STS, 29 de Marzo de 1999
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 8048/1994 |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 8048/94, pende ante la misma de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de Don Mariano , Don Carlos Alberto , Don Agustín , Don Fidel , Don Pedro , Don Juan María , Don Cornelio , Don Jorge , Don Jose Ángel y Don Abelardo , contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de junio de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 364/92, sostenido por la representación procesal de Don Mariano , Don Carlos Alberto , Don Agustín , Don Fidel , Don Pedro , Don Juan María , Don Cornelio , Don Jorge , Don Jose Ángel y Don Abelardo , contra la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud de indemnización, por importe de cincuenta millones cien mil pesetas, formulada por éstos a los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa por responsabilidad patrimonial, debida a los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia del apresamiento del buque pesquero " DIRECCION000 " por una patrullera marroquí cuando faenaba en aguas jurisdiccionales españolas el día 14 de febrero de 1989 sin que fuese liberado hasta el día 16 de abril de 1989.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 15 de junio de 1994, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 364/92, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: «Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Mariano , D. Carlos Alberto , D. Agustín ,
D. Fidel D. Pedro , D. Juan María , D. Cornelio , D. Jorge , D. Jose Ángel y D. Abelardo , contra la resolución presunta reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser la misma conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: « En cuanto al primero de los hechos es cierto, pues así se deduce de la documental unida a autos y del expediente administrativo, que un avión del Servicio de Vigilancia Aduanera avistó el apresamiento, quehizo dos pasadas a baja cota y que tras abandonar el lugar no dio aviso a las autoridades militares españolas, todo lo cual -y prescindiendo de las reglas sobre competencia de los agentes de la Administración- permite identificar un funcionamiento anormal de un servicio público dada la amplitud de la noción que de servicio público se predica a los efectos de la responsabilidad nacida del art. 40 de la LRJAE; ahora bien, no basta alegar tal hecho y así la demanda desatiende la carga de la prueba que le corresponde, pues de esa falta de aviso por parte del piloto no se deduce que se hubiera producido el apresamiento; o por decirlo de otra forma: a los efectos de la responsabilidad patrimonial la Sala no puede hacer condena sobre meras conjeturas, hipótesis o suposiciones y eso es lo que hace la parte actora, que se abstiene de llevar al ánimo de la Sala la prueba cierta de que por tal falta de diligencia del piloto se hubiera producido el apresamiento. Así hubiera sido deseable la prueba, por ejemplo, de los apresamientos producidos en esa época -si de tal dato se dedujese la previsibilidad de ese tipo de hechos-, de los apresamientos en el Mar de Alborán, del sistema de protección militar existente en la zona, etc.».
También declara la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto de la sentencia lo siguiente « Si bien las relaciones diplomáticas quedan al margen del control jurisdiccional (art. 2,2 LJCA), sí cabe reclamar por los daños derivados de las mismas y es el caso que en el supuesto de autos de nuevo la parte actora declina correr con la carga probatoria que le compete, pues no hay prueba alguna que demuestre que las gestiones diplomáticas españolas hubieran sido débiles, ineficaces o inadecuadas, ni que hubiere otras vías de presión más eficaces dentro del momento por el que atravesaban las relaciones con Marruecos, ni se prueba que los agentes diplomáticos fueran incapaces, pues si bien es lógica la indignación de los recurrentes por un apresamiento ilegal en aguas españolas durante dos meses, de ahí no llega a deducirse la responsabilidad patrimonial de la Administración por un inadecuado funcionamiento del servicio diplomático, aparte de que no se dice qué hubiera podido hacer la Administración o qué medios o estrategias hubieran sido más eficaces».
Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 13 de septiembre de 1994, en la que mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudieran comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la Procuradora Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de Don Mariano , Don Carlos Alberto , Don Agustín , Don Fidel , Don Pedro , Don Juan María , Don Cornelio , Don Jorge , Don Jose Ángel y Don Abelardo , al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cinco motivos, al amparo cuatro de ellos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, ya que en uno no se invocan normas ni jurisprudencia infringidos; y así el primero se basa en la infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado por cuanto el piloto del avión que sobrevoló el lugar donde se encontraba el pesquero apresado dio aviso al Servicio de Vigilancia Aduanera y éste, a su vez, al Servicio de Inspección y Vigilancia de Pesca, de lo que se deduce que la Administración, a pesar de conocer la situación, no realizó actuación alguna para impedir o, al menos, dificultar el apresamiento, por lo que no se puede hacer recaer, como hizo la Sala de instancia, la carga de la prueba sobre los reclamantes, dado que la responsabilidad patrimonial de aquélla es objetiva; en el segundo, sin aducir precepto alguno ni jurisprudencia, se alega que resultaron ineficaces y débiles las gestiones diplomáticas españolas encaminadas a lograr la liberación del buque; el tercero se sustenta en la infracción del artículo 24 de la Constitución porque el Estado ha faltado a su deber de proteger eficazmente a los ciudadanos españoles, solicitando del Estado de Marruecos, por derecho de retorno, que le indemnice por el atropello, a pesar de lo cual ha guardado silencio ante la reclamación que se le ha formulado, con lo que ha causado la indefensión de los reclamantes; el cuarto por infracción de los artículos 103.1 y 106.2 de la Constitución Española, que consagran la atención de la Administración a los intereses generales y el principio de eficacia así como la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento del servicio público, con lo que se establece una responsabilidad objetiva o por el resultado, que sólo requiere un elemento subjetivo (desenvolvimiento de actividad de titularidad pública) y otro objetivo formal (actividad sujeta a normas propias específicas de derecho administrativo), por lo que cubre todos los riesgos que para los particulares pueda entrañar la actividad del Estado, derivadas tanto de los actos jurídicos normativos como de los actos jurídicos en sentido estricto, incluyéndose la actividad y las omisiones; y el quinto por incumplimiento del criterio jurisprudencial en relación al funcionamiento anormal de los servicios públicos, definido en las sentencias que se citan, en las que se recoge un criterio jurisprudencial que justifica la responsabilidad patrimonial en el principio de solidaridad ciudadana, exigiendo la concurrencia del evento dañoso y la relación de causalidad entre éste y la actividad administrativa, por lo que terminó con la súplica de que se estime el recurso interpuesto, se revoque la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar en laque se contemple: « la reclamación de daños y perjuicios como responsabilidad patrimonial de la Administración, interpuesta solidariamente a los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa, por los actos y omisiones propios y por los aquellas personas de quienes se debe responder, y surgida especialmente de la omisión del deber de vigilar las aguas jurisdiccionales españolas y de la culpa y negligencia de los encargados de negociar con las autoridades marroquíes para la pronta liberación del pesquero " DIRECCION000 " y de su tripulación, secuestrados por una lancha marroquí el 14 de febrero de 1.989, en aguas españolas, y conducido por la fuerza al puerto de Beni Enzar (Nador) donde permaneció 60 días; se pronuncie en las indemnizaciones solicitadas, cuya cuantía está acreditada en autos, derivadas del cumplimiento del artículo 40 L.R.J.A.E., por cuanto se dan los requisitos exigidos por la responsabilidad patrimonial de la Administración, y el derecho de retorno del estado español al reino jerifiano; recoja en sus fundamentos la competencia de los agentes de la Administración, y su anormal funcionamiento de un servicio público, y como ineficaces y débiles las gestiones diplomáticas españolas encaminadas a lograr la liberación del buque; que no se tomaron las vías de presión más eficaces e inmediatas ante un secuestro de un pesquero nacional en aguas de jurisdicción española durante dos meses, con cuanto demás pronunciamientos se reseñan en los motivos alegados» (sic).
Mediante providencia de 4 de mayo de 1995, esta Sala ordenó oír, por termino de diez días, a la representación procesal de los recurrentes para que pudiese alegar lo que a su derecho conviniese en cuanto a la inadmisibilidad del segundo motivo de casación aducido en su escrito de interposición del recurso por no citar motivo alguno ni normas o jurisprudencia infringidas, así como acerca de la inadmisibilidad del motivo de casación tercero, alegado en dicho escrito, por no guardar el precepto constitucional citado relación alguna con las cuestiones debatidas, lo que efectuó por escrito presentado con fecha 10 de junio de 1995, a la vista del cual se dictó auto, de fecha 10 de octubre de 1995, en el que se acordó inadmitir los motivos segundo y tercero por las razones expresadas en el mismo, y se mandó dar traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a los motivos de casación admitidos a trámite, lo que efectuó con fecha 4 de enero de 1996, aduciendo que de los hechos declarados probados por la Sala de instancia se deduce que no existe relación de causalidad entre la actuación de la Administración y los perjuicios cuya reparación se interesa, habiéndose limitado la parte recurrente a reiterar las alegaciones ya formuladas en la instancia, que fueron justificadamente rechazadas por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, por lo que pidió que se desestime el recurso de casación y que se declare ajustada a derecho la sentencia de la Audiencia Nacional con imposición de costas a los recurrentes.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó, mediante providencia de 15 de enero de 1996, que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 16 de marzo de 1999, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En los motivos de casación primero, cuarto y quinto, admitidos a trámite, se denuncia la infracción de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 103.1 y 106.2 de la Constitución y de la jurisprudencia de esta Sala, definitoria del significado del anormal funcionamiento del servicio público, por haber la Sala de instancia considerado que no existe relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido a pesar de que la prueba practicada evidencia que tal nexo causal existe, ya que la Administración no sólo responde por su actuar sino también por las omisiones en que incurre.
Esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 11 de julio de 1995, 7 de octubre de 1995, 22 de noviembre de 1997, 14 de marzo de 1998, 13 de febrero de 1999 y 13 de marzo de 1999, que, si bien la apreciación de la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y resultado dañoso producido o la ruptura del mismo es una cuestión jurídica revisable en casación, tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos en la forma permitida en casación por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al valorarse las pruebas o por haber dicha Sala procedido al hacer tal apreciación, de manera ilógica, irracional o arbitraria (Sentencias de 10 de octubre de 1995, 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996, 24 de septiembre de 1996, 30 de diciembre de 1996, 20 de enero de 1997, 23 de junio de 1997, 16 de diciembre de 1997, 24 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 12 de noviembre de 1998, 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero de 1999, 27 de febrero de 1999 y 13 de marzo de 1999).
En este caso, el Tribunal "a quo" ha declarado, en el fundamento jurídico tercero de susentencia, que la parte demandante ha desatendido la prueba acerca de que la falta de aviso del piloto de la avioneta, que avistó el apresamiento, fuese determinante de la realización de éste, y más adelante, en el fundamento jurídico quinto, declara también que « que no hay prueba alguna que demuestre que las gestiones diplomáticas españolas hubieran sido débiles, ineficaces o inadecuadas, ni que hubiera otras vías de presión más eficaces dentro del momento por el que atravesaban las relaciones con Marruecos, ni se prueba que los agentes diplomáticos fueran incapaces».
De las expresadas declaraciones de hechos probados no cabe colegir la pretendida relación de causalidad entre la actuación de los servicios públicos y el apresamiento del buque o la tardanza en su liberación, ya que, como correctamente se razona en la sentencia recurrida, no existe una inferencia lógica entre las omisiones del Servicio de Vigilancia Aduanera y el apresamiento del buque en aguas jurisdiccionales españolas ni tampoco entre la actividad diplomática y la prolongación de su retención por las autoridades marroquíes, de manera que, al no existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido a los reclamantes, no son aplicables las consecuencias establecidas en los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin que la relación de causalidad aparezca tampoco de forma mediata, indirecta o concurrente con la de terceros, en cuyo caso, aun moderando la obligación de indemnizar, también habría responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, como esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 29 de marzo de 1991, 27 de noviembre de 1993, 19 de noviembre de 1994, 25 de febrero de 1995, 1 y 11 de julio de 1995, 30 de septiembre de 1995, 2 de marzo de 1996, 26 de octubre de 1996, 25 de enero de 1997, 26 de abril de 1997, 16 de diciembre de 1997, 28 de febrero de 1998, 24 de octubre de 1998 y 13 de marzo de 1999 (recurso de casación 7659/94, fundamento jurídico octavo).
Tampoco ha infringido la Sala de instancia en la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución ni la doctrina jurisprudencial que, al interpretar el significado de la expresión funcionamiento normal o anormal del servicio público, declara la responsabilidad objetiva de la Administración, ya que dicha Sala no niega que hubiesen existido omisiones en el Servicio de Vigilancia Aduanera ni afirma que la actividad diplomática hubiese producido los resultados naturalmente esperados de ella por los titulares del buque apresado, sino que lo declarado por el Tribunal "a quo" es la inexistencia de relación de causalidad entre dicho funcionamiento, con independencia que hubiese sido o no el adecuado y correcto, y el hecho del apresamiento o la retención hasta el momento de la liberación por las autoridades del otro Estado, al considerar, por el contrario, que fue la exclusiva actuación de éstas la determinante de lo sucedido, sin que se pueda olvidar que la doctrina jurisprudencial consolidada mantiene la exoneración de responsabilidad de la Administración Pública cuando fue la conducta del perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero y 13 de marzo de 1999), y en el caso enjuiciado no aparece otra causa eficiente de lo acontecido que el comportamiento de los servicios públicos del aludido Estado extranjero, razón que, unida a las anteriores, conduce a la desestimación de los tres motivos de casación admitidos a trámite.
Al ser desestimables los tres motivos por los que se ha sustanciado el presente recurso de casación, procede declarar que no ha lugar a éste con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, como establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.
Que, con desestimación de los tres motivos admitidos a trámite, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de Don Mariano , Don Carlos Alberto , Don Agustín , Don Fidel , Don Pedro , Don Juan María , Don Cornelio , Don Jorge , Don Jose Ángel y Don Abelardo , contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de junio de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 364/92, con imposición de las costas procesales causadas a los indicados recurrentes Don Mariano , Don Carlos Alberto , Don Agustín , Don Fidel , Don Pedro , Don Juan María , Don Cornelio , Don Jorge , Don Jose Ángel y Don Abelardo .
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D.Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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