STS, 11 de Noviembre de 1997

Por escrito de 7 de febrero de 1992 la Hermadad de Nuestra Señora del Rocío de Sanlucar de Barrameda interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1772/91 de 16 de diciembre por el que el Consejo de Ministros aprueba la revisión del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana.

Tras los tramites pertinentes por escrito de 29 de marzo de 1993 el procurador D Rosina Montes Agusti en la representación que ostenta, formula demanda en que suplica a la Sala "que tenga por presentado éste escrito y los documentos que con el se aportan, junto a sus respectivas copias, los admita y una al Recurso de su razón, se tenga por formulada DEMANDA en tiempo y forma legal, la admita y dándole la tramitación procedimental y legal pertinente, en su día se dicte Sentencia por la que estimando el presente Recurso, acuerde declarar la NULIDAD DE PLENO DERECHO de los apartados relacionados en el párrafo primero del expositivo CUARTO de Derecho de esta Demanda y el apartado 4.4.A), todos del Real Decreto 1.772/91 por ir de forma flagrante y clara contra normas de rango superior y además se reconozcan a mis mandantes los derechos de circular libremente por la vías precuarias y en particular la vereda Salucar-Almonte, al igual que sus abrevaderos, descansaderos y lugares de pernocta de la misma, también circular libremente en la Zona Maritimo- Terrestre colindante con el Parque Nacional de Doñana y poder embarcar, desembarcar y varar en la citada Z.M.-T, por estar dicho derecho reconocidos legalmente en las Leyes que se citan en el fundamento de derecho SEXTO de nuestra demanda (como normas vulneradas) y se tomen las medidas cautelares pertinentes para que esos derechos se puedan ejercer libremente y sin trabas y entre ellas se pueden tomar la de levantar las barreras que impiden el paso por las vías pecuarias (en particular en la vereda Salucar-Almonete) y levantar la empalizada que impide el paso por la Z.M.T. y que está situada cerca de la urbanización de la urbanización de Matalascañas e igualmente se solicita una indemnización de VEINTICINCO MILLONES DE PESETAS (25.000.000) por la perturbación y limitación de los derechos de mis mandantes (que han tenido muchas veces que recorrer más de 200 kms., pasando por Sevilla, para llegar a Sanlucar de Barrameda, existiendo la vereda de Sanlucar-Almonte) que han sufrido sobre todo desde la aprobación por el Real Decreto 1.772/91 del vigente P.R.U.G. y además se condene al pago de la citada indemnización y a todas las costas del procedimiento a la parte demandada, es decir, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que propuso dicha aprobación al Consejo de Ministros".TERCERO.- Los fundamentos en base a las que interesa el recurrente la nulidad de pleno derecho de algunos apartados del Real Decreto 1772/91, son en síntesis las siguientes. A) infracción de los artículos 47 de la Ley de Procedimiento administrativo en relación con el 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, porque dicen ningún disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de grado superior, y ello acontece en el supuestos de autos; B) vulneración del principio de jerarquía normativa, por cuanto estiman que el Real Decreto impugnado, al prohibir el paso y determinados usos, esta en contra de lo dispuesto en los artículos 1.y 3 y concordantes de la Ley e Vías Pecuarias 22/74 de 27 de junio y en la Ley 91/78 del Parque nacional de Doñana y en la Ley 4/89 de Espacios Naturales; C) que asimismo se vulneran el anexo de la Ley 91/78 y la Ley de Costas, al incluir en el Parque de Doñana la zona marítimo terrestre y regular un uso moderado para la misma, D) que se invaden competencias del IARA y del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de vías Pecuarias y de Costas, cuando el Director del Parque de Doñana es el que tienen que dar la autorización para el transito por visa pecuarias y zona marítimo terrestre, y E, en fin que no se pueden construir balizas ni empalizadas para impedir el uso de las vías pecuarias y de la zona marítimo terrestre.

El Abogado del Estado en sus escrito de contestación a la demanda interesa la desestimacion del recurso, alegando en síntesis A) Que no hay vulneración alguna de lo dispuesto en la Ley 91/78, cuando el Real Decreto 1772/91 incluye en su regulación la zona marítimo terrestre, pues no es solo, que estima que si que estaba incluida en el Parque de Doñana la zona marítimo terrestre, como se advierte de lo dispuesto en el articulo 3 de la misma en conexión con lo dispuesto en el articulo 10 de la Ley 4/89 de Espacios Naturales, sino, en el supuesto de que no hubiera sido así, se podía haber incluido por acuerdo del Consejo de Ministros a virtud de lo dispuesto en el articulo 2 de la Ley 91/78 que al definir el ámbito territorial del Parque, agrega, No bastante el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros podrá incorporar al Parque nacional de Doñana otros terrenos colindantes con el mismo que reúnan las características adecuadas para ello, en cualquiera de los siguientes supuestos a) que sean propiedad del Estado, y obviamente dice la zona marítimo terrestre constituye una propiedad del Estado. b) En relación con las vulneraciones que se denuncian sobre la Ley de Costas, estima que no existen tales, pues de una parte tanto la Ley 91/78 como la LEY 4/89 tienen por finalidad el establecimiento de un régimen jurídico especial para la mejora y protección de los recursos naturales y por ello sus previsiones, en su condición de Leyes especiales han de primar en ese particular sobre la Ley de Costas que es la Ley general; de otra porque siendo el dominio público una autentica titularidad estatal, el Estado resulta investido de las facultades inherentes a tal propiedad, entre las que se encuentra la de limitar su utilización en aras del interés general que debe predominar sobre el principio general del libre uso del dominio publico, y porque en fin es la propia Ley de Costas, la que autoriza tal actuación cuando en su artículo 31 supedita el libre usos y sus diversas modalidades a la naturaleza del bien y lo que dispongan las leyes y reglamentos. c) respecto a las vías pecuarias se invoca la vulneración por el Real Decreto de la Ley reguladora 22/74, de 27 de junio, y al respecto hay que reiterar lo más atrás expuesto sobre el principio de jerarquía normativa, pues en este caso como sucede, con la zona marítimo terrestre, se trata de bienes de dominio público y sería de aplicación lo dispuesto en la Ley 91/78, art. 2.2 bajo la rubrica Ámbito Territorial y es de aplicación también el artículo 1 de la Ley 91/78 y de la Ley 4/89, legitimadores ambos de cualquiera limitaciones generales y específicas respecto de cosas y actividades, entre ellas, por supuesto, la posibilidad de exigir autorización o restringir en su caso, el uso de las vías pecuarias; d) respecto a las competencias del Director del Parque, que tampoco aprecia vulneración alguna, porque esta ejercitando las competencias propias para la protección del Parque, conforme lo disponen las normas que lo regulan. Y e) respecto a los daños que se invocan como derivados de la restricción del uso de la zona marítimo terrestre, bien que ni se acreditan, ni concurren los siguientes que para que una acción de esta naturaleza pudiera prosperar de conformidad con el articulo 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y del P:A:C..

Letrado de la Junta de Andalucía, por escrito de 27 de marzo de 1995 contesta a la demanda solicitando la desestimacion de la misma, alegando en síntesis. PRIMERO, La adhesión a la contestación de la demanda del Abogado del Estado. SEGUNDO. que planteándose en el caso de autos un conflicto de normas, habrá de determinarse cual es la prevalente, para lo que refiere la doctrina del Tribunal Constitucional, entre otras sentencias 149/91, 71/82 de 30 de noviembre, relativa a que en los supuesto de conflicto habrá de buscarse la competencia prevalente, y que la regla de mas amplio alcance debe ceder ante la regla mas especial, y en el caso de autos la propia legislación estatal ha admitido la prevalencia de la necesidad de proteger espacios naturales concretos, como se advierte de lo dispuesto en los artículos

2.3, 4.3, 4,4, 10, 13 y 19 de la Ley 4/89 y en su propia exposición de motivos, de entre los que se deduce a) que cabe declarar espacio natural protegido la zona marítimo terrestre y el mar territorial Art 10;b) que se permite la limitación de aprovechamiento de recursos naturales en los Parques e incluso se prohibe radicalmente los incompatibles con las finalidades determinantes de su creación art 13.2 y que el mar territorial y la zona marítimo terrestre pueden ser parte integrante de los Parques naturales, c) que los Planes Rectores de Uso y Gestión pueden regular los usos y limitar aquellos que puedan afectar a laadecuada protección del espacio natural; y d) que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos, art 5.2 y que a los Planes Rectores de Uso y Gestión debe adecuarse la normativa urbanística.

El recurso se admitió a prueba y tras su practica con el resultado que obra en autos se dio traslado a las partes para el tramite de conclusiones que cumplimentaron.

Por providencia de treinta de septiembre de 1997 se señalo para votación y fallo el cuatro de noviembre de 1997m fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La parte recurrente, invocando el uso desde su fundación como Hemandad del Rocío,, año 1650, de la vereda, vía pecuaria Sanlucar de Barrameda-Almonte,-Camino Real del Rocío-, y de la Zona Marítimo Terrestre que transcurre aledaña al Parque Nacional de Doñana hasta llegar a la Urbanización Matalascañas, desde hace medio siglo, impugnan, algunos preceptos del Real Decreto 1772/91 de 16 de diciembre, que aprueba la revisión del Plan Rector de uso y Gestión del Parque nacional de Doñana, alegando en síntesis, que les ha impedido el uso que hasta entonces tenían, y que ha vulnerado los dispuesto en normas de superior jerarquía, como son las de la Ley 91/78 del Parque nacional de Doñana, la Ley 4/89 de Espacios naturales, la Ley 22/74 de Vías Pecuarias y la Ley de Costas de 1988.

Las anteriores alegaciones, unidas al hecho acreditado y no cuestionado incluso por la Administración, sobre que el Real Decreto impugnado, cuando menos, ha alterado, ha modificado, el uso que sobre la vías pecuarias y zona marítimo terrestre tenían, entre otros, los hoy recurrentes, obligan a esta Sala a valorar, si la Administración podía hacer lo que hizo y en su caso, si ello era conforme al Ordenamiento. Ahora bien, como según mas atrás se ha referido, las partes plantean cuestiones relativas a la concurrencia de normas y aducen la vulneración por parte del Real Decreto impugnado, en los preceptos que se concretan, de distintas Leyes, es necesario hacer un análisis por separado, respecto a la incidencia de cada una de las leyes afectadas, sin perjuicio de las consideraciones genéricas que correspondan.

A este respecto, conviene significar, que el análisis ha de partir de dos principios o presupuestos genéricos, uno, aducido por los recurrentes, y derivado del principio de jerarquía normativa, que garantiza el articulo 9 de la Constitución, y que conforme a lo dispuesto en los artículos 47 de la Ley de procedimiento Administrativo y 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, impide a la Administración por la vía del Real Decreto vulnerar o alterar los términos de una Ley, y el otro aducido, por la Administración demandada, según el que, en el caso de confluencia o concurrencia de normas sobre una misma materia, y que aparezcan enfrentadas o incompatibles, se ha de entender que la Ley especial prevalece sobre la Ley General, como así entre otros, lo ha reconocido y declarado el Tribunal Constitucional en sentencia 71/82 de 30 de noviembre, en la que se declaraba "El carácter especifico de la sanidad, respecto al plural de la defensa del consumidor, determina que la inclusión en la regla de mas amplio alcance debe ceder ante la regla mas especial", y se desprende en el caso de autos de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley de Costas y Disposición Adicional 3 de la nueva Ley sobre vías pecuarias Ley 3/95, de 23 de marzo.

Aducen con carácter prioritario los recurrentes, que el Real Decreto impugnado, cuando incluye dentro del Parque Nacional de Doñana la zona marítimo terrestre y regula su uso, vulnera lo dispuesto en la Ley 91/78 y la Ley de Costas, porque estiman que la tal zona marítimo terrestre no estaba incluida en la Ley 91/78 del Parque Nacional de Doñana, y aunque es cierto, que en las actuaciones aperecen informes y datos que a partir de un análisis de los propios términos de la norma, llegan a la conclusión de que la zona marítimo terrestre no estaba incluida en la delimitación que sobre el Parque nacional de Doñana hizo la Ley 91/78, no procede aceptar tal alegación, ni por tanto la infracción que sobre particular se denuncia, pues no es solo, como refieren las Administraciones demandadas, que de los propios términos de la Ley 91/78, que define y regula el Parque de Doñana, se pueda llegar a la conclusión contraria, esto es, a la de la inclusión de la zona marítimo terrestre en el citado Parque de Doñana, a partir de lo dispuesto en su articulo 3, que no solo señala los limites del Parque sino también los de sus zonas de protección o Preparque, entre los que se debería incluir la zona marítimo terrestre, por aplicación ademas de lo dispuesto en el articulo 3 de la Ley de Costas, sino que aun en el caso de que ello no fuese así, la Administración se encontraba habilitada por Ley para proceder a su inclusión en los limites del Parque, tanto por lo dispuesto en la propia Ley 91/78, que en su articulo segundo, bajo la rubrica "AMBITO TERRITORIAL", en su apartado 2 dispone "NO obstante el Gobierno, por acuerdo del Consejo de Ministros podrá incorporar al Parque nacional de Doñana otros terrenos colindantes con el mismo que reúnan característica adecuadas para ello, en cualquiera de los siguientes supuestos a) que sean propiedad delEstado, y aquí obviamente se dan ambos presupuestos, terrenos colindantes cuyo uso puede afectar al Parque y que son propiedad del Estado; como por lo dispuesto también en la Ley 4/89 de Espacios Naturales, que en su articulo 10 dispone," Aquellos espacios del territorio nacional incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional.... podrán ser declarados protegidos de acuerdo con lo regulado en esta Ley".

En relación también con la zona marítimo terrestre, alegan los recurrentes la vulneración de la Ley de Costas, al impedirles, alterarle o limitarle por la vía del Real Decreto impugnado, el uso de la misma , el embarque y el desembarque como antes lo venían haciendo y la Ley de Costas autoriza, y también procede rechazar tal alegación, y ello, no tanto ni solo por aplicación del principio antes sentado de prevalencia de la Ley Especial, sobre la general, en el caso de que ambas no se conciliaran, pues tratándose regular el uso de la zona marítimo terrestre incluida en un Parque Nacional, habría ciertamente de acudirse a las normas que regulan y limitan el uso de los terrenos incluidos en el Parque en aras del interés general, frente a los genéricos del libre uso del dominio publico, de la zona marítimo terrestre, porque, ni siquiera cabe acudir a tal principio genérico de prevalencia, en el caso de autos, pues es la propia Ley de Costas, la que en su articulo 31, supedita el libre uso y sus diversas modalidades a la naturaleza del bien y lo que dispongan las leyes y reglamentos, y aquí tanto la naturaleza del bien, como lo que disponen la Ley y Real Decreto que regulan el Parque nacional de Doñana, obligan a aplicar la normativa especifica del Parque Nacional de Doñana, en el uso de la zona marítimo terrestre.

Otra vulneración que los recurrentes denuncian, respecto al Real Decreto impugnado, es la de la Ley de Vías Pecuarias, que dicen, le ampara y protege en el uso anterior reiterado de la vía pecuaria Almonte- Sanlucar de Barrameda( CAMINO REAL D: ROCIO), y aunque es cierto que el Real Decreto impugnado altera, modifica el uso y paso anterior y no permite la libre circulación sobre las vías pecuarias, no cabe tampoco aceptar, que ello genere la nulidad que se predica, pues, si como se ha visto el Real Decreto impugnado, encuentra su habilitación, tanto en la Ley 91/78, como en la 4/89, es claro que el enfrentamiento, la confluencia lo seria, entre esas dos normas y las previsiones de la Ley sobre Vías pecuarias, y por ello no se podría hablar de infracción del principio de jerarquía normativa, y habría que aplicar con preferencia las limitaciones establecidas para la protección del Parque Nacional, frente a las previsiones genéricas sobre el uso de vías pecuarias, ya que aquellas son la norma especial, especifica, para la vía pecuaria que transcurre por el Parque de Doñana.

Alegan en fin los recurrentes, que el Director del Parque de Doñana, cuando es el que dispone las autorizaciones pertinentes para el uso de vías pecuarias y zona marítimo terrestre invade las competencias que serian propias, bien del IARA, bien del Estado, y de igual forma procede rechazar tal alegación, pues, como de todo lo anterior se desprende, el Director del Parque, no esta ejercitando potestades o facultades del IARA o Del Estado, y si las propias que imponen y exigen las normas del Parque, tanto para las vías pecuarias, como para la zona marítimo terrestre incluida dentro del mismo, pues se trata de la protección y conservación del Parque y ya se ha visto que la normativa del Parque y la de los espacios naturales, son prioritarios y prevalecen, sobre las generales de las vías pecuarias y de la zona marítimo terrestre, en aras del interés general, que en este caso es el del Parque Nacional de Doñana.

Por ultimo y en buena medida a mayor abundamiento, hay que destacar, que dentro de la normativa del Parque nacional de Doñana y en atención obviamente al uso reiterado y tradicional de los accesos del Parque por parte de las Hermandades Rocieras, se ha previsto y regulado el transito rociero dentro de los "Usos Compatibles con la conservación del Parque nacional, articulo 3.4.2, estableciéndose la conveniencia de una regulación de las actividades con la colaboración de las Hermandades y Organismos y Ayuntamientos implicados, y que en autos hay constancia de una reunión en 1988 y otra en 1995,a la asistieron mas treinta personas, Párroco- Capellán, Alcaldes, Presidentes y, Hermanos mayores de distintas Hermandades, representantes del Gobierno Civil, Delegación del Gobierno y Parque de Doñana, en la que se acuerdan fechas de entrada y salida, se regula el trafico por la vía pecuaria, por la playa, se hacían previsiones sobre incendios, sobre el agua, basura y que termina con agradecimientos de toda clase, todo lo que denota, que la normativa del Parque, no impide el paso y uso de los accesos, sino que se permite y se regula tratando de compatibilizar la conservación y protección del Parque, en aras del intereses general, con los intereses y deseos de los rocieros que también han sido recogidos y garantizados y por tanto si hay o ha habido alguna dificultad, como las actuaciones también muestran, ello será debido, a cuestiones ajenas a la normativa genérica del Parque, pues ellas si que permiten y autorizan el paso a los rocieros, cuando lo ha declarado compatible con la conservación del Parque y así lo muestran los documentos obrantes, y por tanto el derecho de los rocieros al transito autorizado, encuentra su propia protección en la normativa del Parque nacional, y a ello en nada empece el que normalmente existan balizas o empalizas, pues están dirigidas a la protección y conservación el Parque y no a impedir el transito rociero, que esta expresamente previsto y autorizado, cual se ha referido.

Las valoraciones anteriores hacen innecesario el análisis de la petición de indemnización por daños que se interesa, pues conforme a lo más atrás expuesto, no se puede aceptar que la normativa del Parque, el Real Decreto impugnado, haya originado daño indemnizable, y si la aplicación de las normas ha podido o no originarlos, es cuestión ajena a esta litis, que exigiría además acreditarlos y en el oportuno procedimiento, como refieren las Administraciones demandadas, artículo 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública y Procedimiento Administrativo Común.

Por todo lo anterior procede la desestimación del recurso contencioso administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.