STS, 29 de Octubre de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 281/04 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha 8 de octubre de 2012, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de don Amadeo , doña Lina , doña Maite , doña Melisa y don Benito contra la resolución de 29-10- 2003 dictada por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía que declaró inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada formulado frente a anterior resolución de 29-6-99 dictada por la Secretaría General Técnica de la referida Consejería que aprobó la clasificación de vía pecuaria en el término municipal de Somontín (Almería); y consecuentemente, se revoca el acto administrativo impugnado por no ser ajustado a derecho, declarándose que el referido recurso de alzada es admisible, por haberse interpuesto en plazo, debiendo la Administración demandada darle tramitación y posterior resolución".

El Letrado de la Junta de Andalucía, presentó con fecha 24 de octubre de 2012 escrito de preparación del recurso de casación.

El Sr. Secretario Judicial de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó por Decreto de fecha 24 de octubre de 2012 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 5 de marzo de 2013 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó estime el recurso, casando la sentencia recurrida y, en consecuencia, desestime la demanda en todos sus pedimentos.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 26 de abril de 2013, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 28 de octubre de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

La JUNTA DE ANDALUCÍA interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 8 de octubre de 2012, estimatoria del recurso 281/2004 , interpuesto contra una resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 29 de octubre de 2003 que había declarado inadmisible, por extemporáneo, el recurso de alzada formulado frente a una resolución de la Secretaría General Técnica de la citada Consejería de 29 de junio de 1999, que había aprobado vía pecuaria en el término municipal de Somontín (Almería), declarando la sentencia la admisibilidad del referido recurso de alzada y ordenando a la Administración tramitarlo, con la pertinente posterior resolución.

La sentencia impugnada argumenta su decisión diciendo que

(...), debe reconducirse la cuestión debatida en el presente recurso contencioso administrativo a si el recurso de alzada formulado frente a la clasificación fue extemporáneo (como declaró la resolución impugnada) o, si, por el contrario, no era extemporáneo y debió ser admitido, tramitado y resuelto por la propia Administración. Enmarcando de esta forma el objeto del recurso, ha de determinarse que la propia Administración no discute que los diversos trámites para proceder a aprobar la clasificación se realizaron sin una notificación personal a los particulares, propietarios de las fincas que, en definitiva, iban a ser afectadas por el trazado y delimitación de la vía pecuaria; ya que, si bien se insertaron anuncios en diarios oficiales y se efectuaron diversas notificaciones a organismos como la Cámara agraria o los ayuntamiento afectados, no medió notificación a los particulares, con la excusa de que quedaban afectados una pluralidad no determinada de ciudadanos.

Bien es cierto que la resolución final por la que aprueba la clasificación fue publicada en el BOJA de fecha de 27-7-99 y en el BOP de 17-8-99, pero la indefensión ya se venía produciendo durante toda la tramitación del expediente para concluir en el aprobación de la clasificación, al no haber dado participación a los particulares.

En este sentido ha de destacarse, en relación a la clasificación de las vías pecuarias, la STS de 12-5-06 , que establece que en la aprobación de las mismas ha de darse participación a los interesados, exigencia fundamentada en el art. 105 CE . Y así se expresa: "Debemos distinguir dos actuaciones administrativas diferentes en relación con las vías pecuarias: de una parte la clasificación de las mismas y de otra su deslinde. En realidad, se trata de dos procedimientos diferentes y sucesivos, siendo el resultado del primero condicionante del segundo.

Efectivamente, en el artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , se dispone que "la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria"; y el artículo 8 siguiente señala que "el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación".

Nada se dice en la citada Ley en relación con el procedimiento de clasificación, aunque sí se decía en el Reglamento de aplicación de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias, aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre; en concreto el procedimiento se regulaba en los artículos 10 a 16 del mismo, disponiéndose en este último, en su apartado 2º que "la Orden ministerial aprobatoria se publicará en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la provincia a que afecte la clasificación, y se notificará a los Organismos informantes y a las Entidades o particulares que hubieren reclamado". Sin embargo, la Disposición Derogatoria de la citada Ley 3/1995 dispuso que "queda derogada la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias, y el Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de las Vías Pecuarias, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley".

Por lo que al procedimiento de deslinde se refiere, el artículo 8.7 de la citada Ley dispone que "en el procedimiento se dará audiencia al Ayuntamiento correspondiente, a los propietarios colindantes, previa notificación, y a las organizaciones o colectivos interesados cuyo fin sea la defensa del medio ambiente". Por su parte, el Reglamento de precedente cita regulaba el procedimiento de deslinde, debiendo destacarse de entre sus normas lo que se establecía en los artículos 21 y 24. En el primero se exponía que "el deslinde de las vías pecuarias se ajustará a su respectiva clasificación. A dicho acto asistirán los representantes del Ayuntamiento y de la Cámara Agraria local, cuya ausencia no invalidará la eficacia de lo actuado, pudiendo concurrir los propietarios de los terrenos colindantes que lo deseen, como asimismo los titulares de derechos que puedan verse afectados". Y, en el segundo, en relación con la resolución aprobatoria del deslinde se añadía: "debiendo publicarse la correspondiente resolución en el Boletín Oficial de la provincia o provincias a que correspondan los trabajos, trasladándola al propio tiempo a los Organismos informantes y a las Entidades o particulares que hubieran presentado reclamación".

Pues bien, teniendo en cuenta -fundamentalmente- la influencia de la resolución aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria sobre el posterior deslinde, debemos llegar a la conclusión de que la intervención en el procedimiento de clasificación de los interesados deviene obligatoria -por aplicación de las normas generales a las que a continuación haremos referencia- y teniendo presente cuanto acabamos de exponer en relación con la normativa de vías pecuarias. Debemos insistir en el carácter del deslinde, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de precedente cita. Se trata del "acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación", debiendo incluir tal resolución "necesariamente la relación de ocupaciones, intrusiones y colindancias", las cuales, obviamente vienen determinadas por el anterior procedimiento y resolución de clasificación de la vía, insistiendo el artículo 21 del Reglamento anteriormente citado en que "el deslinde de las vías pecuarias se ajustará a su respectiva clasificación".

Sobre la condición de interesado de la entidad recurrente en el procedimiento de clasificación no puede existir duda. En el documento 8 del expediente aparece la relación de "Intrusiones", señalándose a la entidad recurrente como supuesto ocupante de la Cañada; pues bien, este supuesto intruso de la Cañada, perfectamente identificado en el expediente de clasificación, ha de tener la posibilidad de intervenir en el citado expediente dada la vinculación que en la misma se adopte en relación con el posterior deslinde. No resulta de recibo el no posibilitar la intervención en el mismo y luego rechazar las alegaciones que se efectúan en el posterior expediente de deslinde con base en la argumentación de la firmeza de la resolución de clasificación, en cuya tramitación no pudo el interesado intervenir. Pues bien, desde la citada perspectiva (dada la conexión entre la clasificación y el deslinde, y, vista la evidente vinculación de la primera sobre el segundo), debemos llegar a la conclusión de que la intervención de los interesados en el procedimiento de clasificación de las vías pecuarias se impone como obligatoria, de conformidad con los artículos 24 y 105 de la Constitución Española, así como 58 y 84 de la LRJPA ".

Esta doctrina es de plena aplicación al presente caso, en el cual se constata que los interesados no tuvieron participación alguna en el expediente de clasificación de la vía pecuaria (clasificación que constituye el paso previo al posterior procedimiento de deslinde), con lo que, se les causó indefensión, al no haber podido efectuar alegación alguna. Posteriormente a la aprobación de la referida clasificación y posteriormente a la publicación de la misma en los diarios oficiales, tuvieron conocimiento de la clasificación de la vía pecuaria, procediendo a interponer recurso de alzada contra ella. Efectivamente, la alzada se interpuso mucho más tarde del plazo de un mes desde la publicación de la misma, pero inadmitir por extemporáneo el mismo, supone seguir causando indefensión a los interesados, que debieron ser citados para intervenir en el procedimiento de clasificación y que debieron ser notificados de la resolución definitiva de clasificación, sin que la Administración, en este sentido, actuara con sujeción al art. 105 CE . Por ello, ha de entenderse que el plazo para interponer el recurso de alzada debía computarse desde el momento en que los interesados tuvieron conocimiento de la clasificación, lo que fue posteriormente en el tiempo a la publicación de la misma, precisamente porque la Administración no notificó dicha clasificación a los propietarios interesados

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El recurso de casación se funda en un solo motivo, acogido a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC, en el que se denuncia la infracción del artículo 115 de la Ley 30/1992 en relación con el 9.3 de la Constitución y las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2008 y de 18 de mayo de 2009 , dictadas en los recursos de casación 1205/2006 y 1323/2006 .

Aceptada por la representación procesal de la Comunidad Autónoma la exigencia jurisprudencial de la notificación personal a los propietarios afectados en los procedimientos de clasificación de vías pecuarias, la base de su argumentación se ubica en el principio de seguridad jurídica que se invoca en las dos sentencias mencionadas para considerar extemporáneas las impugnaciones dirigidas contra unas clasificaciones realizadas 11, 50 y 59 años antes de que se presentase la respectiva impugnación, a pesar de que aquellas no habían sido notificadas personalmente a los interesados que pretendían su anulación.

Decíamos en la segunda de las sentencias citadas que

(...) esa clasificación, realizada en 1958, esto es, hace más de cincuenta años, es un acto firme cuya legalidad no cabe discutir a estas alturas, sin que sea obstáculo a estos efectos la alegada falta de notificación del expediente que culminó con aquel Acuerdo de clasificación, pues partiendo de la base de que, como consta en el expediente, dicha clasificación fue publicada en el BOE de 26 de septiembre de 1958 y en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla de 4 de noviembre de 1958 (indicándose en el texto publicado que el procedimiento se había tramitado con la colaboración de las autoridades locales y había venido precedido de una exposición pública en el Ayuntamiento del El Pedroso), hemos de repetir lo que dijimos en STS de 20 de febrero de 2008 (RC 1205/2006 ), también en relación con la impugnación de un deslinde remoto en el tiempo: que la seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional ( artículo 9.3 de la C.E .) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92 , que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas "ad eternum"; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad.

Situados en esta perspectiva, el expediente unido a las actuaciones contiene numerosas actuaciones administrativas a lo largo de los años subsiguientes a la clasificación de la vía pecuaria aquí concernida, que permiten concluir, sin temor a errar, que la existencia de la vía y de su clasificación eran generalmente conocidas en la zona. Así las cosas, que quien ha tenido conocimiento privado de esa clasificación deje transcurrir decenas de años sin impugnarla, implica una pasividad en la defensa de sus intereses que justifica que no pueda invocar la jurisprudencia sobre notificaciones defectuosas, porque esta jurisprudencia no ha nacido para amparar impugnaciones tan manifiestamente extemporáneas. Dicha doctrina, a cuyo tenor el plazo para que los interesados impugnen un acto administrativo no comienza a correr sino hasta que ha sido notificado, es válida en el tráfico administrativo ordinario, pero no cuando lo impugnado son actos administrativos tan remotos

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Basta la lectura del texto que transcribimos para que debamos concluir que un objetivo tiempo de algo más de dos años y medio entre la publicación el 17 de agosto de 1999 del acuerdo recurrido en alzada y el primero de febrero de 2002, en que los demandantes mostraron ante la Administración su inquietud por el "rumor popular" que los había puesto en conocimiento sobre la existencia de un expediente de clasificación de vías pecuarias en Somontín, sin duda constituye un importante desfase con respecto al plazo legalmente establecido de un mes para interponer el recurso de alzada, pero no amerita a que con respecto a la fecha en que se había publicado el acto recurrido pudiera calificarse de "remoto" y por eso hacerlo firme e inatacable por los interesados no notificados personalmente.

Es por eso que la doctrina jurisprudencial invocada por la Comunidad no la consideramos trasladable al caso sobre el que nos pronunciamos, a lo que debemos añadir que en la misma se consideraba acreditado que los entonces interesados tenía conocimiento privado de la clasificación y que habían dejado transcurrir decenas de años sin impugnarla, ninguna de cuyas dos circunstancias constan en este caso, a pesar de que la Comunidad relata los diversos pasos dados en el expediente de clasificación y el pequeño número de habitantes de Somontín (4.085) para justificar el que considera conocimiento privado que deberían tener de las actuaciones de clasificación, hecho que la sentencia de instancia en absoluto acepta, a la vista de su textual afirmación de que "posteriormente a la aprobación de la referida clasificación y posteriormente a la publicación de la misma en los diarios oficiales, tuvieron conocimiento de la clasificación de la vía pecuaria, procediendo a interponer recurso de alzada contra la misma".

Es decir, que la sentencia de instancia considera probado que, conocido privadamente el acto de clasificación, su actuación posterior fue tempestiva en orden a interponer el recurso de alzada, hechos que sin duda hace este caso diferente a los resueltos invocados para apoyar el motivo, aparte -como hemos dicho- que aquí el tiempo objetivamente transcurrido sin recurrir puede calificarse de prolongado pero desde luego no de remoto.

Al desestimar el recurso y con él el recurso de casación, procede que impongamos las costas a la parte recurrente, si bien fijamos el límite de las mismas por todos los conceptos en la sumad de cuatro mil euros (art. 139 de la LJC).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,