STS, 16 de Febrero de 1998
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 5418/1992 |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, el 27 de marzo de 1992, en su recurso núm. 100/90. No compareciendo la parte apelada.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Sin apreciar causa de Inadmisiblidad, debemos estimar parcialmente el recurso, anulando el acto recurrido y aquellos de los que trae causa en lo referente a los cambios de clasificación de suelo que se mencionan en este sentencia, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda, sin expresa condena en costas."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias .
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la sentencia apelada y se confirme las resoluciones de la Cumac, así como la Orden Departamental, de toma de conocimiento, objeto de impugnación en esta litis.
Se señaló para votación y fallo el día ONCE DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO.
La sentencia apelada en sus fundamentos de derecho segundo y cuarto dice: 2º.- La Administración demandada invoca en primer termino la causa de inadmisibilidad del articulo 82 c) de la Ley Jurisdiccional, al estimar que el acto recurrido es de tramite no susceptible de impugnación contencioso administrativa. Tal excepción debe rechazarse, pues este atípico acto de toma de conocimiento de un Texto Refundido del Plan mandado a redactar por la propia Administración de tutela, y que no tiene respaldo normativo en la Ley del Suelo, se ha convertido en el acto final del procedimiento bifásico de elaboración del Plan, hasta tal punto que la aprobación definitiva ha quedado diferida a esa posterior constatación existiendo un implícita condición de que el instrumento de ordenación no adquiere virtualidad sino cuando se da el visto bueno del Consejero en el sentido de que el mencionado Texto Refundido recoge las modificaciones mandadas introducir por la CUMAC, como se deduce de la narración fáctica a que se hizo mención, al rechazar dicha autoridad un primer Texto, que parece no cumplía tales exigencias, lo que motivó la redacción de otro posterior ajustado a ellas. Existe además otra razón favorable a la tesis anterior, y es que si el Plan no entra a regir hasta que se publique completamente su texto, conforme al art. 70.2 dela Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, y jurisprudencia que lo interpreta (Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de abril y 9 de julio de 1990), tal publicación no tiene razón de ser sino desde la fecha en que se realice el Texto Refundido, momento a partir del cual y no antes se abrirá la vía impugnatoria, sobre todo si se tiene en cuenta que o bien éste o bien el acto de aprobación definitiva debió notificarse personalmente al recurrente al haber formulado alegaciones en periodo de información pública (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de Marzo de 1991), y al no practicarse la misma con indicación de recursos y plazos no puede imputársele los posibles errores que haya cometido en la elección del acto a recurrir. 4º.- El control que el ente de tutela (CUMAC) realiza sobre el Ayuntamiento debe concretarse exclusivamente a un control de legalidad, y únicamente, en aquellos ámbitos discrecionales en que se establecen determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, cabe una revisión fundada en motivos de oportunidad (Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990). En las demás esferas discrecionales debe prevalecer el criterio del ente tutelado, pues lo contrario vulneraría el derecho a la autonomía local consagrado por la constitución, como se preocupa de señalar la mencionada sentencia. Una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo como muestra la sentencia de 2 de julio de 1990 --tiene declarado que la potestad discrecional de la Administración en materia de planeamiento se manifiesta en la clasificación del suelo en urbanizable y no urbanizable-- no en el urbano que es reglada-- Al ser esto así, la Comunidad Autónoma se ha extralimitado, a tenor de lo que ha quedado dicho en el anterior fundamento, en sus atribuciones al imponer al Ayuntamiento un cambio de clasificación de una parte del suelo, de tal forma que gran parte del terreno que el Ente Local consideraba como urbanizable no programado, ahora se ve transformado en no urbanizable; clasificaciones que si bien en un primer momento tienen las mismas limitaciones en orden a su edificabilidad actual --artículos 85 y 86 de la Ley del Suelo--, no es así para el futuro, al permitirse para el suelo urbanizable no programado su desarrollo urbano mediante la aprobación de los Programas de Actuación Urbanística, lo que no acontece con el no urbanizable-rústico en la terminología de la legislación Canaria--, cuyas expectativas en este campo son nulas. Y no puede hablarse de que el control de oportunidad se ha basado en la existencia de intereses supramunicipales, pues el criterio que se ha seguido para proceder al cambio de clasificación, se desconoce y en nada se refiere a dichos intereses. Pues si de lo que se habla es --como se ha dicho en otros recursos sobre el mismo tema-- de "un criterio generalizado para toda la región Canaria, consistente en eliminar de los Planeamientos municipales al suelo no programado de dudoso desarrollo futuro, por la experiencia de actuaciones anteriores que así lo venían aconsejando", tal fundamento busca solamente una funcionalidad en el planeamiento que nada tiene que ver con una ordenación territorial que competa a la Comunidad Autónoma. Por lo demás, el criterio utilizado implicaría una derogación singular de una disposición general, como es la Ley del Suelo, que artículo la división del territorio municipal en las referidas clasificaciones de suelo, impidiéndola para lo sucesivo, criterio que, por otra parte, no es congruente con las propias soluciones dadas, al no otorgar a estos terrenos la misma clasificación que se dio en la aprobación definitiva a otras parcelas que venían del Ayuntamiento como urbanizables no programadas y se les modifica para atribuirles la de urbanizable programadas, lo que sin duda es más acorde con el mencionado criterio al tener este suelo una mayor certeza de desarrollo futuro a través de los correspondientes Planes Parciales.
Se aceptan los fundamentos de derechos segundo y cuarto de la sentencia apelada y,
Se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 27 de marzo de 1992 que estimó en parte el recurso formulado contra el Acuerdo de la Consejería de Política Territorial del Gobierno Autónomo de Canarias de 8 de noviembre de 1989 tácitamente ratificado en reposición por la que toma conocimiento de la aprobación definitiva por la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias en sus Acuerdos de 21 de abril de 1987 y 1 de diciembre de 1987 ratificando parte del acuerdo anterior al resolver el correspondiente recurso de reposición, del texto refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Breña Baja.
La sentencia apelada, sin apreciar la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración anuló el acto recurrido y aquellos de los que trae causa en lo referente a los cambios de clasificación de suelo mencionados en la propia sentencia desestimando el resto de las pretensiones.
La parte apelante en su escrito de alegaciones insiste en la existencia de la causa de inadmisibilidad ya mantenida en la instancia, en base a considerar que la toma de conocimiento no es sino confirmación de los acuerdos anteriores de 21 de abril y 1 de diciembre de 1987, por lo que concurre el supuesto reglado en el articulo 40.a) de la Ley Jurisdiccional y en todo caso, es un acto de mero tramite por lo que es aplicable el articulo 37.1 de la antecitada Ley Jurisdiccional. Añade el apelante que la sentenciarecurrida vulnera el articulo 56 de la Ley del Suelo al considerar que la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Breña Baja queda diferida hasta la toma de conocimiento.
En cuanto al fondo del asunto, la parte apelante entiende que se ha infringido el articulo 41.2 de la Ley del Suelo al anular la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana, de Breña Baja, por modificar la clasificación del suelo en algunas de las zonas ubicadas dentro del ámbito territorial de dicho Plan.
No puede ser estimada la causa de inadmisibilidad alegada en base al articulo 40.a) de nuestra Ley Jurisdiccional porque en el supuesto aquí enjuiciado, la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias, aprobó, si, definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Breña Baja en su Acuerdo de 21 de abril de 1987, pero con numerosas modificaciones que habían de ser recogidas por el Ayuntamiento citado "en un texto refundido que será elevado por la Corporación municipal al titular del Departamento competente en materia de urbanismo para su toma de conocimiento".
Es claro que tal toma de conocimiento no supone una simple aquiescencia incondicionada al nuevo texto refundido del Plan, sino un examen critico del mismo para comprobar si el texto contiene o no las modificaciones introducidas con el alcance y en los exactos términos previstos, de tal modo que hasta que no concurra la respuesta positiva e incondicionada emanada de tal toma de conocimiento no puede entenderse aprobado definitivamente con los plenos efectos ejecutivos señalados en el articulo 56 de la Ley del Suelo de 9 de enero de 1976, y la mejor prueba de ello radica en que el primer texto refundido de 28 de diciembre de 1988 elevado por la Corporación Municipal determinó que la Consejería Política Territorial de Gobierno Autónoma de Canarias al tomar su conocimiento, lo declaró inadecuado en su resolución de 28 de junio de 1989 y lo devolvió al órgano municipal para que confeccionase un nuevo texto, como así hizo y cuya toma de conocimiento por la Consejería en sentido positivo constituye precisamente el acto administrativo desencadenante inmediato de esta litis.
De lo expuesto, se deduce que no estamos en presencia de una mera reproducción o simple confirmación de otro acto anterior sino realmente, de un análogo ejercicio de la facultad revisora de la autoridad urbanística correspondiente prevista en el articulo 41.3 de la Ley del Suelo.
No es vulnerado, por tanto, el artículo 56 de la propia Ley del Suelo ya que el Plan General de Ordenación Urbana aquí cuestionado carecía de ejecutoriedad en su totalidad hasta la toma de conocimiento positivo del texto, seguida de su integra publicación, ya que, repetimos, el acto administrativo impugnado es el acto o trámite final del proceso de aprobación definitiva.
Como tiene reiterado esta Sala, --Sentencias de 25 de febrero de 1992, 18 de mayo de 1992 y 21 de febrero de 1994-- conviene recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, lo que desde un punto de vista positivo significa el derecho de las Corporaciones locales a la participación en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos --sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981 de 28 de julio-- y desde un punto de vista negativo indica que tal autonomía no se garantiza por la Constitución, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales nacionales o comunitarios distintos de los propios de la entidad local.
Consecuencia de ello, es que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas --Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1991, 13 de febrero de 1992, 30 de enero de 1991, etc.---Siendo el interés supralocal superior al local es claro que en el aspecto material o sustantivo la facultad revisora de la entidad autonomica respecto del planeamiento, ha de contemplar el plan no sólo en los aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales superiores intereses.
Y si en los aspectos reglados del plan el control de la Comunidad es prácticamente pleno, en los aspectos discrecionales, todo aquello que no incide en materias de interés comunitario, ha de calificarse como norma estrictamente municipal.
La clasificación de suelo como urbanizable o no urbanizable es materia eminentemente discrecional,en la que por tanto el control comunitario precisa para su validez y legitimidad, la fehacencia de intereses supralocales sin cuya existencia suficientemente acreditada, no resulta viable al control comunitario.
Todo lo expuesto, en relación con las acertadas argumentaciones de la sentencia apelada, conducen a la desestimación de la sentencia apelada.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el articulo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 27 de marzo de 1992 dictada en el recurso núm. 100/1990 la cual confirmamos sin hace expresa declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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