STS, 23 de Octubre de 1999
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| Número de Recurso | 985/1995 |
| Fecha de Resolución | 23 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 985/95, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Rota, representado por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 22 de julio de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, en su recurso 1827/92, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, versando sobre bases imponibles de la contribución territorial urbana.
Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro correspondiente del Ministerio de Economía y Hacienda el día 22 de marzo de 1988, el Ayuntamiento de Rota dirigió al titular del mismo solicitud relativa a la percepción de cuotas, recargos y deudas tributarias, correspondientes a la Contribución Territorial Urbana, Licencias Urbanísticas, de Obras y Licencias Fiscales de Actividades Comerciales, relativas a las edificaciones y actividades de toda índole existentes dentro del recinto de la Base Naval de la localidad.
Las diez peticiones contenidas en la solicitud fueron tácitamente desestimadas en virtud de silencio administrativo negativo.
Contra el mencionado acto presunto formalizó el Ayuntamiento de Rota recurso contencioso-administrativo, que se tramitó ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional y finalizó por sentencia de 22 de julio de 1994, desestimatoria del mismo.
La sentencia mencionada fué a su vez objeto de recurso de casación, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos y efectuadas sus alegaciones por el Sr. Abogado del Estado, se señaló el día 19 de octubre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
La parte recurrente opone los siguientes motivos:
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- Por el cauce del art. 95.1.4 se alega infracción de la jurisprudencia contencioso-administrativa,relativa a la doctrina de los actos propios, contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de julio de 1987, 3, 4 y 15 de diciembre de 1990 y 26 de febrero de 1991, impugnando de esta manera la aplicación -a su juicio incorrecta-, que hace la sentencia impugnada de dicha doctrina, en cuanto hace suya la alegación del Sr. Abogado del Estado relativa a que el Ayuntamiento hace más de cuarenta años que ha tolerado la existencia de dichas edificaciones y actividades sin llevar a cabo acto alguno de gestión tributaria.
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- Por la misma vía, infracción del art. 1.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en relación con su artículo 38, apartados 1 y 2, que hacen referencia al carácter revisor de la jurisdicción.
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- También en la forma indicada se invoca la vulneración de los artículos 252, 255 y 256 del Real Decreto Legislativo 781//1986, en relación con los 258 y 259.2 del mismo, que hacen referencia a los deberes tributarios en materia de contribución territorial urbana.
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- De idéntica manera se alega vulneración del art. 273 del RD Legislativo 781/1986, que somete a Licencia Fiscal determinadas Actividades Comerciales e Industriales.
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- Siempre al amparo del art. 95.1.4 se alega infracción del art. 178 de la Ley del Suelo de 1976 y los arts. 6 y 29 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, relativos a licencias urbanísticas y de obras.
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- Finalmente, utilizando el art. 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 se alega infracción del 80 de la misma Ley (que especifica que en la sentencia se resolverán todas las cuestiones objeto del debate), en relación con el art. 24.1 de la Constitución.
Es preciso examinar, como eje de la solución del presunto litigio, el contenido del Convenio con Estados Unidos de América, de Amistad, Defensa y Cooperación, Básico y Complementarios y Canje (s) de Notas de 2-7-1982, Protocolo de 24-2-1983 (BOE 20-5-1983, nº 120, y las rectificaciones publicadas en los BOE de 28-6-1983, nº 153 y BOE 1-2- 1984).
Interesa, ante todo, destacar que conforme al art. 1.1.1 del Convenio Complementario 2 "de acuerdo con lo establecido en el art. 2 del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperación, España concedió a los Estados Unidos, para fines militares, la utilización y manteniendo de instalaciones de apoyo (en adelante IDAS), en las bases y establecimientos relacionados en el anejo 2 de este Convenio complementario. Dicha utilización y manteniendo se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el anejo 3 de este Convenio".
A su vez, el Anejo 1 de este Convenio Complementario 2 define las IDAS como "todo terreno, construcción o conjunto de ellos, propiedad del Estado español, cuya utilización se concede a las Fuerzas de los Estados Unidos de América para finalidades específicas, en cumplimiento del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperación".
Se trata de un Convenio evidentemente nacido para regular las relaciones entre ambos países desde la óptica primordial de los fines de defensa perseguidos por ambos y que, por tanto, no se propuso regular minuciosamente las cuestiones de otra índole, como las tributarias, que sólo episódica y escasamente aparecen en el mismo.
Así, a efectos tributarios es relevante observar que los Estados Unidos de América sólo tienen el derecho de uso de las IDAS para los fines del convenio, correspondiendo siempre su titularidad al Estado español. En otros términos, los Estados Unidos de América no son titulares de ningún derecho real sobre dichas IDAS, lo que constituye un dato importante en orden a determinados tributos locales.
Y en el Anejo 3, relativo al "Estatuto de las Instalaciones de apoyo", el art. 19.1, con el epígrafe de "Actividades de bienestar y recreo", indica que "Los economatos, cantinas, centros sociales y recreativos establecidos en España por las Fuerzas de los Estados Unidos de América para el uso exclusivo de los miembros de la Fuerza, del elemento civil y de las personas a cargo, estarán exentos de cualquier impuesto o carga español".
Por tanto, no solamente las IDAS adscritas a fines militares estrictos, sino incluso las concebidas para fines exclusivamente sociales extramilitares se perfilan en el Convenio con características tributarias propias muy acusadas.
Fuera de estas parvas referencias, el Convenio, sus Notas, Protocolo y documentos adicionales, no son tan definitorios en cuanto a los otros hechos imponibles a que se refiere la pretensión del Ayuntamientorecurrente.
Todo ello dibuja la situación extratributaria en la que se hallan los inmuebles, construcciones, instalaciones, obras y actividades que se desarrollan dentro del perímetro de la Base Naval de Rota, en el término municipal del Ayuntamiento recurrente, situación a la que respondió la petición formulada por dicha Administración.
Ante todo, es necesario dejar establecido que la sentencia recurrida no contiene más razonamiento que el que ambiguamente se recoge en su Fundamento Segundo, al referirse a que "forzoso es escuchar al Abogado del Estado que en su intento de dar una respuesta ajustada a Derecho al recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Rota, encuentra en primer lugar la falta de decisión del órgano competente para la interposición del recurso, según el art. 22.2 de la Ley de Bases de Reglamento (sic, en lugar de Régimen) Loca; y también defecto legal en el modo de proponer la demanda (art. 533.6 en relación con el 524 de la Ley -no se indica que ambos preceptos se refieren a la Ley de Enjuiciamiento Civil-, y disposición adicional 6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Asimismo trae a colación la doctrina de los actos propios pues esta situación, pactada entre Estados, se inició hace cuarenta años durante los cuales no prueba el Ayuntamiento de Rota haber realizado acto alguno de gestión tributaria y, además, la jurisdicción contenciosa es eminentemente revisora, pero claro está no de actos legislativos, constitucionalmente, hasta la fecha, válidos".
Sin solución de continuidad y sin siquiera expresar que acepta tales razonamientos, la sentencia concluye que debe desestimar el recurso.
Carente, por tanto, de motivación, la sentencia tiene que ser casada, puesto que evidentemente no ha entrado a examinar cuestión alguna, debiendo acogerse en este sentido el último de los motivos de casación opuestos por la parte recurrente, relativo a la infracción del art. 80 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, que impone a los Tribunales la obligación de someter todas las cuestiones sometidas a su consideración.
En el primer motivo del recurso la parte recurrente invocó la infracción de la jurisprudencia relativa a la doctrina de los actos propios, citando al efecto, entre las abundantísimas que la recogen, las sentencias de este Tribunal, de 25 de julio de 1987, 3, 4 y 15 de diciembre de 1990 y 26 de febrero 1991.
En efecto, el Sr. Abogado del Estado opuso dicha doctrina frente a las pretensiones liquidatorias del Ayuntamiento, basándose en que el Ayuntamiento de Rota hace más de 40 años que ha tolerado la existencia de dichas edificaciones y actividades, sin llevar a cabo acto alguno de gestión tributaria.
Tal argumento carece de toda base, pues la citada doctrina no es aplicable en el caso presente. La inactividad del Ayuntamiento no condiciona en modo alguno el ejercicio de sus facultades de gestión tributaria, que están siempre latentes en tanto no se haya producido la prescripción de 5 años que fijaba el artículo 64 de la Ley General Tributaria -hoy 4 años, en virtud del artículo 24 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero-.
En otros términos, la falta de ejercicio de tales facultades no menoscaba ni elimina el llevarlas a cabo en el futuro.
Mas como la sentencia a que se reprocha haber acogido tal argumento, en realidad se limitó a transcribirlo, sin valorarlo ni asumirlo expresamente, el motivo no puede ser acogido.
El examen de los restantes motivos revela enseguida que no es posible acceder a las declaraciones de derechos que solicita el Ayuntamiento recurrente, con vistas a actos futuros de gestión tributaria que, en su día, de producirse, es cuando deberán ser enjuiciados, por lo que el silencio de la Administración del Estado en el presente supuesto ha generado un acto presunto del todo lícito, ya que no correspondía a ésta pronunciarse sobre la existencia de tales derechos.
El presente litigio arranca en suma de la situación en que se hallan, como antes se dijo, los inmuebles, construcciones, instalaciones, obras y actividades que se desarrollan dentro del perímetro de la Base Naval de Rota, en el término municipal del Ayuntamiento recurrente, con respecto a todo lo cual no se abonan impuestos ni tasas municipales, y que dió lugar a la petición cursada a la Administración del Estado.
La cuestión ha de ser examinada desde la óptica de la naturaleza de la Administración local.De todos es sabido que, como ha señalado la doctrina, la regulación constitucional de los Entes locales no levantó especial interés entre los constituyentes, que no le dieron gran desarrollo, más atraídos por la innovación que representaban las Comunidades Autónomas. Sin embargo, los preceptos que la Constitución dedicó a los Municipios fueron suficientes para que la autonomía local adquiriera carta de naturaleza entre nosotros y que la Administración Local se alzara, con características propias, junto a las otras dos Administraciones territoriales, la del Estado y la de las Comunidades Autónomas.
No hay en nuestro ordenamiento una organización territorial basada en estructuras de supremacía o jerarquía de unas Administraciones sobre otras, en las que una de ellas controle, fiscalice o supervise la actividad de las otras.
Es el criterio de la competencia la que las disciplina y permite que los Tribunales de Justicia puedan ejercer el control, exclusivamente jurisdiccional, de los actos de dichas Administraciones, y entre ellas de la local, que disfruta de autonomía, sin duda bien diferente de la que ostentan las Comunidades Autónomas, que son Entidades de distinto rango, superior a la de los Municipios y Provincias, que sólo poseen potestad reglamentaria, mientras que las Asambleas Legislativas de las distintas Comunidades gozan de potestad legislativa.
La autonomía municipal tiene como corolario la inexistencia de tutela alguna por parte de la Administración del Estado sobre el ejercicio de las competencias municipales. En otros términos, dicho ejercicio no requiere autorización de órgano alguno del Estado, y es sólo la Administración de Justicia la que puede decidir si las competencias han sido bien o mal ejercitadas, resolviendo los recursos que los interesados u otras Administraciones formulen.
Así se desprende del art. 140 de la Constitución, que afirma lapidariamente que ésta "garantiza la autonomía de los municipios. Éstos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. (..)".
Y así lo proclama con precisión el art. 1.1 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, según el cual "Los Municipios son Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades".
Ningún obstáculo se opone a que el Ayuntamiento estudie y ejercite las competencias que crea le asisten en los tributos a que se refirió en su solicitud inicial sin intermedio del Estado, pues evidentemente, si la Administración del Estado le hubiera contestado, tanto positiva como negativamente, hubiera asumido una indebida función fiscalizadora, repudiada por el ordenamiento.
El silencio de la Administración dió lugar por tanto a un acto presunto lícito y fué tanto más reflexivo por cuanto en la información acopiada por el órgano a que se dirigió la solicitud hay evidentes posicionamientos de la procedencia, en algunos supuestos, de los tributos invocados por el Ayuntamiento.
En consecuencia, las pretensiones de la parte recurrente deben ser desestimadas, sin que haya lugar a condena en las costas del recurso, por aplicación del art. 102 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Rota contra la sentencia dictada el 22 de julio de 1994 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en su recurso 1827/92, la que casamos, y entrando a conocer de las pretensiones de la parte recurrente, las desestimamos, declarando conforme a Derecho el acto presunto a que se refiere el presente recurso.
Sin pronunciamiento de condena sobre las costas del recurso ni de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
Centro de Documentación Judicial
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