STS, 21 de Octubre de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de Noviembre de 1.991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: "FALLAMOS: En atención a todo lo expuesto, la Sala ha decidido DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CAPIMON, S.A contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 24 de julio de 1.986 por el que se acordó la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Cabrera de Mar, contra la resolución del titular del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat, de 21 de diciembre de 1.987 por la que se estimó en parte el recurso de alzada interpuesto contra la anterior, y contra la resolución del mismo Conseller, de 26 de octubre de 1.989, por el que se estimó, también en parte, el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la alzada, declarándose todas ellas ajustadas a Derecho, con desestimación de la demanda y sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. PRIMERO.- La representación procesal de la entidad mercantil CAPIMON, S.A. interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 24 de julio de 1.986 por la que se aprobó definitivamente la revisión adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Cabrera de Mar. Se recurrente, asimismo, las resoluciones del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat, de 21 de diciembre de 1.987, por la que se estimó en parte el recurso de alzada interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan, y de 26 de octubre de 1.989, que a su vez estimó en parte el recurso potestativo de reposición que la misma entidad interpuso contra la resolución resolutoria de la alzada. En la demanda que desarrolla el recurso, aparte de solicitar la anulación de las resoluciones recurridas, se pido la declaración de que "el sector calificado como urbanizable programado (UP 13) ha de sustituirse por el de una unidad de actuación, con la numeración que correlativamente le corresponda y que la reserva de zona verde de 6.500 metros cuadrados debe limitarse a la que corresponda al 10 por ciento de la superficie del polígono o unidad de actuación de autos". Comoquiera que la razón jurídica de pedir se apoya sustancialmente en que la recurrente sufrió en vía administrativa una "reformatio in peius" respecto de su situación jurídica originaria ya la vista de que las resoluciones del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques que fijaron la clasificación definitiva de los terrenos constituyen la fase final de una tramitación administrativa durante la cual los terrenos de la recurrente fueron objeto de distinta clasificación y calificación urbanística, el adecuado tratamiento técnico del recurso impone la necesidad de contrastar la situación jurídica inicial con la final, al objeto de efectuar, sobre la constatación fáctica, la comprobación de lo que se alega en el recurso. SEGUNDO.- Cuando la Comisión de Urbanismo de Barcelona aprobó definitivamente la revisión adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Cabrera de Mar, los terrenos de CAPIMON, S.A., en la parte que es objeto de este recurso, quedaron clasificados como suelo urbano, con una zonificación de ciudad jardín intensiva, clave 8.4 como aquellos formaban parte de una unidad de actuación (UA 5) que englobaba otros terrenos de la zona llamada de "La Creueta" pertenecientes a otros propietarios, se solicitó en la alzada la exclusión de la zona de "La Creueta" de la referidas a viales, y también se pedía que otros terrenos propiedad de la misma empresa y situados al sur de los que formaban parte de la unidad de actuación, y que estaban clasificados como suelo no urbanizable (rústico protegido de valor agrícola) se clasificaran como suelo urbanizable no programado. La propuesta de resolución de la alzada fue en el sentido de suprimir la unidad de actuación número 5 y los terrenos que estaban incluidos en ella se clasificaban como suelo urbanizable programado (sector UP 13 Jover) cuyo desarrollo a través del correspondiente plan parcial se realizaría de acuerdo con la zonificación de ciudad jardín, clave 8.4. Por otra parte, los terrenos también propiedad de CAPIMON, S.A, situados al sur de la antes unidad de actuación, y que originariamente estaban clasificados como suelo no urbanizable, se clasificaban, en la parte lindante con los anteriores, de suelo urbanizable (UA 11 Jover) con una zonificación de ciudad jardín 8.3, y el resto como suelo no urbanizable, sin aceptar, por tanto, la petición de que se clasificaran como suelo urbanizable no programado. Tras la indicada propuesta, CAPIMON S.A efectuó las oportunas consideraciones al amparo del Art. 119 de la LPA en las que mostraba su acuerdo con tal propuesta a excepción de lo relativo a los terrenos situados más al sur de la propiedad, es decir, los que se dejaban como suelo no urbanizable a pesar de que se había solicitado en la alzada s clasificación de urbanizable no programado, y la resolución del Conseller mantuvo los términos de la propuesta de resolución, que implicaba la estimación parcial de la alzada. La resolución resolutoria del recurso de reposición potestativo interpuesto contra la parcial estimación de la alzada, lo fue en el sentido de comunicar a la entidad recurrente que respecto de los terrenos concluya clasificación de suelo no urbanizable no se había mostrado de acuerdo, quedaban definitivamente clasificados como de suelo urbanizable no programado por haberse estimado anteriormente otro recurso de alzada que había interpuesto el Ayuntamiento de Cabrera de Mar contra la aprobación definitiva del Plan. TERCERO.- Las sucesivas modificaciones expuestas fueron acordadas en ejercicio de las facultades derivadas de la competencia urbanística concerniente al planeamiento enunciadas en el Art. 3 de la Ley del Suelo y en el marco normativo delimitado por los Arts. 78 y siguientes de la misma Ley, en cuanto definen las líneas conceptuales esenciales de lo que ha de ser suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. Así, lo que definitivamente ha sido clasificado como suelo urbanizable programado (UA 13, Jover) supone la desclasificación anterior de suelo urbano porque los terrenos afectados no gozan de las características objetivas de estar comprendidos en áreas consolidadas como urbanas al menos en dos terceras partes de superficie ni cuentan con ninguno de los elementos que el Art. 78 a) de la citada Ley exige para que venga impuesta la Clasificación del suelo como urbano. La zona de terreno que se halla más al sur, que originariamente estaba clasificada de suelo no urbanizable (rústico protegido de valor agrícola) adquiere la condición de suelo urbano en una parte y en la otra de suelo urbanizable no programado; en la primera parte porque reúne condiciones objetivas que permiten tal clasificación en cuanto recoge una franja de terreno paralela al vial que sirve de límite entre el antiguo suelo no urbanizable y el nuevo sector de suelo urbanizable programado, y la segunda en cuanto queda, en conjunto, enclavada en una zona que difícilmente puede estar llamada a seguir otro destino que no sea el de la próxima incorporación al proceso urbano. Estar circunstancias aparecen claramente explicadas en la propuesta de resolución a que se ha hecho referencia y no se ha intentado prueba alguna tendente a evidenciar la discordancia entre la situación física real de los terrenos con la clasificación urbanística que les ha sido conferida por la Administración. CUARTO.- La sociedad recurrente, limitando el ámbito del recurso un aspecto de los hasta ahora explicados, estima que en la medida en que terrenos de su propiedad estaban clasificados de suelo urbano (ciudad jardín clave 8.4) y finalmente, sin haberlo solicitado expresamente, queden como suelo urbanizable programado (aunque con la misma zonificación) es objeto de una "reformatio in peius" . La interdicción de la llamada reforma peyorativa, que en el ámbito jurisdiccional de los recursos consiste en la situación que se produce cuando la condición jurídica de un recurrente resulta empeorada exclusivamente a consecuencia de su recurso (ss. del T. Const. 40/90, de 12 de marzo y 153/90, de 15 de octubre) es extensible al ámbito de los recursos administrativos en cuanto que la propia configuración institucional del recurso, que constituye una verdadera garantía para el administrado, es incompatible con la "reformatio in peius", lo que significa que la Administración no puede extender su pronunciamiento "extra petita", esto es, más allá de las pretensiones formuladas por el recurrente. El análisis de si la situación jurídica de la entidad recurrente ha resultado empeorada tras la resolución de los recursos de alzada y reposición potestativa planteados no puede referirse exclusivamente a la clasificación de una parte de los terrenos de los que es propietaria sinoque hay que extenderla a la totalidad de los terrenos de su propiedad afectados unitariamente por la ordenación del mismo sector de planeamiento, y ello ha de ser así no sólo por la misma naturaleza del planeamiento urbanístico sino porque la propia recurrente, en la vía administrativa, fijó en los sucesivos escritos el ámbito de los pronunciamientos administrativos imponiendo una consideración global del sector de su propiedad. En definitiva, lo que era suelo urbano pasa a ser suelo urbanizable programado, pero con la misma zonificación, de forma que la diferencia entre la situación jurídica originaria y la definitiva se halla en la necesidad de articular un plan parcial que desarrolle el plan general (Art. 13.1 de la Ley del Suelo) mientras que lo que era suelo no urbanizable ha pasado a ser en parte suelo urbano y en parte urbanizable no programado, y de todo ello no se infiere que la situación jurídica de la entidad mercantil, globalmente estudiada, hay sufrido un empeoramiento, y por ello no se da violación del principio antes explicado. QUINTO.- Por lo expuesto, las resoluciones que se impugnan se hallan ajustadas a derecho y no cabe su anulación, con lo que tampoco procede la estimación de la demanda en cuanto solicita la sustitución de lo que se clasifica como suelo urbanizable programado (UP 13 clave 8.4) por una unidad de actuación, que presupone la condición desuelo urbano, ni lo que también se solicita de que la reserva de zona verde de

6.500 metros cuadrados debe limitarse al diez por ciento de la superficie del polígono o unidad de actuación de autos, porque ello también presupone la preexistencia del suelo urbano, y no debe olvidarse que la clasificación resultante de las resoluciones administrativas impugnadas de suelo urbanizable programado deberá respetar los estándares urbanísticos derivados del Art. 17 de la Ley 3/84, de 9 de enero (mesure d´adequació de l órdenament urbanístic de Catalunya) y la fijación del aprovechamiento medio deberá hacerse atendida la superficie total de lo que se configura como suelo urbanizable programado de conformidad a lo dispuesto en el Art. 12.2.2.b) de la Ley del Suelo y 30 del Reglamento de Planeamiento, de 23 de junio de 1.978. SEXTO.- No existen circunstancias determinantes de una especial condena en costas conforme al Art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.

Contra dicha sentencia, interpuso la representación procesal de la entidad CAPIMON S.A., recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado el trámite legal. Solicitando la parte apelante que, dicte sentencia por la que estimando el presente recurso de apelación, revoque de la instancia y dándose lugar a la demanda de esta parte en los términos que se contienen en el suplico de la misma, se anulen, por no conformes a derecho, las resoluciones recurridas, declarando que el sector calificado como Urbanizable Programado bajo las siglas U.P 13 a U.P. 8.4 en el plano unido en la demanda de documento nº DOS, ha de sustituirse por el de una Unidad de Actuación en Suelo Urbano, con la numeración que correlativamente le corresponda y que la reserva de zona verde de

6.500 metros m2. debe limitarse a la que corresponda al 10% o parte proporcional de la superficie del Polígono o Unidad de Actuación de autos.

Concedido traslado al Letrado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la Sentencia recurrida, se desestimen, en su consecuencia, todas las partes de la apelación interpuesta y declaren ajustados a derecho los actos impugnados.

Conclusas las actuaciones, se acuerda su señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno corresponda, fijándose a tal fin el día DIECISÉIS DE OCTUBRE DE 1.997.

A tenor de cuanto se dice en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo por la entidad "CAPIMON S.A.", lo que se ha recurrido son los siguientes acuerdos: a) acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, de fecha 24 de julio de 1.986, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Cabrera de Mar; b) Resolución del titular del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 21 de diciembre de 1.987 por el que se estimó en parte el recurso de alzada interpuesto por el recurrente citado contra el acuerdo anterior; c) Resolución del propio Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de Cataluña de 25 de octubre de 1.989 por el que sólo se estima en parte el recurso de reposición de "CAPIMON S.A." contra la anterior resolución.

En el escrito de demanda, concreta que la entidad "Capimon S.A." es propietaria de una finca denominada "Can Jover", que más que una urbanización es una amplia finca familiar, ya que todas las torres construídas corresponden a padres e hijos y si hay reserva de terrenos lo es pensando en los nietos. Que en la Revisión de Plan, forma parte de una Unidad de Actuación (U.A.5) en la que se contiene tierrasde otros vecinos, en especial una finca conocida como "La Creueta". Estima que esta unión carece totalmente de sentido y dice que su primera petición es que se anule la U.A. 5, y, si realmente se considera necesaria desarrollar el pequeño suelo urbano de la finca Can Jover, se reduzca a los límites grafiados en rojo en un plano que presenta. La Consejería preparó una propuesta de resolución de la que dió traslado a CAPIMON S.A. en la que se concedía la división en dos de la Unidad de Actuación nº 5 y se dejaba dentro de suelo urbano a suelo urganizable programado el resto de la Unidad propiedad de Capimón, entidad que se conformó excepto con esta clasificación de suelo, por lo que el recurso de alzada quedó firme en tal sentido. Por ello "CAPIMON S.A." formuló recurso de reposición ante la Consejería en que alegaba "reformatio in peius" y solicita que se vuelva a suelo urbano lo que ha quedado en urbanizable programado y se califique de suelo urbanizable no programado el resto de finca que se calificó en suelo no urbanizable. La Consejería acepta en parte el recurso de reposición en el sentido de mantener la clasificación de suelo urbanizable programado que antes era urbano y estima en parte la reposición en el sentido de acceder a clasificar en suelo urbanizable no Programado lo que había sido clasificado como suelo no urbanizable; y ello porque se había aceptado otro anterior recurso del Ayuntamiento de Cabrera en tal sentido.

La sentencia de la Sala de Barcelona dice en primer lugar, que en vista de la alegación de "reformatio in peius" se impone la necesidad de contrastar la situación jurídica inicial con la final al objeto de efectuar sobre la constatación fáctica la comprobación de lo alegado en el recurso. Añade que las sucesivas modificaciones han sido acordadas en el ejercicio de las facultades derivadas de la competencia urbanística concerniente al planeamiento, enunciadas en el artículo 3 de la Ley del Suelo y en marco normativo delimitado por los artículos 78 y siguientes de la misma Ley, en cuanto definen las lineas conceptuales esenciales de lo que ha de ser suelo urbano, urbanizable y no urbanizable. Así lo que definitivamente ha sido clasificado como suelo urbanizable programado supone la desclasificación del suelo anterior urbano porque los terrenos afectados no gozan de las características objetivas de estar comprendidos en áreas consolidadas como urbanos, al menos en dos terceras partes de superficie, ni cuentan con los elementos que el artículo 78 de la Ley exige para que venga impuesta tal clasificación. En cuanto a la otra zona de terrenos más al sur, clasificada antes como suelo no urbanizable adquiere la condición de suelo urbano en una parte y en la otra de suelo urbanizable no programado. Termina que la constatación fáctica de lo alegado por la demandante hay que entenderla extendida a la totalidad de terrenos de su propiedad y de ello no se deduce en modo alguno que la situación urbanística de sus terrenos haya sufrido un empeoramiento. Por ello desestima en su totalidad la demanda.

La sentencia ha sido apelada por CAPIMON S.A., que empieza por reconocer que "es difícil el planteamiento del presente escrito, existiendo, como existe, una doctrina jurisprudencial en base a la cual no basta en vía de apelación limitarse a reproducir los argumentos de la demanda; y es difícil porque básicamente debemos reproducir aquellos por entender que la sentencia de instancia que ha optado por la tesis sostenida por la representación en autos de la Generalitat de Catalunya es a nuestro juicio legalmente incorrecta. "Y, ciertamente su argumentación posterior consiste sustancialmente en una repetición de lo dicho en la demanda. Ante ello hemos de recodar que nos encontramos en presencia de una Reforma y Adaptación de un Plan General y que es doctrina de este Tribunal (Sentencias de 28 de abril y 27 de febrero del presente año y las en ella citadas) que el ejercicio del "ius variandi" que compete a la Administración urbanística en la ordenación del suelo, es materia en la que actúa discrecionalmente -que no arbitrariamente-; y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error a al margen de la discrecionalidad, o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad o la estabilidad o la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices todas ellas condensadas en el artículo 3 en relación con el 12 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976 aplicable a la sazón. Pues bien la parte ahora apelante, dijo, en su escrito de demanda, que tratándose básicamente de una cuestión de derecho y cuyos hechos fueron recogidos en el expediente administrativo era innecesario el recibimiento a prueba del recurso. Por el contrario la Generalidad de Cataluña solicitó prueba para acreditar la incidencia, relevancia, beneficios o perjuicios en la estimación de los recursos administrativos interpuestos por CAPIMON S.A contra la aprobación definitiva del Plan General de Cabrera, en relación con las determinaciones configuradas en la aprobación definitiva del referido Plan General; prueba que al ser pedida en concreto en el respectivo ramo por la Generalidad de Cataluña fue rechazada por la Sala de instancia.

Lo anteriormente expuesto y razonado da lugar a un pronunciamiento desestimatorio del recurso de apelación entablado por CAPIMON S.A.; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.