STS, 19 de Febrero de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Febrero 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios contra los Reales Decretos 1996/96 y 1999/96, ambos de 6 de septiembre, por los que se regulan respectivamente los certificados de profesionalidad de las ocupaciones de Operadores de Gruas de Puerto y de Operadores de Estiba y Desestiba y desplazamiento de cargas, habiendo comparecido la citada Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios asi como el Letrado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Con fecha 5 de febrero de 1997 por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios se interpuso recurso contencioso administrativo ante este Tribunal Supremo contra los Reales Decretos 1996/96 y 1999/96, ambos de 6 de septiembre, por los que se regulan respectivamente los certificados de profesionalidad de las ocupaciones de Operadores de Gruas de Puerto y de Operadores de Estiba y Desestiba y desplazamiento de cargas.
Comparece como recurrido el Letrado del Estado en la representación que le es propia.
Tramitado el recurso según las normas procesales vigentes señalose el día 16 de febrero de 1999 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
En este recurso contencioso administrativo directo se impugnan dos Reales Decretos, concretamente el Real Decreto 1996/1996, de 6 de septiembre, que regula el certificado de ocupación profesional de Operadores de Grúas de Puerto, y el Real Decreto 1999/1996, de la misma fecha que el anterior, que se refiere al certificado de ocupación profesional de los Operadores de Estiba y Desestiba. La parte actora en el presente proceso es la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios, entidad que engloba y representa a los trabajadores de las Sociedades de Estiba y Desestiba, creadas por Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, siendo el contenido de esta ultima disposición la regulación del servicio publico de estiba y desestiba de buques.
Ello significa que ha de ocuparse de nuevo esta Sala de decidir sobre la conformidad a Derecho de unos Reales Decretos por los que se regulan certificados de ocupación profesional, cuestión ésta ya estudiada por nuestras recientes Sentencias de 5 y 9 de febrero de 1999 respecto a otro certificado de ocupación profesional, el de analista de laboratorio. Se trata pues en el caso de autos de un Reglamento del Consejo de Ministros que se encuadra en el mismo grupo normativo y que tiene por ende el mismofundamento jurídico. Al respecto ha de tenerse en cuenta que por la Disposición Adicional cuarta, numero 6, de la Ley Orgánica General del Sistema Educativo (LOGSE), Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, se facultó al Gobierno para que regulase los certificados de ocupación profesional y sus equivalencias con los títulos obtenidos tras seguir las enseñanzas de formación profesional. En uso de esa autorización se dictó posteriormente el Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo, que regula con carácter abstracto y general las características y la expedición del certificado de ocupación profesional. Este ultimo Real Decreto establece que para cada ocupación se irán regulando posteriormente por el Gobierno los certificados correspondientes y contiene normas sobre el procedimiento a seguir al efecto y sobre los informes que deben recabarse en dicho procedimiento.
Deben tenerse presentes los datos anteriores no solo porque ilustran sobre el fundamento de la potestad reglamentaria ejercida mediante los Reales Decretos impugnados, sino sobre todo porque a la vista de ello es claro que esos Reales Decretos contienen una regulación que desarrollan para el caso especifico las previsiones de carácter general sobre el certificado de ocupación profesional que se contenían en el citado Real Decreto 797/1995, disposición ésta que no fue impugnada por los actores en su día, si bien ha de tenerse en cuenta la generalidad de tal disposición que como consecuencia de su normativa no podía afectar a intereses concretos. Se produce en cambio ahora la impugnación de las regulaciones de unos certificados de ocupación que afectan a unas tareas determinadas, impugnación que se realiza por una organización interesada del sector.
La entidad recurrente fundamenta su petición de que se declare la nulidad de los Reales Decretos en que, según alega, se han dictado vulnerando el principio de jerarquía normativa que se consagra en el articulo 9.3 de la Constitución y ademas se ha incurrido en graves vicios o defectos de procedimiento en la elaboración de las correspondientes disposiciones de carácter general. En cuanto al primer punto se argumenta que los Reales Decretos 1996/1996 y 1999/1996, de 6 de septiembre, vulneran lo establecido en el Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, sobre el servicio publico portuario, a más de que el perfil profesional que se deduce del certificado de ocupación contemplado en los Reales Decretos ignora y contradice la resolución de la Dirección General de Trabajo de 26 de enero de 1995 (Boletín Oficial del Estado de 10 de febrero), sobre clasificación profesional en el sector. Igualmente se mantiene que la regulación establecida por las disposiciones que se impugnan es contraria al Acuerdo concreto adoptado al amparo del II Acuerdo para la Regulación de las Relaciones Laborales en el Sector Portuario. Siempre según las alegaciones de la Coordinadora recurrente los Reales Decretos de que ahora se trata llevan a cabo una clasificación y calificación de la ocupación profesional distinta y no coincidente, tanto respecto al Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, como respecto a las disposiciones complementarias y a los acuerdos a que se ha llegado entre los diversos sujetos que actúan en el sector.
Por otra parte se alega que en la elaboración de los Reales Decretos no se ha observado el procedimiento legalmente establecido, ya que se ha prescindido de los informes preceptivos, omitiendose incluso los expresamente previstos por el Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo, que reguló con carácter general el certificado de ocupación profesional.
A las cuestiones que acaban de reseñarse se refieren los términos del debate procesal tal como se plantea por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios y como se deduce de los escritos procesales del Abogado del Estado, siendo por tanto estos los problemas jurídicos planteados en el proceso que es necesario estudiar para su adecuada resolución en Derecho.
En cuanto a la vulneración del principio de jerarquía normativa que mantiene la entidad recurrente no pueden acogerse sin más las alegaciones del Abogado del Estado, según las cuales la legalidad de los Reales Decretos sobre los que ahora se discute pende en definitiva de la legalidad del Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo, que no fue impugnado en su momento. Por otra parte el defensor de la Administración mantiene, sin desarrollar su razonamiento, que la regulación de los certificados de ocupación profesional de operadores de grúa de puerto y de operadores de estiba y desestiba para nada contradice el sistema actualmente establecido en cuanto al servicio publico portuario.
Ahora bien, un estudio en mayor profundidad lleva a esta Sala a la conclusión de que los operadores de grúa portuaria y los estibadores se encuentran en una relación jurídica laboral especial, como se deduce del articulo 13 del Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, y del articulo 2.1, apartado h), del Estatuto de los Trabajadores, lo que determina que por los poderes públicos se haya prestado una atención especial a la administración y gestión de los recursos humanos y a la formación de los trabajadores que se encuentran ocupados en el sector. Muestra de ello es que el articulo 26, apartado j), de la Ley 27/1991, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado, atribuye al Organismo Autónomo gestor competencias para definir estrategias en materia de recursos humanos. Pero sobre todo es de tener en cuenta que el articulo 9 delReal Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo, establece unas determinadas condiciones y un sistema especial respecto a la contratación de los trabajadores, su formación profesional, y el modo de acreditar esta profesionalidad. En cumplimiento de estas previsiones normativas se vienen realizando hasta el momento desde luego diversas actividades de formación de los trabajadores y acreditación profesional, que son las aludidas por la entidad recurrente y cuya existencia no contradice el Abogado del Estado.
En el mencionado sistema se inserta ahora como una suerte de cuerpo extraño el certificado de ocupación profesional de unos y otros trabajadores, los operadores de grúas de puerto y aquellos otros que se dedican a la estiba y desestiba de buques. Pero entiende la Sala tras el estudio correspondiente que la ausencia de coordinación entre el referido sistema existente en el sector y el certificado de ocupación profesional no implica que la regulación de éste suponga una vulneración directa y frontal de la legalidad ni del principio de jerarquía normativa invocado que consagra el articulo 9.3 de la Constitución. A la vista de una y otra regulación se concluye que el sistema actual podría ser perfectamente coordinable con el certificado de ocupación profesional, pues en realidad uno y otro no son incompatibles ni contradictorios, de modo tal que se mantuviera el sistema establecido por el repetido Real Decreto Ley 2/1986 y ademas se acreditara la profesionalidad mediante la expedición de un certificado de ocupación, el cual en definitiva sustituye a las titulaciones de formación profesional. Consideración ésta que se hace en términos generales, sin excluir que puedan existir dificultades para llevar a cabo esa coordinación, a resolver sin duda mediante disposiciones complementarias o mediante acuerdos en el sector, si bien sobre dichos extremos no ha de pronunciarse esta Sala.
Pero si ello supone que el Consejo de Ministros tenia potestad reglamentaria para dictar los Reales Decretos y no ha vulnerado el principio de jerarquía normativa contra lo que alega la entidad recurrente, justamente por ello, a la vista de las circunstancias y condicionantes concretos de un sector en el que existe una regulación de la materia por normas con fuerza de Ley, era obligado seguir con el máximo rigor la normativa sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general. Entiende esta Sala que dicha normativa no ha sido cumplida debidamente en el caso de autos, pues no se han seguido del modo adecuado los tramites que establece el Real Decreto 797/1995, de 19 de mayo, varias veces aludido. Así en primer lugar puede comprobarse a la vista del expediente que no llegó a emitirse informe del Consejo General de Formación Profesional, el cual era preceptivo, pues en lugar de dicho informe lo que se acompaña al expediente es simplemente un acta de la reunión del Consejo en el que se trató la materia sin que conste el texto del informe ni su contenido, de los que no ha podido tener conocimiento esta Sala. Por otra parte, como alega la entidad recurrente, eran asimismo preceptivos los informes de las Comunidades Autónomas que han asumido competencias sobre la materia, y lo cierto es que no consta en modo alguno que se hayan emitido los informes correspondientes por las Comunidades Autónomas de Cataluña y de Galicia, y en cuanto a la Comunidad de Valencia se incorpora a los autos únicamente una carta de una autoridad de dicha Comunidad que manifiesta un acuerdo de principio sobre el contenido y especificaciones de los certificados de ocupación profesional entonces en proyecto.
Pero sobre todo es de tener en cuenta que no se ha oído en el procedimiento a las organizaciones y asociaciones interesadas, pues en modo alguno puede entenderse que se ha cumplido dicho tramite, como alega el Abogado del Estado, porque se consultó a las entidades sindicales más representativas. Lo cierto es que no se incorporan al expediente informes emitidos ni por el Organismo Autónomo Puertos del Estado ni por las Sociedades de Estiba y Desestiba, ni por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios ahora recurrente.
Entiende la Sala que al efecto no es decisiva la normativa alegada por la actora que se contiene en la Directiva de la Comunidad Económica Europea 89/48, aunque de algún modo está aludiendo a la materia. Pero desde luego no se ha oido al Consejo de Estado como igualmente sucedió en el caso estudiado por nuestras Sentencias de 5 y 9 de febrero de 1999 (aunque en el presente supuesto no se formula esta alegación por las partes) y tampoco se ha cumplido lo establecido en el articulo 129.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que se refiere a la audiencia de las entidades y asociaciones interesadas. Articulo éste que como dijimos en nuestras referidas Sentencias de 5 y 9 de febrero del corriente año, en un supuesto como el presente es obligado poner en conexión con lo dispuesto por el articulo 105, apartado a) de la vigente Constitución española. No cabe duda a esta Sala de que son organizaciones y entidades con un interés directo en el tema la propia Coordinadora Estatal recurrente y las sociedades de estiba y desestiba ademas del Organismo Autónomo Puertos del Estado, si bien en este ultimo caso por el carácter publico del ente era quizás una cuestión más de oportunidad que de legalidad haber recabado su informe. Pero no sucede lo mismo con las demás entidades, cuyo interés en el asunto se desprende de forma inequívoca de la regulación del servicio publico portuario, y en especial del tantas veces mencionado Real Decreto Ley 2/1986, de 23 de mayo.En consecuencia, estos defectos o vicios procedimentales determinan que deba acogerse la argumentación en este sentido de la Coordinadora Estatal recurrente y por tanto que deba estimarse el presente recurso.
No ha lugar a hacer declaración expresa sobre las costas del proceso de acuerdo con el articulo 131.1 de la Ley Jurisdiccional vigente en las fechas de autos.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios, por lo que anulamos los Reales Decretos 1996/1996, de 6 de septiembre, sobre Certificado de Ocupación de los Operadores de Grúas de Puerto y 1999/1996, de 6 de septiembre, sobre el Certificado de Ocupación Profesional de los Operadores de Estiba y Desestiba; sin expresa declaración sobre las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa y cuyo fallo, de acuerdo con los artículos 72.2 y 107.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de Julio, se publicará en el Boletín Oficial del Estado en el plazo de diez días contados desde que sea firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Juan Garcia-Ramos Iturralde.- D. Mariano Baena del Alcázar.- D. Antonio Marti Garcia.- D. Rafael Fernandez Montalvo.- D. Rodolfo Soto Vazquez.- D. Eduardo Carrión Moyano.- Rubricado. PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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