STS, 14 de Diciembre de 1998
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| Número de Recurso | 7250/1994 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 7250/94, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de LA ASOCIACIÓN PROFESIONAL NACIONAL DE DETECTIVES PRIVADOS, contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional (Sección primera), con fecha 14 de abril de l.994, en su pleito núm. 576/92. Sobre solicitud de que se inicien los trámites para elaborar un proyecto de ley creando el Colegio profesional correspondiente. Siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente:"FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Asociación Profesional Nacional de Detectives Privados contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho primero de esta sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Asociación Profesional Nacional de Detectives Privados, presentó escrito ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, preparando recurso de casación contra la sentencia dictada por dicha sala con fecha 14 de abril de l.994. Por providencia de 27 de julio de l.994, la mencionada Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Sr. Avila del Hierro, Procurador de los Tribunales y de la Asociación Profesional Nacional de Detectives Privados, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Por el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, desestimando el recurso, se confirme la recurrida; todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día diez de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
En el presente recurso de casación se cuestiona la validez jurídica de la sentencia de la Audiencia Nacional, de catorce de abril de mil novecientos noventa y cuatro, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 01/0000576/1992, sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación profesional de detectives privados contra denegación ficticia (silencio administrativo) de la petición de que por el Ministerio del Interior se inicien los trámites oportunos para la elaboración de una ley constitutiva del "Colegio oficial profesional de detectives privados".
Aparecen actuando ante esta Sala 3ª del Tribunal supremo, la citada Asociación profesional como recurrente, y la Administración del Estado como parte recurrida.
La parte recurrente articula tres motivos de casación, todos al amparo del artículo 95.l.4º, L.J.
En el primer motivo, la Asociación recurrente sostiene que la sentencia impugnada ha infringido -por inaplicación- el artículo 2 (números 1 y 3) y el artículo 4 (número 1) de la Ley de Colegios profesionales, así como el artículo 1. número 1 L.J. y el artículo 36 de la Constitución española.
A juicio de la parte recurrente la Administración, en el caso que nos ocupa a través del Ministerio de Interior, tiene obligación de iniciar el procedimiento oportuno para elaborar un anteproyecto ley y elevarlo al Consejo de ministros para que éste, a su vez, lo apruebe o, en su caso, lo devuelva para nuevo estudio y perfeccionamiento.
Y entiende que, en estas dos primeras fases, la actuación administrativa se encuentra sujeta al derecho administrativo siendo, en consecuencia, revisable en vía contencioso-administrativa.
El motivo invocado debe rechazarse por las razones que a continuación se exponen.
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No es cierto que la ley de Colegios profesionales imponga a la Administración el deber -que eso sería y no obligación, ya que no hay relación jurídica interpuesta- de elaborar un anteproyecto de ley para constituir un Colegio profesional siempre y cuando lo pidan los interesados.
Lo que hace la ley de Colegios profesionales es reservar a la Ley la constitución de una organización de ese tipo. La frase > no tiene otro valor que la de excluir la vía reglamentaria para obtener ese fin.
Y la petición de que en esa ley se habla no es otra cosa que eso: una petición en sentido estricto y propio, pues el contenido de la misma entra dentro de la más amplia libertad estimativa de que una Administración pública pueda gozar: la de decidir si es o no procedente iniciar el procedimiento que desemboque en la aprobación por el Parlamento de una ley creadora de un determinado Colegio profesional.
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Y para entender que es un acto de iniciativa legislativa lo que, verdadera y propiamente, pretende poner en marcha la Asociación recurrente, hay que recordar que el procedimiento legislativo es un supuesto paradigmático -en el sentido de ejemplo didáctico- de los que la doctrina llama procedimientos bifásicos.
La primera fase, fase previa, o fase de iniciación comprende -cuando de proyectos de ley se trata, como sería aquí el caso- la elaboración del anteproyecto de ley siguiendo para ello los trámites de los artículos 129 a 132 L.P.A., y ya en el momento en que nos hallamos los del artículo 22 de la Ley del Gobierno, de 27 de noviembre de 1997 (ley ésta en la que, por cierto, se da ya un tratamiento distinto a la iniciativa legislativa y a la elaboración de reglamentos: artículos 22 y 24, respectivamente), y culmina con la aprobación del proyecto por el Consejo de ministros.
La remisión de ese proyecto a las Cortes generales sirve de conectivo de esa primera fase con la segunda, que es la fase de perfección, fase que se tramita en sede parlamentaria y que, en su caso, finalizará con la aprobación. [resulta innecesario referirse aquí al detalle de la tramitación del proyecto en el seno de las Cortes].
Perfeccionada así la ley, tiene lugar el requisito de la sanción (acto debido: art. 91 CE) y el rito de la promulgación (mera fórmula ritual sin valor jurídico, pervivencia de épocas pasadas) que, con la publicación ulterior en el BOE son requisitos de eficacia y no de perfección.Hasta aquí, en síntesis, el procedimiento de elaboración de una ley estatal, que, en lo sustancial es trasladable -mutatis mutandi- al de las leyes autonómicas.
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Y que la actuación ministerial para elaborar el anteproyecto es ya trámite del procedimiento de elaboración de la ley -insistimos: cuando de proyectos de ley se trata-, viene a decirlo la propia ley del Gobierno en su artículo 22.2: Este precepto, aunque posterior a los hechos de que este recurso trae causa, es invocable aquí porque, en realidad, no hace otra cosa que positivizar una práctica administrativa muy antigua ( por lo demás, reflejada también -aunque de forma inadecuada, porque solapaba la elaboración de una norma legislativa y la de los productos normativos de la Administración- en los artículos 129 a 132 L.P.A.).
Y debemos también subrayar que esas dos fases de la elaboración de las leyes, son procedimientos simples que integran un procedimiento complejo que los engloba, y sin cuyo ensamblaje ninguno de los dos podría alcanzar su fin (fattispecie, diríamos con terminología italiana) : producción de una ley. Sólo que el procedimiento de que estamos hablando es una especialidad del procedimiento complejo, porque es bifásico, en el sentido de que cada uno de los dos se perfecciona en sedes distintas, mediante aprobación llevada a cabo por poderes públicos distintos: el Poder (llamado) ejecutivo actuando por su órgano supremo, el uno, y el Poder legislativo, el otro.
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Y claro es que tampoco puede -como afirma la asociación recurrente- decirse que no estamos ante una decisión política -la de valorar la oportunidad o no de crear un determinado Colegio profesional, y, en su caso, iniciar el procedimiento administrativo de elaboración del proyecto de ley. Porque -como ya hemos anticipado- de ninguna manera puede interpretarse el artículo 4.1 de la Ley de Colegios profesionales en el sentido que pretende la citada Asociación.
Lo único que hace esa ley es decir que los interesados pueden pedir que se cree un Colegio profesional determinado, aportando para ello cuantas razones y fundamentos consideren conveniente. Lo que no dice la ley en ninguna parte -ni cabe entender que esté implícito en ella- es que el Poder ejecutivo esté obligado a iniciar la tramitación correspondiente.
Con otras palabras, no estamos ante un escrito apto para poner en movimento la mecánica procesal, no estamos ante una "instancia" o "solicitud", en el sentido que estos vocablos tienen en la L.P.A. y en la
L.R:J.P.A. , respectivamente.
Estamos ante esa técnica constitucional que se llama derecho de petición, cuyo valor es ciertamente residual en nuestros días, y que sirve para hacer valer deseos de mejoramiento de los individuos o de los grupos, ansia de reconocimiento de una determinada posición social, y otras aspiraciones que -aunque respetables- carecen de verdadero y propio apoyo jurídico. Peticiones graciables, en suma, no exigibles en cuanto derechos subjetivos, pues no lo son.
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En todo caso, lo que a esta Sala parece innegable es que la ley de Colegios profesionales no establece el deber de la Administración de iniciar tramitación tendente a elaborar un proyecto de ley.
Y con esto se explica también que el pretendido apoyo en el artículo 1.1 L.J. o en el artículo 36 C.E. tampoco pueden hacer prosperar la impugnación, argumento sobre los que, por lo demás, la parte recurrente pasa de puntillas. Una cosa es lo que dice el artículo 36 y otra cosa que de éste pueda extraerse la interpretación del artículo 4.1 de la Ley de Colegios profesionales que postulan los recurrentes.
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Por lo demás no puede decirse que la Administración se haya limitado a recibir la petición y archivarla. Antes al contrario, esa petición ha generado un expediente que de ninguna manera puede calificarse de somero o hecho para cubrir las apariencias; antes al contrario, en el mismo aparece acreditado que han sido oidos diversos organismos (Dirección general de la Policía por ejemplo en 21 de mayo de 1992), hay informe de la Secretaría general técnica del Ministerio, en la que esta emite, enero de
1.984, su parecer sobre un anteproyecto de ley de creación del Colegio oficial de detectives privados, etc. Y hay también en dicho expediente diversos escritos de la Asociación recurrente en la que se pone de manifiesto que se está solicitando una gracia ("Es gracia que no dudamos alcanzar...", etc.) y no ejercitando un derecho.
Así pues, este motivo no puede prosperar y esta Sala lo rechaza.
Igual suerte debe correr el segundo motivo invocado: infracción del artículo 87 de la Constitución.
Desde luego la Constitución no ha derogado todo el ordenamiento anterior a ella, pero sí ha derogado ese ordenamiento en lo que se le oponga (cfr. la disposición derogatoria número 3). .
La iniciativa legislativa se regula en el artículo 87 de la Constitución, por lo que si se interpretara el artículo 4.1 de la Ley de Colegios profesionales en el sentido que pretende la parte recurrente, es decir como reguladora de una forma de iniciativa legislativa habría que entenderlo derogado ( y esto es lo que con otras palabras, e incluso negando que sea eso lo que quiere decir, afirma la Asociación de detectives privados).
No hay, sin embargo, derogación de la Constitución, porque en ese artículo 4.1 lo que se regula en un supuesto específico de aplicación del derecho de petición.
Por todo ello, este segundo motivo debe también ser rechazado.
El tercer motivo invocado - infracción de los artículos 2, b y 83.1, ambos de la L.J., tampoco puede prosperar después de cuanto se ha dicho en la contestación al motivo primero.
Aquí no hay acto administrativo expreso ni podía haberlo y, por ello no hay tampoco ficción de denegación controlable por esta jurisdicción. Aquí hay -lo repetiremos una vez más- ejercicio de un derecho de petición.
Siendo procedente desestimar la totalidad de los motivos invocados es preceptivo imponer las costas a la Asociación recurrente (art. 102.L.J.).
En su virtud,
No hay lugar a casar la sentencia impugnada la cual debe ser confirmada, siendo su fallo ajustado a derecho.
Por imperativo legal procede imponer las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.
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