STS, 25 de Abril de 1991
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1991:14295 |
| Fecha de Resolución | 25 de Abril de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.095.-Sentencia de 25 de abril de 1991
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Aprobación Plan General de Ordenación Urbana. Derechos Fundamentales.
Competencia Autonómica. Autonomía Municipal. Potestad urbanística.
NORMAS APLICADAS: Arts. 69.1 y 131 de la Ley de la Jurisdicción. Arts. 4.º, 4.°1, 12.3 del Texto Refundido Ley del Suelo. Arts. 38,132 del Reglamento de Planeamiento. Arts. 137,140 Constitución Española. Art. 5.°1 L.O.P.J .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias 28 septiembre 1987,10 mayo 1988, 27 junio 1989, 29
enero, 12 marzo y 2 octubre 1990,13 julio 1990, 30 enero 1991, 14 marzo y 18 julio 1988, 20 marzo,
10 y 30 abril, 2 y 9 junio 1990,30 enero, 12 febrero y 12 marzo 1991,1 y 3 diciembre 1986, 19 mayo,
11 julio 1987,18 julio 1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo, 30 abril y 4 mayo 1990,11 febrero,
27 marzo y 2 abril 1991. Sentencias Tribunal Constitucional 28 junio 1981,2 febrero 1981,19 octubre 1989 .
DOCTRINA: El principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento
jurídico opera con una especial intensidad en el campo de los derechos fundamentales, que
reclaman un entendimiento de las normas que les afectan en el sentido más favorable a su
efectividad. Positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la
participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le
atañen. Negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución para
incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales
distintos de los propios de la entidad local.
La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una
potestad de titularidad compartida por los municipios y las Comunidades Autónomas. Su actuación
se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional delmunicipio, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica. El control de la
Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento se extiende a los
aspectos negados del Plan y a los aspectos discrecionales.
En la villa de Madrid, a veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por su Letrado, siendo parte apelada "Valisa, S. A.», con la representación del Procurador don Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 28 de junio de 1989, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , en recurso sobre Aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Premia de Dalt.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso núm. 1.086-A/1987, promovido por "Valisa, S. A.", y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre Aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Premia de Dalt.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 28 de junio de 1989, en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad "Valisa, S. A.", y, en su virtud, declaramos nulo parcialmente el Acuerdo de fecha 10 de julio de 1985, de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, aprobatorio del Plan de Ordenación Urbana de Premia de Dalt, en la parte que califica con la clave 5 de "equipamientos deportivos" la porción de terreno calificada con la clave
17 "de protección histórico-artística", referida a la finca "Can Nolla", dejando sin efecto aquella calificación, y, declarando igualmente nulas, por no ser conformes a Derecho, las Resoluciones de 17 de julio de 1986, desestimatoria del recurso de alzada, en la parte que mantiene la compatibilidad de la clave 5 y la de 27 de diciembre de 1987, desestimatoria de la reposición potestativa, dictadas por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña. Se desestima la causa de inadmisibilidad de la demandada. Sin hacer expresa declaración sobre costas.»
Contra dicha Sentencia la parte demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 18 de abril de 1991, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos Jurídicos
Las cuestiones planteadas en estos autos giran en torno a la legalidad de la prescripción núm. 29, introducida por la Comisión de Urbanismo de Barcelona, al aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Premia de Dalt, el 10 de julio de 1985.
Y ya con este punto de partida será de indicar:
-
La finca litigiosa -Can Nolla-, clasificada como suelo no urbanizable, ha dado lugar a tres calificaciones distintas para sus diferentes partes: una de ellas se califica como zona rural -clave 20-, otra como zona forestal, bosque -clave 22.a)- y la última integrada por una edificación y jardín, de cierta entidad estética -fotografías de los folios 54 y siguientes de los autos-, se incluye en la clave 17 -zona de protección del patrimonio histórico-artístico.
-
La Comisión de Urbanismo, en lo que ahora importa, aceptando la clave 17 -protección del patrimonio histórico-artístico-, recogida en la aprobación provisional del plan para la parte ya mencionada de la finca, "sin proceder a su descatalogación» -folio 004, pieza primera del expediente-, añadía la calificación de equipamiento deportivo -clave 5.
Y este añadido autonómico, objeto de la impugnación que aquí se examina, plantea dos cuestionesfundamentales: a) la competencia de la Comunidad Autónoma para introducir la mencionada calificación, y
-
la compatibilidad del nuevo destino deportivo -clave 5- con la calificación protectora del patrimonio histórico-artístico -clave 17.
Pero antes de entrar en el examen del fondo del asunto habrá que estudiar la causa de inadmisibilidad que en su condición apelante mantiene la Generalidad en las alegaciones hechas en esta Segunda Instancia.
De recordar será ante todo que el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico opera con una especial intensidad en el campo de los derechos fundamentales que reclaman un entendimiento de las normas que les afectan en el sentido más favorable a su efectividad, lo que más concretamente proporciona base para un criterio restrictivo en el ámbito de la inadmisibilidad y por tanto favorable al enjuiciamiento del fondo del asunto, intensificándose con ello las conclusiones a las que tempranamente había llegado este Tribunal con apoyo en la magistral Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional -Sentencias de 28 de septiembre de 1987, 10 de mayo de 1988,27 de junio de 1989,29 de enero, 12 de marzo y 2 de octubre de 1990, etc.
Así las cosas no puede entenderse que la clave 5 hubiera sido consentida en el recurso de alzada dado que el plano acompañado a éste con el núm. 2 proponía una "mejor ordenación» en la que la parte de finca litigiosa venía señalada exclusivamente con la clave 17 -folio 004, pieza segunda del expediente-.
Y sobre la base, también, de los acertados razonamientos de la Sentencia apelada, sin necesidad de acudir al art. 69.1 de la Ley Jurisdiccional , habrá que entender correctamente desestimada la inadmisibilidad pretendida.
Entrando ya en el fondo del asunto habrá que examinar ante todo el tema de la competencia autonómica para introducir la modificación impugnada.
La parte hoy apelada en su escrito de demanda -folio 46 de los autos- entendía vulnerada la autonomía municipal dado que sin la existencia de intereses supralocales la Comunidad Autónoma había insertado una determinación nueva -la clave 5- de índole discrecional -en la misma línea, en esta Segunda Instancia, se refiere a la invasión de intereses puramente locales sin ningún interés supralocal que corresponda a la Generalidad-. La Sentencia apelada ha desechado dicha argumentación por estimar que "es precisamente la Comisión de Urbanismo la competente para otorgar la aprobación definitiva, puesto que la función de la Corporación Municipal estriba en tramitar y elaborar el meritado plan».
No comparte esta Sala el criterio del juzgador de instancia que minimiza las competencias municipales en el campo del planeamiento urbanístico. Será por tanto necesaria una reflexión sobre el tema en la que se va a seguir el criterio ya reiteradamente mantenido por la jurisprudencia -así, Sentencias de 13 de julio de 1990, 30 de enero de 1991, etc.
Ciertamente, los arts. 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva como el resultado del estudio del plan "en todos sus aspectos», tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal - Sentencias de 14 de marzo y 18 de julio de 1988-, proclamada en los arts. 137 y 140 de la Constitución , tal como deriva del ya invocado principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución.
Ya en este punto será de recordar que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses». Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos - Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio -; b) negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local -Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero.
Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismohacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los municipios y las Comunidades Autónomas -Sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2 y 9 de julio de 1990, 30 de enero, 12 de febrero y 12 de marzo de 1991, etc.-. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.
Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último» - Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre -, queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del art. 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:
-
Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados:
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Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.
-
Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.
-
-
Aspectos discrecionales.
También aquí es necesaria aquella subdistinción:
-
Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:
-
Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia -Sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1986, 19d e mayo y 11 de julio de 1987, 18 de julio de 1988, 23 de enero y 17 de junio de 1989, 20 de marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1990,11 de febrero, 27 de marzo y 2 de abril de 1991, etc.
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No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.
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Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último» -Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989- resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación autonómica.
-
Y aún será de añadir que la actuación de la competencia autonómica relativa a la introducción de determinaciones en el planeamiento con criterios de mera oportunidad exige, en primer término, la invocación del interés supralocal que les sirve de fundamento genérico, para después concretar en qué medida la calificación pretendida por el municipio entorpecería la atención de aquel interés o en qué sentido le resultaría más favorable la calificación impuesta por la Comunidad Autónoma.
En definitiva y dado que se trata de determinar la competencia, requisito siempre reglado, en el ámbito de la discrecionalidad del planeamiento, la decisión autonómica ha de ser motivada, dada la necesidad de una justificación ostensible del supuesto de hecho -aquí afectación de intereses supralocales-que determina la atribución de la potestad discrecional: si la Memoria del Plan - arts. 12.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento - ha de explicitar la fundamentación del modelo territorial elegido por el municipio, la modificación de algún aspecto del mismo con criterios de oportunidad, introducida por la Comunidad Autónoma, ha de llevar consigo una motivación que, en lo que ahora importa, justifique la competencia autonómica en el sentido ya señalado.
En el supuesto litigioso la Comisión de Urbanismo introdujo la modificación discrecional que se examina -clave 5- sin motivación -prescripción 29, folio 004, pieza primera del expediente- y es más en su escrito de contestación a la demanda al referirse a la argumentación que al respecto había formulado la entonces demandante y hoy parte apelada se limitó a recoger un criterio doctrinal general que aplicado con rigor a la modificación discrecional del planeamiento aprobado provisionalmente conduciría a una negación en este punto de la autonomía municipal.
Lo expuesto, siquiera sea con una diferente fundamentación, conduce ya a la confirmación del pronunciamiento anulatorio de la Sentencia apelada.
Y aunque no sea preciso podría añadirse que sin necesidad de acudir a la legislación del Patrimonio Histórico, la coherencia interna del planeamiento hubiera podido llevar al itinerario argumental de la Sentencia recurrida, dados los riesgos que el uso deportivo implica para la protección del edificio y jardín litigioso.
Procedente será por consecuencia la desestimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base para una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 28 de junio de 1989 , debemos confirmar y confirmamos dicha Sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Juan García Ramos Iturralde.- Jaime Barrio Iglesias.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretaria, certifico.- María Fernandez Martínez.-Rubricado.
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