STS, 23 de Junio de 1998
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 6718/1992 |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO el recurso de apelación, que ante Nos pende, interpuesto por D. Gregorio , representado por el Procurador D. Luis Suárez Migoyo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 24 de febrero de 1992 sobre licencia de obras, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Vidreres, representado por el Procurador D. Gabriel Sánchez Malingre, las entidades mercantiles Compañía Logística de Hidrocarburos S.A., y Repsol Comercial de Productos Petrolíferos S.A., representadas por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia y D. Jaime , representado por el Procurador D. Fernando Aragón Martín.
Por acuerdo de 24 de noviembre de 1988 el Ayuntamiento de Vidreres concedió a D. Jaime licencia para la construcción de una estación de servicio en el kilómetro 5,420 de la carretera GE-680, e interpuesto contra él recurso de reposición por D. Gregorio no ha sido resuelto expresamente.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Gregorio recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con el nº 1429/89, en el que recayó sentencia de fecha 24 de febrero de 1992 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 17 de junio de 1998 fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Se pretende en este recurso de apelación la revocación de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 24 de febrero de 1992, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el apelante contra acuerdo del Ayuntamiento de Vidreres de 24 de noviembre de 1988, que concedió a D. Jaime licencia para la construcción de una estación de servicio en un terreno sito a la altura del punto kilométrico 5,420 de la carretera GE.680.
Para el correcto entendimiento de las cuestiones planteadas en este proceso conviene poner de manifiesto los siguientes antecedentes: a) Por acuerdo de 25 de enero de 1974 la Comisión Provincial de Urbanismo de Girona aprobó definitivamente el Plan Parcial Aiguaviva Park, promovido por el codemandado, D. Jaime , en el que los terrenos sobre los que se ha concedido la licencia de obras que da lugar a este pleito se calificaban como zona verde. b) Por acuerdo de 18 de febrero de 1982 se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres, conforme al cual dichos terrenos pasaban a ser clasificados como suelo no urbanizable. c) Recurrido el anterior acuerdo por D.Jaime , por discrepar de alguna de las determinaciones del plan relativas a la clasificación de parte de los terrenos comprendidos en el Plan Parcial Aiguaviva Park, como urbanizable programado, pero no de la relativa a la finca antes mencionadas fue estimado el recurso por sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 23 de Mayo de 1984 , confirmada por sentencia de la antigua Sala 4ª de este Tribunal Supremo, de 28 de noviembre de 1986 , en la que se declaraba la vigencia del Plan Parcial Aiguaviva Park.
d) Pendiente ese recurso de apelación, a propuesta de la Dirección general de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña, el Ayuntamiento de Vidreres y D. Jaime suscribieron unas bases en orden a la urbanización de los terrenos comprendidos en el Plan Parcial Aiguaviva Park, en cuya ejecución se procedió a la modificación de dicho plan, por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona de 16 de julio de 1985, modificado en parte, en virtud de recurso de alzada interpuesto por D. Jaime , por acuerdo del Consell de Política Territorial de 9 de octubre de 1986, manteniendo para el terreno sobre el que se ha solicitado la licencia de obras que nos ocupa, la clasificación de suelo no urbanizable.
Alega en primer lugar la parte apelante que la modificación del Plan Parcial Aiguaviva Park aprobada durante la pendencia del litigio entablado respecto al mismo asunto es una forma de eludir el cumplimiento de lo resuelto por los Tribunales y de dejar sin efecto lo dispuesto por la Audiencia Territorial de Barcelona, primero, y por el Tribunal Supremo, después, que declararon la validez y permanencia de las determinaciones del citado plan, tal como había sido aprobado el 25 de enero de 1974. Sin embargo, desde el punto de vista de la ejecución de dichas sentencias no se aprecia motivo alguno de incumplimiento o fraude en la citada modificación. Buena prueba de ello es que en dicho recurso no fue materia de discusión la clasificación como suelo no urbanizable de la superficie paralela a la carretera GE-680 que antes se calificaba como zona verde, que el acuerdo que dio lugar a aquella modificación fue alcanzado por el Ayuntamiento de Vidreres con el propio promotor de la urbanización de los terrenos incluidos en ese plan, que era el que había obtenido una sentencia favorable ante la Audiencia Territorial de Barcelona, y que si ese acuerdo incluye recíprocas concesiones entre las partes que lo acercan, a una transacción, como declaró la citada sentencia de la Sala Cuarta de este Tribunal, de 28 de noviembre de 1986, el hecho de que ninguna de las partes solicitara la terminación del pleito pendiente no le priva de eficacia ni permite a un tercero exigir la imposición de los estrictos efectos de la sentencia frente a quienes como partes intervinieron en el proceso.
También aduce la parte apelante que la licencia de obras ha de ser anulada por haberse concedido sin que el solicitante hubiera obtenido previamente licencia de apertura para la estación de servicio que pretendía construir, como exige el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 . El precepto indicado establece que cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuere procedente, pero ello no significa que la alteración de la precedencia en el orden de otorgamiento de licencias que resulta del mismo signifique sin mas la nulidad de la licencia de obras concedida antes de haberse obtenido la de apertura. Ambas licencias se han de examinar conforme a los criterios propios de cada caso, proyectándose el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales sobre el principio de hipotética responsabilidad patrimonial, por el posible funcionamiento anormal de la Administración municipal, si permitiese la ejecución de una sobras destinadas a una actividad para la que no pudiere concederse licencia de apertura, algo que, por otra parte, no sucede en el presente proceso en el que ha quedado acreditado que la licencia de obras se concedió haciendo expresa salvedad de la posterior obtención de la de apertura y que ésta fue finalmente concedida.
Alega también la parte apelante que, puesto que las citadas sentencias declararon la subsistencia del Plan Parcial Aiguaviva Park, tal como fue aprobado el 25 de enero de 1974 por la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona, ello implica el mantenimiento de la calificación como zona verde de la franja de terreno al margen de la carretera GE-680, y que para su alteración habría sido preciso seguir, lo que no se ha hecho, el procedimiento prescrito en el artículo 50 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 . Frente a ello las partes apeladas sostienen que la modificación del Plan Parcial opera sobre el Plan General de Ordenación Urbana de 1982, que ya había suprimido la calificación de zona verde para el terreno en cuestión, por lo que no sería de aplicación lo dispuesto en el indicado precepto de la Ley del Suelo. Antes de seguir adelante conviene recordar que la jurisprudencia de esta Sala (Sentencia de 12 de abril de 1991, y las que en ella se citan) ha resaltado la trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida ciudadana, así como los conocidos peligros que sobre ellas se ciernen, lo que ha dado lugar a que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas estén sometidas a un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de que tales modificaciones se llevan a las mas altas cumbres de la Administración, tanto activa como consultiva, según establece el artículo 5º de la Ley del Suelo , precepto vigente en la fecha en que se produjo el acto que da lugar al presente proceso, con las modificaciones que derivan del nuevo reparto territorial del poder querepresenta el sistema autonómico. Sin embargo, también ha declarado reiteradamente esta Sala (sentencia de 22 de enero de 1991 y las que en ella se citan) que aquel precepto no es de aplicación cuando estamos en presencia de la revisión de un planeamiento anterior, con la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo como consecuencia de la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas que inciden sustancialmente sobre la ordenación.
Para las partes apeladas la modificación del Plan Parcial Aiguaviva Park producida el 9 de octubre de 1986 no implica, respecto a la parcela en cuestión en este proceso, alteración alguna en su uso o calificación urbanística, porque dicha modificación opera sobre la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de 1982, los efectos de cuya anulación no pueden predicarse antes del 28 de noviembre de 1986, fecha en que fue anulado por el Tribunal Supremo, toda vez que dicha anulación fue debida a un simple vicio de anulabilidad y no a una causa de nulidad de pleno derecho, y según aquella revisión la finca del apelado había sido ya clasificada como suelo no urbanizable. Sin embargo, esta alegación no puede ser compartida por la Sala; en la fecha en que se promovió la reforma del Plan Parcial Aiguaviva Park que culminó en el citado acuerdo de 9 de octubre de 1986, ya existía una impugnación contra el acuerdo de 18 de febrero de 1982, de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres, e incluso ya había recaído una sentencia, pendiente de recurso de apelación, anulatoria de la parte de aquel acuerdo referida precisamente al Plan Parcial Aiguaviva Park, por lo que los efectos de la anulación se retrotraen a la fecha del acuerdo anulado y, si la ejecutividad de aquel acuerdo no fue suspendida durante la pendencia del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra él, su posterior anulación impide que pueda proporcionar apoyo a actos producidos en base al mismo. Siendo esto así, es obvio que la revisión del Plan General de Ordenación de Vidreres de 1982 ninguna virtualidad tuvo respecto al terreno incluido en el ámbito del Plan Parcial Aiguaviva Park, que se mantuvo con las determinaciones establecidas por el acuerdo de su aprobación de 25 de enero de 1974, que clasificaba la superficie de terreno sobre la que se ha concedido la licencia de obras impugnada en este proceso, como suelo urbanizable destinado a zona verde, de tal modo que la modificación de dicho plan operada en 9 de octubre de 1986, alteró respecto a dicha finca esa última calificación y habría necesitado para su efectividad seguir la tramitación impuesta por el artículo 50 de la Ley del Suelo . Ello comporta la nulidad de la descalificación operada y, en consecuencia, la nulidad de una licencia de obras que se ha concedido sobre un terreno que mantiene la calificación de zona verde. No puede aceptarse, en contra, el criterio de la sentencia de instancia que entiende que un pronunciamiento semejante no puede hacerse al no haber impugnado la parte recurrente el acuerdo de modificación del Plan Parcial Aiguaviva Park, de 9 de octubre de 1986, porque, conforme a lo dispuesto en el artículo 39.4, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, cabe su impugnación indirecta, impugnando los actos de aplicación, como ha hecho la parte apelante, cuyo recurso, en consecuencia ha de ser estimado.
No procede hacer especial declaración sobre las costas causadas, por no concurrir ninguna de las circunstancias que exige el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción para su imposición a alguna de las partes.
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- Estimamos el recurso de apelación interpuesto por D. Gregorio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 24 de febrero de 1992 .
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- Revocamos dicha resolución.
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- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Gregorio contra el acuerdo del Ayuntamiento de Vidreres de 24 de noviembre de 1988, por el que se concedía a D. Jaime licencia de obras para la construcción de una estación de servicio.
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- Anulamos dicho acuerdo por no ser conforme con el ordenamiento jurídico.
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- No hacemos especial declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULAR
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. RICARDO ENRÍQUEZ SANCHO A LA SENTENCIA DICTADA EL 23 DE JUNIO DE 1998, EN EL RECURSO DE APELACIÓN Nº 6718/92, POR LA SECCIÓN QUINTA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE ESTETRIBUNAL SUPREMO. Como Magistrado Ponente he redactado la sentencia de 23 de junio de 1998, dictada en el recurso de apelación nº 6718/92, y he reflejado en ella el criterio mayoritario de la Sala, favorable a la estimación del recurso interpuesto.
Comparto los cinco primeros Fundamentos Jurídicos de la citada resolución, así como el séptimo, pero no así el Sexto, como tampoco el Fallo que, en mi opinión debería haber desestimado el recurso de apelación interpuesto.
Aunque, tal como se dice en el Fundamento Sexto de la sentencia citada, no es correcta la tesis de las partes apeladas de remitir los efectos de la nulidad del acuerdo de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres al 28 de noviembre de 1986, fecha de la sentencia de esta Sala en que se confirmó la de la Audiencia Territorial de Barcelona que declaró dicha nulidad, lo cierto es que en dicha sentencia no se discutió acerca de la nueva distribución de zonas verdes que el Plan General de Ordenación Urbana de 1982 había efectuado en el Plan Parcial Aiguaviva Park, que venía ejecutándose desde 1974. El planificador de 1982, en uso del "ius variandi" que le correspondía, incrementó la superficie destinada a zona verde en el citado plan parcial, pero suprimió esta calificación para la correspondiente a la margen derecha de la carretera comarcal GE- 380, de Lloret de Mar, situada en un extremo del terreno incluido en su ámbito territorial y de escasa utilidad para los habitantes de la zona urbanizada al estar separada de ésta por dicha carretera. Esta nueva determinación de zonas verdes es la que responde al modelo territorial diseñado en el Plan General de Ordenación Urbana de 1982 y la sentencia de esta Sala de 28 de noviembre de 1986 no la cuestiona, puesto que la anulación del citado plan, en lo relativo al Plan Parcial Aiguaviva Park, lo fue por razones por completo ajenas a ello. En estas condiciones, la modificación del citado plan parcial producida en 1986, si formalmente pudiera considerarse como una alteración limitada del de 1974, que requeriría del procedimiento establecido en el artículo 50 de la Ley del Suelo en cuanto implica una alteración de las superficies destinadas a zona verde en el plan de 1974, sustancialmente no es sino una plasmación de los criterios adoptados por el Plan General de Ordenación Urbana de 1982, que al revisar la ordenación anterior desde una visión global del territorio, no habían de ajustarse a la tramitación impuesta por aquel precepto.
La denominación de la reforma del Plan Parcial Aiguaviva Park, culminada el 9 de octubre de 1986, como revisión "puntual" del Plan General de Ordenación Urbana de Vidreres es engañosa. Es una reforma limitada del citado Plan General por la sencilla razón de que afecta a una sola parte del ámbito territorial de ese municipio, al ámbito territorial afectado por la nulidad decretada del mismo. Pero materialmente tiene mucha mayor entidad. No se trata de una simple descalificación del destino anterior de un terreno para zona verde, sino de aplicar, de la única manera que legalmente era posible, las determinaciones que, desde una perspectiva general de revisión y no de reforma, se habían acordado por el planificador general de 1982.
PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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