STS, 22 de Marzo de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 4155/1993 |
| Fecha de Resolución | 22 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 4155/93, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Alonso Muñóz, en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia contra la sentencia núm. 19 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso número 1125/91 , interpuesto contra las resoluciones de 13 y 14 de diciembre de 1990, del Pleno y Asamblea General del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, por las que se aprobó el presupuesto ordinario para el año 1991 del citado Consejo, y de 3 de abril de 1991, del mismo Consejo, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquéllas. Ha sido parte recurrida el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, representado por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1125/91, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 13 de enero de 1993 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad, por falta de legitimación, del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Paloma Alonso Muñóz, en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, contra los acuerdos de 13 y 14 de diciembre de 1990, del Pleno y Asamblea, respectivamente, del Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, por los que se aprobaron los presupuestos de dicho Consejo para el año 1991 y de 3 de abril de dicho año 1992, del Pleno del citado Consejo, por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquéllos, sin que haya lugar a expresa declaración sobre el pago de las costas del proceso. Cabe recurso de casación".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia se preparó recurso de casación, acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal del Colegio Oficial recurrente, por escrito presentado el 3 de septiembre de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa se dicte sentencia por la que, estimando el primer motivo de casación, mande reponer las actuaciones al momento procesal en que la parte recurrente debió ser oída sobre la excepción de falta de legitimación activa o, en su defecto, estimando los restantes motivos, reconozca la legitimación activa de la recurrente y, resolviendo sobre el fondo, estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, formalizó, con fecha 7 de septiembre de 1993, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que sea íntegramente desestimado el recurso, con costas.QUINTO.- Por providencia de 7 de enero de 1999, se señaló para votación y fallo el 17 de marzo de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia es impugnada en casación por tres motivos. El primero de ellos, al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , por haberse incurrido en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con infracción de la prohibición de indefensión, reconocida en el artículo 24.1, inciso final, de la Constitución, en relación con el artículo 5º.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Consiste la referida infracción, en tesis de la parte recurrente, en que la Sala de instancia ha declarado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo acogiendo la falta de legitimación de la parte actora aducida extemporáneamente por la Corporación demandada, en el escrito de conclusiones, sin haber dado oportunidad previa a la actora para que formulara las alegaciones que estimase pertinentes sobre la concurrencia de dicha causa de inadmisión.
El motivo debe ser acogido, puesto que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, en el escrito de conclusiones pueden aducirse nuevos argumentos jurídicos en orden a fundamentar la pretensión o la oposición a ésta formuladas, respectivamente, en los escritos de demanda y contestación; pero la introducción en la última fase de alegaciones, que constituye el escrito de conclusiones, de nuevos motivos de oposición, como en este caso es la falta de legitimación de la actora, está supeditada, incluso cuando es a iniciativa del propio Tribunal ( art. 79.2 LJCA ), a que se dé oportunidad de audiencia y contradicción a la parte. Y no es válida la alusión que hace la Administración recurrida a otros procedimientos en los que no existe doble trámite de alegaciones, precisamente porque les separa del procedimiento ordinario en que estamos el que, según la anterior Ley de la Jurisdicción de 1956 , en éste se configuraba legalmente un específico trámite procesal que debía desarrollarse de acuerdo con las propias prescripciones de la Ley y con observancia del principio de audiencia. O, dicho en otros términos, la excepción de inadmisibilidad opuesta en conclusiones es extemporánea y sólo cabe su examen y una decisión acorde con la misma si no se priva a la recurrente de la posibilidad de defensa frente a tal excepción dándola el oportuno trámite de alegaciones.
Ahora bien, la estimación de este motivo de casación no comporta, como sostiene la recurrente la reposición de las actuaciones al momento en que debió ser oída en instancia, pues, si bien se considera, estamos ante una infracción procesal causante de indefensión que se consuma en la propia sentencia al decidir el proceso, con vulneración de las normas reguladoras de aquélla por acoger la falta de legitimación que se adujo extemporáneamente sin audiencia previa de la actora, por lo que resulta procedente, conforme al artículo 102.2 y 3 de la anterior Ley de la Jurisdicción "resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate", que como resulta de los dos siguientes motivos de casación comprende la decisión sobre la legitimación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia y, en su caso, de ser afirmativa las respuestas sobre esta primera cuestión, sobre el fondo de la pretensión deducida, en su día, en la demanda de instancia.
El segundo motivo de casación se formula al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 porque, la sentencia recurrida, al negar legitimación activa al Colegio demandante incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable que la parte recurrente concreta en los artículos 28.1.a) y 82.b) de la misma Ley jurisdiccional, en relación con el 19 del Reglamento del Consejo General y artículo 9.1.h) de la Ley de Colegios Profesionales y con la doctrina de esta Sala que ha considerado que basta, para reconocer dicha legitimación en el recurrente, la existencia de un beneficio material o jurídico en la estimación de su demanda.
La sentencia de instancia parece negar al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia la legitimación debatida para impugnar las resoluciones del Consejo General de Colegios Farmacéuticos de España aprobatorias de su presupuesto ordinario para el año 1991, con base en un doble motivo. Por una parte, conforme a lo que disponía el artículo 28.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y, por otra y sobre todo, por negar la existencia de un interés legítimo en el Colegio para la impugnación que accionaba, de conformidad con el artículo 28.1 de la misma Ley .
La jurisprudencia de esta Sala había admitido la legitimación de los Colegios territoriales para la impugnación de los acuerdos de los Consejos Generales hasta la Sentencia de 11 de noviembre de 1991. En ella se cuestiona, por primera vez, dicha práctica declarando inadmisible el recurso; pero lo hizo respecto de un recurso interpuesto por un Colegio Oficial contra un acuerdo del correspondiente Consejo que había estimado el recurso corporativo interpuesto contra una sanción disciplinaria impuesta por el primero.Las contradicciones apreciadas en la jurisprudencia sobre el particular expuesto se resolvieron por sentencia de la propia Sala de 14 de mayo de 1993 , dictada en recurso de revisión por contradicción entre resoluciones judiciales. Y, conforme a esta doctrina, la correcta interpretación del artículo 28.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción de 1956 no debe hacerse en torno al concepto de capacidad jurídica inherente a la personalidad, sino en torno a las relaciones existentes entre unos y otros sujetos u organizaciones administrativas (los Colegios Oficiales territoriales y el Consejo General) en cada relación concreta, examinando cuando unos actúan en calidad de miembros subordinados de una organización que ejerce potestades públicas. O, dicho en otros términos, el concepto de interés legítimo acuñado por la jurisprudencia ordinaria y constitucional como fundamento de la legitimación para recurrir contra los actos de las Administraciones públicas, no comprende las situaciones en que la posición subordinada del órgano, y también de la persona jurídica inferior, en aras de la prevalencia de los intereses generales preferentes, le impide impugnar los actos del superior sujetos a Derecho administrativo ( STS 26 de julio de 1996 ). Explicación al reiterado artículo 28.4 que también ha encontrado la doctrina de esta Sala en el principio de prohibición de accionar frente a los actos propios, partiendo de que en el supuesto de las Administraciones o Entes públicos, los órganos inferiores, también las personas jurídicas subordinadas, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto no pueden residenciar tal discrepancia en sede contenciosa. En este sentido es cierto que los Colegios Oficiales de Farmacéuticos tiene propia personalidad jurídica, independiente de la del Consejo General, pero ha de reconocerse también que entre el Consejo General y los Colegios de ámbito provincial existe una estructura jerárquica ( STS 3 de abril de 1995 ).
Ahora bien, dicha jerarquía tiene su específico ámbito en las relaciones en que se reconoce un recurso de alzada ante el Consejo frente a los acuerdos de los Colegios, fuera del cual recobra vigencia el criterio que atiende al interés legítimo para reconocer la legitimación necesaria para interponer el recurso contencioso-administrativo. Desde esta perspectiva, sin embargo, el Tribunal a quo se la niega al Colegio accionante porque "no existe un interés profesional amenazado o vulnerado". Y, en definitiva, los presupuestos del Consejo se nutren de las cuotas que cada colegiado, individualmente, está obligado a satisfacer, y no de las aportaciones de cada Colegio, que tienen en esta materia solamente una función recaudatoria.
Sin embargo, frente al criterio expuesto de la Sala de instancia no puede desconocerse un interés legítimo del Colegio recurrente, si se tiene en cuenta, por una parte que el artículo 9.1.h) de la Ley de Colegios Profesionales establece entre las competencias de los Consejos Generales de los Colegios la aprobación de sus presupuestos regulando y fijando equitativamente las aportaciones de los Colegios, y el artículo 19 del Reglamento del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos dispone que el presupuesto que cubrirá los fines propios de éste se nutre entre, otros ingresos, con cuotas de los Colegios, en proporción al número de colegiados adscritos; y, por otra, que, a través de la cuantía, estructura y finalidad del presupuesto del Consejo se está cuestionando un modelo de organización corporativa en la que aparecen enfrentados los intereses del Consejo con los del Colegio que recurre.
Por consiguiente, debe estimarse el motivo de casación y reconocerse legitimación al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia para impugnar, conforme al artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , el presupuesto del Consejo General para 1991.
El último motivo de casación, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 se sustenta en que la sentencia recurrida, al no anular el presupuesto del Consejo General ni estimar los demás pedimentos de la demanda infringe las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicables; concretamente el artículo 9.1. h) de la Ley de Colegios Profesionales, artículo 19 del Reglamento del Consejo General de Farmacéuticos, artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico y sentencia de esta Sala de 12 de julio de 1990 .
En síntesis, la parte recurrente sostiene que dichos preceptos imponen que las aportaciones de los Colegios para el sostenimiento del Consejo general se fijen "equitativamente" y que sus presupuestos cubran los fines propios pero no los fines y las funciones que corresponden a los Colegios, en relación con lo cual, recuerda que, conforme al citado artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autonómico , no tienen más funciones que las representación nacional e internacional de los profesionales correspondiendo, por tanto, a los Colegios todas las funciones corporativas que no tengan el indicado sentido. Y, en relación con el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia recuerda que la práctica totalidad de las cuestiones importantes de la profesión farmacéutica han sido asumidas por la Comunidad Autónoma Valenciana.
El artículo 15.3 de la Ley del Proceso Autónomico , al señalar que podrán constituirse Consejos Generales de las Corporaciones en que se traducen los Colegios Oficiales para asumir la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional e internacional, no efectúa un desapoderamiento yreducción de las competencias de aquéllos en el sentido que propugna la parte. El precepto establece una reserva de ley, a través de la congelación de rango normativo, para la constitución o creación de Consejos Generales y atiende a la transformación que, como consecuencia del reparto constitucional de competencias, se ha producido en la configuración de las funciones que, con arreglo a la Ley de Colegios Profesionales de 1974 , se han venido atribuyendo a los referidos Consejos. Incidencia que es el resultado de las competencias normativas y ejecutivas que han podido asumir las distintas Comunidades Autónomas. Si bien los Consejos Generales siguen teniendo diversas y variadas funciones, como las relativas a la promoción y defensa de los intereses corporativos y de colaboración con la Administración del Estado e incluso con las propias Administraciones autonómicas, con el criterio clave de que estén comprendidas dentro del ámbito de las competencias estatales, lo que desde la perspectiva de la concreta regulación abre amplías posibilidades en relación con el ejercicio de la correspondiente profesión de acuerdo con el alcance de los títulos competenciales estatales que resultan de los artículos 36 y 149.1.18 CE . Cosa distinta es la necesidad de que funciones y presupuesto, en cuanto mecanismo de financiación instrumental de aquéllas, reflejen las variaciones que ha supuesto la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas; en este caso por la Comunidad Autónoma de Valencia, en el ámbito en que se desenvuelven las actividades del Consejo General de Colegios de Farmacéuticos con la consecuente reducción de coste de los servicios de éste. Pero, examinado los términos en que se planteó el debate se llega a la conclusión de que el Consejo ha tenido en cuenta, al aprobar su presupuesto y en concreto al fijar las cuotas de los colegiados, las competencias sanitarias de las diversas Comunidades Autónomas y, en particular, la competencia en materia de recursos y la transferencia del INSALUD, como refleja el propio escrito de formalización del recurso de casación. Diversa cuestión es si el cálculo de dichos servicios tiene adecuado reflejo en los acuerdos impugnados o, si por el contrario, su coste es mayor o menor, pero la carga de la prueba sobre este particular que corresponde a la parte actora no se puede entender debidamente asumida por ésta. O, dicho en otros términos, el "hecho autónomico" se tuvo en cuenta en el presupuesto impugnado, por lo cual no resulta aplicable el criterio de la invocada sentencia de esta Sala de 12 de julio de 1990 .
En definitiva, la equidad, a tenor del artículo 9.1.h) de la Ley de Colegios Profesionales ha de presidir la fijación de las aportaciones de los Colegios al presupuesto del Consejo; y dicho presupuesto ha de cubrir los fines propios del Consejo; no otros, conforme al artículo 19 del Reglamento del Consejo General de Colegios Farmacéuticos . Pero en la instancia, en la que se incorporaron determinados documentos y no se recurrió el auto denegatorio del recibimiento a prueba, no ha quedado acreditado que la fijación de las aportaciones fuera inicua o que el monto del presupuesto para 1991 no se correspondiera con los fines y funciones del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos.
Los razonamientos expuestos justifican el acogimiento de los dos primeros motivos de casación, pero el rechazo del tercero que sustenta el recurso. Y, por ende, conforme al art. 102.1. 3º LJCA , procede casar la sentencia y, resolviendo lo que corresponde dentro de los términos en que se ha planteado el debate procesal, ha de desestimarse el recurso contencioso-administrativo, en su día interpuesto; sin que, de acuerdo con el art. 102.2 LJCA , se aprecien circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, debiendo abonar cada parte las suyas respecto a las de este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que con estimación de los motivos primero y segundo y desestimación del tercero de los que sustentan el recurso el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia contra la sentencia núm. 19 de la Sala de lo Contencioso-administrativo (sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso número 1125/91 , debemos casar y casamos dicha sentencia de instancia, y al tiempo que reconocemos la legitimación del mencionado Colegio para impugnar las resoluciones de 13 y 14 de diciembre de 1990, del Pleno y Asamblea General del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, por las que se aprobaron el presupuesto ordinario para el año 1991 del citado Consejo, y de 3 de abril de 1991, del mismo Consejo, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquéllas, desestimamos, sin embargo, su recurso contenciosoadministrativo, y, confirmamos, en consecuencia, las referidas resoluciones originariamente impugnadas. Sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto de las causadas en primera instancia y abonando cada parte las suyas respecto de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta)del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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