciones; b) El Acuerdo de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 28 de febrero de 2008 por el que se procedió a "donar conformitat al text refós del Pla dŽordenació urbanística municipal de Vallromanes, promogut i tramés per lŽAjuntament en compliment de lŽacord dŽaprovació definitiva de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 20 de septiembre de 2007"; y c) La Resolución de la Consellería de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 12 de marzo de 2010 por cuya virtud se desestimó el recurso de alzada formulado contra los anteriores acuerdos. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por el recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 17 de septiembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes (doña Manuela , don Luis Manuel , don Jesús Manuel y don Juan Pablo ), comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 24 de octubre de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de exponer los motivos de casación que estimaron procedentes, terminaban solicitando la estimación del recurso de casación y la casación de la sentencia recurrida.

Por Providencia de la Sala, de fecha 21 de enero de 2013, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 20 de febrero de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALITAT DE CATALUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 8 de abril de 2013, en el que solicitó la desestimación del recurso de casación, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de noviembre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

Se interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) con fecha 4 de julio de 2012 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Manuela , don Luis Manuel , don Jesús Manuel y don Juan Pablo contra los siguientes acuerdos y resoluciones: a) El Acuerdo de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 20 de septiembre de 2007 por el que se procedió a "aprovar definitivament el Pla dŽordenació urbanística municipal, de Villromanes, promogut i tramés per lŽAjuntament, suspenent la seva executivitat i publicació al Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya fins que mitjancant un text refós, que es presentará per triplicat per lŽórgan que ha atorgat lŽaprobació provisional de lŽexpedient, i degudament diligenciat", se cumpliesen una serie de prescripciones; b) El Acuerdo de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 28 de febrero de 2008 por el que se procedió a "donar conformitat al text refós del Pla dŽordenació urbanística municipal de Vallromanes, promogut i tramés per lŽAjuntament en compliment de lŽacord dŽaprovació definitiva de la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona de 20 de septiembre de 2007"; y c) La Resolución de la Consellería de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de 12 de marzo de 2010 por cuya virtud se desestimó el recurso de alzada formulado contra los anteriores acuerdos.

La sentencia impugnada en casación identifica en su FD 1º el objeto del recurso contencioso-administrativo promovido ante la Sala de instancia, el cual concreta en la pretensión anulatoria deducida contra los acuerdos y resoluciones en los términos que acabamos de indicar.

Ya en su FD 2º procede la Sala sentenciadora a identificar los motivos de impugnación sobre los que descansa la demanda, los cuales se formulan sobre la base de la previa suscripción con el ayuntamiento de un convenio de cesión.

La determinación urbanística concretamente controvertida en los autos (la supresión del Polígono de Actuación Urbanística núm. 9 "Can Colomer") vino a incurrir en las siguientes infracciones, a juicio de la demanda:

"

1. Falta de motivación de las prescripciones introducidas por la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Barcelona respecto a la calle Vistalegre y al Polígono de Actuación Urbanística núm. 9 "Can Colomer".

2. Vulneración del Principio de Autonomía Local, improcedencia de la supresión del Polígono de Actuación Urbanística núm. 9 "Can Colomer".

3. La supresión del Polígono de Actuación Urbanística núm. 9 "Can Colomer" vulnera criterios de oportunidad y de legalidad y se critica su clasificación como Suelo No Urbanizable ya que limita con Suelo Urbano Consolidado y forma parte de la malla urbana.

4. Procedencia que las casas de la calle Vistalegre admitan la construcción de golfas que respetarían las características de las edificaciones existentes y en atención que buen número de casas de la zona tiene planta baja y dos plantas piso".

La pretensión anulatoria queda así concretada del siguiente modo:

"En definitiva se pretende la nulidad de la figura de planeamiento impugnada en tanto en cuenta no permite que la subzona 1ª de la calle Vistalegre la existencia de planta baja y planta piso más golfas que debe establecerse y que debe estimarse la nulidad de la prescripción 1.3.10 de la Comisión de Urbanismo referida al Polígono de Actuación urbanística nº 9 Can Colomer que lo suprime y procede su establecimiento para la ejecución de un nuevo vial y en los términos de la aprobación provisional municipal".

Para resolver las cuestiones de fondo suscitadas, arranca el siguiente FD 3º de la sentencia de la determinación de la normativa aplicable, que no es otra, a juicio de la Sala, que la legislación catalana a la sazón en vigor; y también, de la formulación del principio del "ius variandi", el cual obliga, ciertamente, a tomar en consideración la situación urbanística preexistente, pero permite también alterar las determinaciones de ordenación, cambios que incluso pueden resultar imperativos, siempre a juicio de la Sala sentenciadora, a tenor las cambiantes necesidades que pudieran requerir los intereses generales.

Tras estas precisiones generales, y en relación ya con las circunstancias concretas del caso, la sentencia impugnada -sobre la base de la fotografía aérea que incorpora al texto de la propia sentencia y de los planos facilitados por la prueba pericial practicada (que también se incluyen en la resolución judicial)- cuestiona la línea argumentativa de la demanda, en los siguientes términos:

"No debe pasarse por alto que frente a la clasificación urbanística establecida de la figura de planeamiento impugnada de Suelo No Urbanizable, que mantenía la preexistente anterior, se sigue insistiendo no sólo en la procedencia de la operatividad del Polígono de Actuación Urbanístico pretendido de unas 2,62 Ha que trata de insertarse entre los ámbitos de Suelo Urbano Consolidado denominados de Can Palou y La Soleia sino que se apunta a unos terrenos a clasificar de Suelo Urbano de carácter residencial con una calificación urbanística de subzona 5c con una dimensión mínima de 750 m2 y concurriendo inclusive unas pendientes superiores al 20% -en los términos que se dictamina pericialmente y que deben darse por reproducidos-".

Por lo que confirma la resolución administrativa cuestionada en la instancia:

"En definitiva, de un lado, como muestra la Administración existe suficiente motivación de la planificado en ese ámbito y además debe indicarse que no se vulnera el Principio de Autonomía Municipal, cuando la misma Administración Municipal aprobó el texto refundido que no es lo más decisivo ya que, como se irá viendo el fondo del caso es esencialmente reglado en materia de clasificación de suelo urbano".

No es esto último, sin embargo, lo que la sentencia impugnada considera lo más relevante, sino la falta de aptitud de los terrenos controvertidos para su clasificación como suelo urbano, ya que no reúnen los servicios urbanísticos requeridos a tal fin, conclusión que igualmente se hace valer sobre la base de un plano que también se reproduce en el texto de la propia sentencia:

"Sin acreditarse ni avalarse en forma alguna que nos hallemos ante suelos que colmen las exigencias propias y tan sentidas de los servicios urbanísticos propios del Suelo Urbano de los artículos 26 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (...) La tesis de la parte actora fuera de todo voluntarismo administrativo a sustentar ante un suelo a clasificar como Suelo Urbano reglado por hallarse en alguno de los supuestos de los artículos 26 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, y que no se demuestra no puede prosperar en forma alguna".

Las últimas consideraciones que formula la sentencia se dedican a acreditar que no le falta la justificación requerida a la determinación urbanística controvertida en la instancia (la supresión del Polígono de Actuación Urbanística núm. 9 "Can Colomer"); y aun cuando habrían sido legítimas otras posibilidades de ordenación, no se traspasan los límites de la discrecionalidad con la determinación que resultó finalmente adoptada:

"Cuando se dirige el examen a la ordenación de la calle Vistalegre de la misma forma, de una parte, como muestra la Administración existe suficiente motivación de la planificado en ese ámbito.

Y, de otra parte, deberá significarse que para la defendida procedencia que las casas de la calle Vistalegre admitan la construcción de golfas que respetarían las características de las edificaciones existentes deberá significarse que no se aprecian otros elementos que permitan apartar el caso en la órbita de los indiferentes jurídicos. Siendo ello es así bien se puede comprenderse que no nos hallamos ante una vulneración legal ni reglamentaria ni se atenta al régimen de una decisión ordenadora discrecional. Y si bien es cierto que pueden existir otras posibilidades de ordenación para atender al aprovechamiento pretendido de planta baja y planta piso más golfas a la mayor seguridad se sigue planeando en criterios de más razonabilidad o más coherencia pero con ello sigue siendo patente, como debe ser sabido, que no se traspasan los límites a los que sujetar el ejercicio de potestad discrecional por lo que frente al criterio de la Administración competente no cabe hacer prevalecer el parecer de ningún particular ni técnico o perito".

El recurso resulta desestimado en su integridad, por virtud de cuanto antecede, sin imposición de condena en costas (FD 4º).

El recurso de casación se fundamenta en la concurrencia de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se ha producido indefensión para la parte. Incongruencia omisiva. Infracción de los artículos 24 CE y 67 LJCA . Infracción de la jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se ha producido indefensión para la parte. Incoherencia interna de la sentencia. Vulneración de los artículos 24 CE y 67 LJCA . Infracción de la jurisprudencia que se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Vulneración del principio de autonomía local, infracción de los artículos 137 y 140 CE , y 2 y 25.2.d) de la Ley 7/1985, RBRL , con infracción de la jurisprudencia que se cita.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de la clasificación del suelo regulada en el artículo 12 TRLS 2008 y artículo 9 LRSV 6/1998 (vigente cuando se tramitó el planeamiento general).

Podemos ahora en nuestro examen atenernos al mismo orden en que estos motivos aparecen enunciados en el recurso; y, por tanto, procedería ahora examinar primero el vicio de incongruencia omisiva denunciado en el recurso bajo el cauce del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional .

Según asegura el recurrente en el desarrollo de este primer motivo de casación, la incongruencia alegada se habría producido por haber dejado sin respuesta la sentencia impugnada uno de los alegatos esgrimidos en la demanda, a saber, la vulneración del principio constitucional de la autonomía local. Se invocaba en aquélla la plenitud de la competencia municipal para el diseño de su modelo territorial. De tal manera que, al aceptar la Corporación local la eliminación de la prescripción contenida en el plan general en los términos requeridos por la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, en punto al desarrollo de la ordenación prevista para el PAU número 9 "Can Colomer", se habría consumado una invasión de la competencia urbanística municipal; y, por esa misma razón también, la vulneración del antedicho principio constitucional.

Sin embargo, no podemos acoger este motivo.

Es dudoso, para empezar, que el alegato expuesto constituya un verdadero motivo o cuestión, y no se trate de un argumento más sobre los que se sustenta la demanda. De ser así, ya de entrada, habría que descartar la concurrencia de este vicio, porque la congruencia, y el deber de las resoluciones judiciales de pronunciarse sobre las diversas cuestiones que se plantean, se proyecta sobre las propias pretensiones esgrimidas en el proceso y los motivos en que éstas se amparan; pero no alcanza a los meros argumentos, a los que no se extiende la correspondiente obligación de ofrecer una respuesta completa y cabal en los mismos términos. Como también hemos afirmado de manera reiterada, no padece el deber de congruencia si las resoluciones judiciales no se atienen al mismo iter discursivo de los escritos de las partes; lo que no cabe es que dejen de pronunciarse sobre las pretensiones de estas últimas y las cuestiones o los motivos en que se sustentan.

Pero, en cualquier caso, y al margen de ello, lo cierto es que en el supuesto de autos la Sala de instancia sí se pronuncia sobre el extremo particular que el recurso echa en falta y afirma así, expresa y literalmente, "que no se vulnera el principio de autonomía local"; ofreciendo además el debido soporte argumental -"la misma Administración Municipal aprobó el Texto Refundido"-, un soporte ciertamente escueto, pero suficiente, entre otras razones, por lo que la propia sentencia sigue diciendo después -"no es lo más decisivo"-; observación esta última que también interesa retener a los efectos del ulterior examen de los demás motivos de casación aducidos en el recurso.

Pero por concluir con el que ahora nos ocupa, podrá o no ciertamente discreparse del tratamiento dispensado al alegato suscitado en la demanda a propósito de la autonomía local; pero, en ningún caso, dicho alegato ha quedado sin respuesta. No ha lugar, pues, a apreciar el defecto de congruencia alegado en el recurso.

Tampoco podemos acoger -anticipémoslo ya- el segundo de los motivos esgrimidos en el recurso, igualmente al amparo de la vía del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional . Se alega que la sentencia ha incurrido también en un vicio de incoherencia (incongruencia) interna y, concretamente, se achaca a ella que yerra en su apreciación, cuando hace descansar el planteamiento del recurso promovido en el instancia sobre la existencia de los servicios urbanísticos requeridos en el ámbito del PAU nº 9 "Can Colomer", cuando lo que en verdad se defendía en la demanda es que dicho ámbito venía a ser la continuidad natural de la urbanización contigua (La Soleia), cuya ejecución a principios de la década de los setenta del pasado siglo dio lugar a unos problemas que, con la apertura de las nuevas calles - en la actualidad, sin salida- en el ámbito trazado por el PAU antes mencionado, vendrían ahora a solventarse.

En cualquier caso, lo cierto es que lo que el recurso pretende es la anulación del Plan General de Vallromanes, en lo que concierne a una de las determinaciones urbanísticas que contempla, en la medida en que recupera para el ámbito que había sido delimitado para el desarrollo del PAU nº 9 "Can Colomer" la clasificación de suelo no urbanizable que dicho ámbito ya tenía asignado en la formulación inicial del Plan, y que asimismo provenía del planeamiento municipal existente con anterioridad.

No se produce, por tanto, la incongruencia interna que el recurso intenta hacer valer. La sentencia impugnada se ajusta a las pretensiones esgrimidas en la demanda y considera que no hay razón para acordar la anulación pretendida, siendo ajustada a derecho en cambio la determinación controvertida en los autos.

Y, ciertamente, la respuesta dada por la Sala sentenciadora no podía ser otra, ya que el ámbito concernido carecía de los servicios urbanísticos requeridos para su consideración como suelo urbano -que fue la clasificación asignada a dicho ámbito con motivo de la aprobación provisional del plan, a tenor de las alegaciones formuladas en la fase de información pública, determinación que después hubo que eliminar en la fase de aprobación definitiva-.

Por lo expuesto, existe también una adecuada correlación entre la fundamentación ("ratio decidendi") de la sentencia, la improcedencia de la clasificación de los terrenos controvertidos como suelo urbano por ausencia de los servicios urbanísticos requeridos -algo que, por lo demás, el propio recurso reconoce- y el contenido de su parte dispositiva.

Por lo que tampoco se incurre en el defecto de incongruencia interna desde esta segunda perspectiva.

Este motivo, en definitiva, ha de correr pareja suerte que el anterior y debe decaer por virtud de lo expuesto.

Como tercer motivo de casación, ya al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se invoca lesión del principio de la autonomía local, citándose al efecto los diversos preceptos constitucionales y legales que albergan el contenido nuclear de este principio.

Es cierto que la decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal es tarea que incumbe prioritariamente al municipio, como medio de salvaguardia de los intereses propiamente municipales; y también lo es que, como asegura el recurso, en algunas ocasiones no puede hacerse valer el argumento de que ha sido el propio municipio el que ha suprimido la determinación urbanística controvertida; porque, valga como ejemplo el supuesto que nos ocupa, en caso contrario, esto es, de no haber incorporado las prescripciones indicadas por la Generalitat de Cataluña, no se habría producido la aprobación del plan general. Por eso, tenemos dicho precisamente que en tales ocasiones los propios vecinos pueden hacer valer el principio de la autonomía local, incluso frente a la pasividad o a la falta de reacción de la propia Corporación local en defensa de su autonomía.

Pero, con todo, el motivo alegado no puede prosperar, ya que su planteamiento incurre en un claro desenfoque que alcanza perfectamente a hacer patente la Generalitat en su escrito de oposición a la estimación del presente recurso.

En efecto, la cuestión aquí no reside tanto en la determinación de los intereses concernidos -municipales o supramunicipales-, a los efectos de resolver sobre la Administración a la que le corresponde actuar el margen de discrecionalidad que el ordenamiento urbanístico confiere en el ejercicio de la potestad de planeamiento, sino en algo distinto, concretamente, el ajuste de los aspectos reglados del plan al ordenamiento jurídico, ámbito en que a la administración autonómica le corresponde el desarrollo de un control pleno, que no se sitúa en oposición al principio de la autonomía local, porque dicha autonomía se otorga dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico.

Pues bien, esto sentado, no existe duda que la clasificación del suelo como urbano constituye una determinación de carácter reglado; y siendo ello así, la determinación urbanística controvertida con ocasión de la aprobación definitiva del plan general es correcta y se encuentra plenamente justificada.

Como antes indicamos, por tanto, tampoco procede acoger este motivo de casación.

En su cuarto y último motivo de casación objeta el recurso, también por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la clasificación otorgada finalmente al ámbito del PAU 9 de suelo no urbanizable. Alegato que se funda en un doble orden de consideraciones; por un lado, en que el ámbito podría llegar a disponer con facilidad de todos los servicios urbanísticos requeridos por la normativa vigente; y, por otro lado, y sobre todo, en el carácter reglado que asimismo atribuye el recurso al suelo no urbanizable.

Así las cosas, no cumple sino indicar que este motivo ha de correr la misma suerte que los anteriores.

Si pueden llegar a obtenerse con facilidad los servicios urbanísticos requeridos por la normativa aplicable en el ámbito concernido constituye ello un paladino reconocimiento de que en la actualidad dicho ámbito carece de tales servicios -algo que, por lo demás, la propia demanda tampoco pretende ocultar- y, por tanto, queda acreditada una vez más la improcedencia de su consideración como suelo urbano.

Por otro lado, el supuesto carácter reglado del suelo no urbanizable afecta a una de sus categorías, porque, en efecto, cuando concurren en dicho suelo valores susceptibles de especial protección, procede su consideración como suelo no urbanizable. Pero tal clasificación resulta asimismo procedente para todos los terrenos que se estimen inadecuados para el desarrollo urbano y que, por eso, han de quedar preservados y sustraídos a la transformación que dicho desarrollo conlleva ( Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones: artículo 9 ).

Por consiguiente, como decíamos, hemos de rechazar también este motivo.

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, hemos de imponer las costas procesales a la parte recurrente, conforme previene el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional . No obstante, atendida la índole del asunto y la conducta desplegada por las partes, cabe limitar su cuantía, como igualmente consiente nuestra Ley Jurisdiccional, de tal manera que, por todos los conceptos, aquéllas no podrán exceder de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.