STS, 23 de Noviembre de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 12 de diciembre de 1997, cuyo fallo dice:

Fallamos: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. Eduardo Morales Price en representación de D. Fernando , Dña. María Cristina y D. Ricardo debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, sin costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se impugna la denegación presunta de petición de responsabilidad patrimonial dirigida al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo con fecha 21 de julio de 1991.

Lo acaecido puede resumirse así: A) Por Órdenes Ministeriales de 19 de diciembre de 1984 y 3 de enero de 1985 se aprobó el deslinde del dominio público marítimo-terrestre en los tramos de costa a que se contrae la reclamación. B) En dichas Órdenes la Administración no reconoció titularidad registral de clase alguna a favor de los demandantes por falta de justificación documental en el expediente previo. C) Se reconoció titularidad, no obstante a otra mercantil distinta (LOPESAN), y que no es parte. D) En consecuencia de este último inciso, se hizo constar en la Orden específica (3 de enero de 1985) que la Administración se abstendría de cualquier acto desposesorio respecto de los terrenos comprendidos en el articulo 6.3 de la Ley de costas de 1969, que era la entonces vigente y a cuyo tenor se practicó el deslinde anterior al de la Ley 22/1988 de 28 de julio, que es la vigente hoy. E) Practicado el deslinde en las fechas mencionadas, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana pidió a la Demarcación de Costas con fecha 26 de marzo de 1987 autorización para explotar servicios de temporada en todas las playas del municipio.

6. Con fecha 31 de marzo de 1987 se concede dicha autorización con carácter general. G) Utilizando esta autorización, el Ayuntamiento acordó con fecha 20 de noviembre de 1987 la aprobación del pliego decondiciones y al anuncio de subasta. H) Contra dicho acuerdo recurrieron en reposición los aquí demandantes y el recurso se desestimó con fecha 29 de enero de 1988. I) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue desestimado por sentencia de la Sala correspondiente de Las Palmas de Gran Canarias con fecha 7 de julio de 1989. J) Recurrida en apelación, la Sala Tercera del Tribunal Supremo estimó el recurso con fecha 17 de noviembre de 1990 y anuló los acuerdos municipales. K) Conocida esta sentencia, los reclamantes instaron la pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Ayuntamiento por entender les correspondía a ellos todo lo percibido por el Ayuntamiento en las subastas de instalaciones. L) La Administración Central desestimó por silencio su pretensión y acuden los interesados a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. M) El Ayuntamiento también desestimó por silencio y con fecha 2 de febrero de 1994 la Sala de lo Contencioso-administrativo de Las Palmas de Gran Canaria desestimó el recurso presentado confirmando el acto presunto municipal.

La acción de responsabilidad se funda en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

En 1987 la Administración Central no estaba vinculada por impedimento alguno para autorizar explotaciones y no tenía por qué ejercitar acciones reivindicatorias en los términos de la disposición transitoria 2 de la Ley de Costas de 1969. La petición municipal fue genérica y la autorización también, por lo que sería el Ayuntamiento quien debería tener en cuenta las limitaciones impuestas por las órdenes de deslinde. La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1990 tenía efectos sólo prejudiciales y no podía extenderse a quien no fue parte, el Estado.

La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1996 ha desestimado la demanda sobre acción declarativa de dominio sobre la finca NUM002 , estimándola sólo respecto de la otra finca reclamada, la NUM000 . En el fundamento jurídico C-primero niega que haya existido desposesión por parte de la Administración.

La Administración del Estado autorizó al Ayuntamiento a que iniciase el expediente de explotación, no lo hizo por sí misma ni sacó a licitación ni obtuvo beneficios ni autorizó ocupaciones concretas supuestamente indebidas. Ello elimina cualquier nexo causal generador de responsabilidad patrimonial exigible a la Administración Central.

En el escrito de interposición del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Fernando , Dña. María Cristina y D. Ricardo se formulan, en síntesis, los motivos de casación que luego se dirán.

Como antecedentes se hace constar, entre otros extremos, los siguientes:

1. La explotación desarrollada por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, con la autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, era ilegítima desde abril de 1988, y no sólo hasta 1992, en que terminaba el plazo marcado por el Ayuntamiento en el acuerdo anulado, sino hasta la actualidad, pues no ha dejado de efectuarse.

2. Los hoy recurrentes, sobre la base de lo resuelto en la sentencia de 17 de noviembre de 1990, se dirigieron a ambas Administraciones solicitando indemnización por el daño sufrido al no poder llevar a cabo la explotación de las playas. La intención de explotación se contiene implícitamente en la impugnación. Además, la manifestación de dicha intención, por lo que respecta a kioskos y chiringuitos, quedó expresamente realizada por obrar en el expediente escrito en el que solicitaban que, al menos, se reconociera su derecho de preferencia para proceder a su instalación durante los 10 años a que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley de Costas.

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 106.2 de la Constitución y del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en relación con los demás preceptos y doctrina jurisprudencial que se cita.

La sentencia niega la imputabilidad del daño porque la Administración del Estado se limitó a autorizar al Ayuntamiento para que iniciara el expediente, pero no llevó a cabo la explotación, ni la sacó a licitación, ni obtuvo beneficios, ni autorizó ocupaciones concretas.

Concurren todos los requisitos exigibles para la existencia de responsabilidad patrimonial. Existe lesión patrimonial antijurídica, pues la actuación administrativa es ilegítima (sentencia de 17 de noviembrede 1990), aun cuando la responsabilidad existiría aunque la lesión patrimonial fuese lícita. La explotación comercial correspondería a los recurrentes como propietarios y poseedores en tanto no se acordase judicialmente la rectificación registral. Y no se ha citado ninguna norma en virtud de la cual estuviese vedado a los titulares de las playas explotarlas ateniéndose a las reglas de policía.

El daño es efectivo, pues es seguro y actual. En su escrito de impugnación del recurso de casación contra la sentencia de la Sala de Las Palmas dictada en el recurso por el que se resuelve la reclamación contra el Ayuntamiento se precisan las playas a las que afecta la inscripción de la finca NUM000 : Morro Besudo, San Agustín, Puerto Chico y playa de las Burras. La sentencia citada afirma que para eliminar el elemento de incertidumbre debieron los actores acreditar su voluntad de explotar el mismo negocio objeto de las autorizaciones y tal voluntad se vio frustrada por la actuación de la Administración que fue anulada. Sin embargo, los recurrentes, como antes se ha dicho en los antecedentes, acreditaron dicha voluntad al oponerse a la pretensión del Ayuntamiento y al manifestarse explícitamente la petición de explotación de kioskos y chiringuitos. El Ayuntamiento, por lo demás, ha continuado explotando las playas, a pesar de la sentencia del Tribunal Supremo, impidiendo de modo obvio la explotación por los recurrentes.

El enriquecimiento municipal con la explotación es injustificado, pues tiene como destinatarios naturales a los recurrentes, como dueños y poseedores y el Ayuntamiento carecía de título alguno para obtener los ingresos. Los recurrentes podían haber obtenido idéntica rentabilidad, incluso realizando la explotación por medio de las mismas personas.

El daño es evaluable económicamente, partiendo de las cifras obtenidas por el Ayuntamiento en las adjudicaciones. No hay gastos de explotación, que corrían a cargo de los concesionarios.

Únicamente constan actualmente los beneficios de la adjudicación por cuatro años (desde 1988 a 1992) de los sectores de hamacas y elementos deportivos, y falta por acreditar la cifra correspondiente a los mismos conceptos desde 1 de abril de 1992 hasta la fecha del escrito de proposición de prueba, así como la de los kioskos y chiringuitos desde 1 de abril de 1988 hasta la misma fecha. El Ayuntamiento no evacuó la prueba admitida con este fin.

La concreción de tales cantidades deberá efectuarse en ejecución de sentencia.

Las mismas deben incrementarse con los intereses legales desde el día 23 de julio de 1991, fecha en que se presentó en el Ministerio la reclamación, y para las posteriores desde el respectivo devengo.

El daño es individualizado.

El principio de reparación integral comprende el lucro cesante y daño emergente (artículos 1106 del Código civil y 115, 120 y 121 de la Ley de expropiación forzosa). La jurisprudencia considera suficiente un interés patrimonial legítimo (sentencia de 26 de septiembre de 1997). En este caso, por lo demás, es aplicable el artículo 451 del Código civil, con arreglo al cual la posesión lleva consigo el derecho a percibir los frutos.

En cuanto a la imputación a la Administración del Estado, desestimada por la sentencia, debe afirmarse que las órdenes de deslinde, en lugar de lo que dice la sentencia, hacen reserva posesoria en favor de los recurrentes (considerando segundo de la de 19 de diciembre de 1984, donde se dice no prejuzgar las cuestiones de dominio y posesión, y considerando segundo de 3 de enero de 1985, así como su parte dispositiva). No se hace referencia al artículo 6.3 de la Ley de Costas de 1969, refiriéndose a todos los titulares inscritos, y no sólo a los que tengan la condición de terceros hipotecarios.

Por otra parte, la imposibilidad de ocupación no deriva de la reserva posesoria del deslinde, sino de la publicidad material del Registro de la Propiedad. Como regla general, la jurisdicción contencioso-administrativa ha reafirmado la nulidad de los actos de deslinde que incluyan terrenos inscritos en el Registro por desconocimiento de la presunción posesoria. En cambio, en la zona marítimo-terrestre se ha admitido la legalidad del deslinde que comprenda parcelas inscritas, siempre que no implique perturbación de la presunción posesoria establecida en el artículo 38 de la Ley Hipotecaria, por lo que no podrá decretar la posesión en favor de la Administración (cita jurisprudencia, entre otras la sentencia de 1 de febrero de 1988, según la cual los actos de deslinde sólo resuelven problemas de límites, pero no contienen declaraciones de propiedad ni aun de posesión). La Administración no puede reivindicar administrativamente los terrenos inscritos, ni adjudicar aprovechamientos (sentencia de 30 de noviembre de 1968).La sentencia del Tribunal Supremo anulatoria del acto aprobatorio del pliego de condiciones y anuncio de subasta no resolvió ninguna cuestión prejudicial sobre dominio o posesión, sino que anuló unos actos de contratación administrativa de cuya perfección y ejecución derivarían unos usos indebidos del terreno. Fue la Sala de Las Palmas la que entendió que existía cuestión prejudicial civil.

Dice también la sentencia recurrida que las consecuencias de la sentencia del Tribunal Supremo no pueden extenderse al Estado, pues no fue parte en el proceso, cuando sí lo fue, independientemente del efecto general de la anulación de los actos administrativos (artículo 86.2 de la Ley de la Jurisdicción).

El Estado, en suma, no debió autorizar unos actos administrativos que afectaban a terrenos inscritos a nombre de particulares. El Ayuntamiento no hubiese podido explotar los servicios de temporada en las playas si el Estado no lo hubiese autorizado (artículo 45 del Reglamento de 23 de mayo de 1980 y 53 de la Ley de Costas vigente y artículo 111 del Reglamento para su aplicación).

Es verdad que es el Ayuntamiento quien ha explotado y obtenido beneficios, pero no lo hubiera podido hacer sin la autorización estatal, por lo que la responsabilidad de ambas Administraciones es solidaria.

No es obstáculo que la autorización fuera genérica, pues podía haberse tenido en cuenta que las fincas estaban inscritas a nombre de particulares, pero además la autorización no se refiere a todas las playas del municipio, como dice la sentencia, sino que enumera concretamente las mismas, inscritas a nombre de los recurrentes, salvo la de Meloneras, que había sido enajenada por ellos.

La sentencia de la Sala de lo Civil de 10 de junio de 1996 (que excluye de la acción declarativa de dominio la finca número NUM002 ) no niega que haya habido desposesión, pues el inicio del fundamento jurídico C-primero aludido en la sentencia recurrida se refiere a las autorizaciones de la Administración del Estado para la extracción de arenas u otras semejantes. No podía referirse a las autorizaciones para servicios de temporada, pues los actos municipales relativos a los mismos habían sido anulados. La sentencia, pues, carece de influencia decisiva en la resolución del recurso.

Hasta la fecha continúa operando el principio de legitimación registral. La reclamación de responsabilidad se basa en un título distinto de la cuestión que contempla la sentencia civil en cuanto a la finca NUM002 . Mientras el nuevo deslinde con arreglo a la Ley de 1988 no se realice, continúan subsistente la posesión y el dominio, conclusión conforme con el fundamento jurídico 8.A de la sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991 (según la cual si bien todos los espacios enumerados en el artículo 132.2 de la Constitución integran el dominio público, su delimitación y consiguiente cambio de titularidad queda encomendada al deslinde administrativo con arreglo a la Ley de 1988).

La Orden de deslinde ha sido aprobada el 28 de septiembre de 1995. Hasta ese momento, la titularidad de los recurrentes ha existido y el régimen de dominio y posesorio derivado de las inscripciones registrales ha existido. A partir de esa fecha pueden ejercitarse las facultades sustitutivas y compensatorias contenidas en la disposición transitoria primera de la Ley de 1988.

Los derechos de aprovechamiento, sujetos a las normas de policía de la Administración, debían pertenecer a los recurrentes, mientras no se declarase la nulidad de la inscripción.

La Ley de Costas obligaba a la Administración a ejercer acciones reivindicatorias contra los titulares inscritos; la acción no se ejerció y los recurrentes no pudieron allanarse a la misma, lo que impidió la transacción, previendo recíprocas compensaciones: el allanamiento frente al otorgamiento de la concesión a cambio de la percepción de los rendimientos.

La responsabilidad solidaria de las Administraciones intervinientes es proclamada hoy por el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 1 y 38, párrafos primero y segundo, de la Ley Hipotecaria y doctrina contenida en las sentencias que se citan.

Se ha infringido la presunción posesoria que establecen los preceptos citados en favor de los titulares registrales. La actividad de deslinde resuelve problemas de límites y no puede suponer atribución posesoria. La Administración no pudo otorgar títulos de aprovechamiento.Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del principio según el cual nadie puede ir válidamente contra sus propios actos, recogido en numerosas sentencias del Tribunal Supremo que se citan.

En las Órdenes de deslinde se dice que no se realiza acto alguno de naturaleza posesoria, pero se autorizó, en contra de estos actos, al Ayuntamiento para la explotación de las playas inscritas a nombre de los recurrentes.

Solicita la casación de la sentencia recurrida y la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado en los términos de la demanda.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se aduce que los fundamentos de la sentencia recurrida no resultan desvirtuados por las alegaciones formuladas de contrario, que no acreditan las infracciones alegadas frente a la sentencia, la cual llega a la conclusión, después de un pormenorizado análisis, de la inexistencia de nexo causal generador de responsabilidad.

Solicita que se declare no haber lugar al recurso.

En el escrito de oposición presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana se hacen, en síntesis, entre otras, las siguientes consideraciones:

La prestación de los servicios de temporada en las playas ha venido haciéndose siempre con autorización de la Administración de la Jefatura de Puertos y Costas de Las Palmas, entre los cuales figuran los correspondientes a la autorización anulada.

Al motivo primero. No concurren los requisitos de daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, ni la relación de causalidad.

De acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1996, cualquier reclamación debe entenderse restringida a la finca número NUM000 .

De existir alguna culpa, ésta correspondería a la Administración estatal, pero, como dice la sentencia, los recurrentes pudieron no realizar ninguna explotación o no obtener la misma rentabilidad, por lo que la reclamación versa sobre perjuicios hipotéticos. Los recurrentes no tienen ningún derecho patrimonializado a la explotación.

El Ayuntamiento se ha opuesto a admitir la inclusión de las playas en las inscripciones registrales a nombre de los recurrentes, fundándose en el artículo 132 de la Constitución.

La sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1996 dice que éstos no tienen un derecho de posesión exclusiva y excluyente sobre los bienes y además la ocupación de las fincas no se ha realizado de forma violenta o por la vía de hecho.

A partir de la Ley de Costas de 1988 (artículos 3 y 8 y disposición transitoria primera) cualquier derecho sobre la zona marítimo-terrestre ha desaparecido como derecho de propiedad. No constan que los recurrentes hayan solicitado la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera, apartado 1.

No ha existido, como dice la sentencia, una mínima voluntad de los recurrentes de explotar el negocio y ésta se ha visto frustrada por la actuación administrativa. A partir de la Ley de Costas de 1969 la situación jurídica de los titulares en favor de los cuales no se había producido reserva posesoria es discutible y a partir de 1988 la titularidad no tenía otro efecto que permitir la obtención de una sentencia judicial firme. La sentencia de 10 de junio de 1996 declara que las autorizaciones concedidas son válidas.

Los ingresos obtenidos por la Administración no dañaron a los recurrentes. Cuando estos manifestaron su voluntad de explotar no podían ya hacerlo por no concurrir los requisitos para ello.

El criterio de evaluar el daño en función del importe de las adjudicaciones es inconsistente, pues no se sabe lo que podrían haber ingresado los recurrentes, siendo los ingresos inciertos e inseguros.

No existe relación de causalidad. Si algún hipotético daño se les hubiese producido, sería imputable a la Administración del Estado.Al motivo segundo. No se puede estimar, en virtud del régimen que resulta de la Ley de Costas de 1969 y de 1988 y de lo declarado en relación con la falta de posesión exclusiva y excluyente por la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1996. No existió reserva posesoria en favor de los recurrentes; de haber existido, sólo hubiera derivado el derecho a obtener la concesión prevista en las disposiciones transitorias.

Al motivo tercero. La doctrina de los actos propios ha sido vulnerada por los recurrentes, pues el servicio de temporada ha sido prestado por el Ayuntamiento desde hace cuarenta años con su aquiescencia. La Administración estatal no vulneró el referido principio, pues no realizó reserva de dominio.

Solicita la desestimación del recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 18 de noviembre de 1999, en que tuvo lugar.

Para la mejor comprensión del recurso de casación interpuesto conviene realizar un resumen de los hechos a los que el mismo se refiere, lo que hacemos siguiendo sustancialmente el relato efectuado por la sentencia recurrida, sin perjuicio de integrarlo en lo menester con lo que resulta del examen de los autos y del expediente administrativo:

1. Por Órdenes Ministeriales de 19 de diciembre de 1984 y 3 de enero de 1985 se aprobó el deslinde del dominio público marítimo-terrestre en los tramos de costa correspondientes al Municipio de San Bartolomé de Tirajana, sujetándose al régimen de la Ley de Costas de 1969, entonces vigente.

2. En dichas Órdenes la Administración no reconoció titularidad alguna a favor de los demandantes por falta de justificación documental en el expediente previo, a pesar de que los mismos disponían de inscripciones registrales a su favor que incluían en sus límites las playas afectadas.

3. Se reconoció titularidad, no obstante, a una entidad mercantil distinta (LOPESAN), que no ha sido parte en el proceso de instancia.

4. En las Órdenes de deslinde se dice no prejuzgar las cuestiones de dominio y posesión (considerando 2.º de la de 19 de diciembre de 1984 y considerando 2.º de la de 3 de enero de 1985) En la parte dispositiva de esta última se dispone que la Administración se abstendrá de cualquier acto desposesorio respecto de los terrenos comprendidos en el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 1969.

5. Practicado el deslinde en las fechas mencionadas, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana pidió a la Demarcación de Costas con fecha 26 de marzo de 1987 autorización para explotar servicios de temporada en todas las playas del municipio.

6. Con fecha 31 de marzo de 1987 se concede dicha autorización mediante oficio dirigido al alcalde de San Bartolomé de Tirajana por el ingeniero jefe de la Demarcación de Costas de Canarias en los siguientes términos:

   Asunto: Delimitación de los servicios de temporada en las playas de Morro Besudo, Puerto Chico, Las Burras, Meloneras, San Agustín, Inglés y Maspalomas.

   Visto su solicitud sobre el asunto de fecha 26-03-87 y los informes pertinentes esta Demarcación ha resuelto:

   Admitir la delimitación propuesta en los planos para instalación de hamacas, sombrillas e instalaciones deportivas así como el n.º de elementos y sectores concordantes con las normas subsidiarias aprobadas para el establecimiento de servicios de temporada en las playas de la provincia de Las Palmas. Terminada la instalación de los Servicios lo comunicarán a esta Demarcación para la comprobación de la ocupación.

   No admitir la ocupación de zona de dominio público en playa con mesas y sillas.

7. Utilizando esta autorización, el Ayuntamiento acordó con fecha 20 de noviembre de 1987 la aprobación del pliego de condiciones y al anuncio de subasta.H) Contra dicho acuerdo recurrieron en reposición los aquí demandantes y el recurso se desestimó con fecha 29 de enero de 1988.

9. Interpuesto contencioso-administrativo, fue desestimado por sentencia de la Sala correspondiente de Las Palmas de Gran Canarias con fecha 7 de julio de 1989.

10. Recurrida en apelación, esta Sala del Tribunal Supremo estimó el recurso con fecha 17 de noviembre de 1990 y anuló los acuerdos municipales. Dicha sentencia dice, entre otros razonamientos, lo siguiente:

    A los folios 33 y siguientes de los autos figura resolución administrativa aprobando el deslinde de zona marítimo-terrestre, la cual es de 3 de enero de 1985, y en ella se dice (folio 36) que "la Administración no realizará, como consecuencia del deslinde practicado, acto alguno de naturaleza posesoria sobre los bienes que resulten comprendidos en la zona deslindada que se encuentren inscritos por particulares en el Registro de la propiedad, ni otorgará concesiones administrativas sobre los mismos en tanto que, mediante resolución judicial firme, no queden anuladas, canceladas o de algún modo desvirtuadas las inscripciones registrales de dichos bienes".

    Como quiera que aquí aparece vigente la inscripción registral dicha y los actos administrativos impugnados imponen la realización de actos posesorios sobre los terrenos inscritos, nos encontraríamos con una contradicción de dichos actos con la resolución contenida en el expresado deslinde.

    Y ocurre también que la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, que era la norma vigente al dictarse los actos impugnados, y conforme a la que este tribunal ha de resolver, decía en su artículo 6.3 que "la resolución que dicte el Ministerio de Obras Públicas (sobre el deslinde) será ejecutiva. La atribución de posesión, consecuencia del deslinde, no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes".

    No puede, pues, afirmarse que la cuestión prejudicial consiste en definir la titularidad material de los bienes, ya que en este caso la ley prohibe terminantemente todo acto de declaración de dominio a la Administración que estén en contradicción con el derecho inscrito, tanto más los actos posesorios. Y aquí falta la oportuna sentencia judicial anulatoria de la inscripción existente.

11. Conocida esta sentencia, los reclamantes ejercitaron la pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y del Ayuntamiento por entender les correspondía a ellos todo lo percibido por el Ayuntamiento en las subastas de instalaciones.

12. La Administración Central desestimó por silencio su pretensión. Los interesados acudieron a la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional y su demanda ha sido resuelta por la sentencia que se impugna.

13. El Ayuntamiento también desestimó por silencio la petición a él dirigida. Con fecha 2 de febrero de 1994 la Sala de lo Contencioso-administrativo de Las Palmas de Gran Canaria desestimó el recurso presentado confirmando el acto presunto municipal. Dicha sentencia ha sido también recurrida en casación y el recurso se resuelve por sentencia de la misma fecha que la presente.

    Ñ) La sentencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo de 10 de junio de 1996 ha desestimado la demanda sobre acción declarativa de dominio presentada por los recurrentes sobre la finca NUM002 , estimándola sólo respecto de la otra finca reclamada, la NUM000 .

    El considerando C-primero de esta sentencia dice así:

    El recurso se integra en un solo motivo, a medio del cual se argumenta haberse producido infracción de los artículos 441 y concordantes del Código Civil, en relación al 38 de la Ley Hipotecaria y en base a que la sentencia de apelación desestimó la pretensión formulada por los recurrentes de que cesaran las perturbaciones posesorias a cargo de la Administración del Estado en las fincas controvertidas.

    Las referidas perturbaciones se concretan a las autorizaciones de concesiones llevadas a cabo por el Estado, y deslindes practicados, precisamente al amparo de la normativa anterior a la Ley de Costas de 1988 y sin perjuicio del deslinde, que dicha normativa prevé para su práctica, al configurar un marco y diseño legislativo distinto, aplicable a los que se hayan de realizar a partir de su entrada en vigor. Laimpugnación se desvanece al concretarse a la necesidad de práctica de nuevo deslinde conforme a la legislación vigente y no proceder la pretensión de mantener una posesión exclusiva y excluyente, por la incidencia controladora del Estado o en los enclaves de zona marítimo-terrestre.

    El motivo no prospera, conforme a lo que se deja dicho y además porque el resultado probatorio que contiene la sentencia recurrida no se refiere a que la Administración hubiera llevado a cabo ocupaciones violentas o por las vías de hecho de las fincas sobre las que se pleitea.

    La problemática de los deslindes configura cuestión administrativa y a los Tribunales de este orden corresponde su enjuiciamiento. En tal sentido ha de tenerse en cuenta la Sentencia ya reseñada de 17 noviembre 1990.

15. Con fecha 28 de septiembre de 1995 se ha dictado Orden Ministerial aprobatoria de un nuevo deslinde practicado con arreglo a la nueva Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio.

16. Las partes recurridas han admitido que las playas a las que afecta la inscripción registral de la finca NUM000 son: Morro Besudo, San Agustín, Puerto Chico y playa de las Burras. Asimismo han admitido que la inscripción de la finca NUM001 afecta a las playas del Inglés y Maspalomas y que la playa de Meloneras no resulta afectada por ninguna de ambas inscripciones.

17. Constan en autos los beneficios para el Ayuntamiento resultantes de la adjudicación por cuatro años (desde 1988 a 1992) de los sectores de hamacas y elementos deportivos, y falta por acreditar la cifra correspondiente a los mismos conceptos desde 1 de abril de 1992, así como la de los kioskos y chiringuitos desde 1 de abril de 1988. El Ayuntamiento no evacuó la prueba admitida con este fin.

En el primer motivo de casación se denuncia la infracción del régimen sobre responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que dimana del artículo 106.2 de la Constitución y del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, aplicable al caso resuelto por razones temporales.

La sentencia niega la imputabilidad del daño a la Administración del Estado porque ésta se limitó a autorizar al Ayuntamiento para que iniciara el expediente, pero no llevó a cabo la explotación, ni la sacó a licitación, ni obtuvo beneficios, ni autorizó ocupaciones concretas. A juicio de los recurrentes, el Estado no debió autorizar unos actos administrativos que afectaban a terrenos inscritos a nombre de particulares, protegidos por la reserva posesoria proclamada en las órdenes de deslinde y por el principio de legitimación dimanante de las inscripciones registrales. El Ayuntamiento no hubiese podido explotar los servicios de temporada en las playas si el Estado no lo hubiese autorizado; de donde concluyen que existe responsabilidad solidaria de las Administraciones intervinientes.

El motivo no puede prosperar.

El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, de la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas «colegiadas» de actuación, sino también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., sentencia de 13 de febrero de 1997, recurso número 14259/1991).

Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño (v. gr. sentencia de 15 de noviembre de 1993).Esta es la doctrina que viene hoy a consagrar la Ley 4/1999, mediante la modificación operada en el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico citado, pues aplica el criterio de solidaridad cuando exista gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas (sin perjuicio de que el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta pueda determinar la distribución de la responsabilidad), pero añade que en los demás casos de concurrencia la responsabilidad solidaria solo jugará cuando no sea posible la determinación de la responsabilidad de cada Administración «atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención».

La sentencia de instancia no ha infringido la doctrina hoy explícitamente formulada en los preceptos legales que acaban de reseñarse, pero ya implícita en la jurisprudencia anterior. Estima, acertadamente, que la Administración legitimada para soportar la reclamación es la municipal y que, por consiguiente, no concurre responsabilidad solidaria de ambas Administraciones, como se propugna en el motivo que estamos examinando. Para llegar a esta conclusión afirma que la Administración del Estado autorizó al Ayuntamiento a que iniciase el expediente de explotación, pero no lo hizo por sí misma ni sacó a licitación ni obtuvo beneficios ni autorizó ocupaciones concretas supuestamente indebidas.

En efecto, se advierte que:

1. Desde el punto de vista de la competencia, parece razonable entender que la Administración del Estado procedió fundamentalmente en el ejercicio de sus funciones de vigilancia y protección de la zona marítimo-terrestre. Así lo demuestra el hecho de que la autorización se confirió sobre un proyecto de delimitación que no consta que considerara específicamente los aspectos jurídicos ligados a la necesidad de respetar situaciones posesorias. Esta omisión resulta, por lo demás, explicable, puesto que dichas situaciones ya habían sido consideradas en los deslindes practicados y la ocupación posterior podía admitir soluciones compatibles con el respeto a las titularidades registrales. No cabía ni siquiera excluir soluciones de orden transaccional o negocial, posibles no sólo (como postulan los recurrentes) en el supuesto contemplado por la Ley de Costas de 1969 en relación con el ejercicio de acciones reivindicatorias. Esta atención preferente a la competencia de protección del demanio se pone asimismo de relieve, como destaca la sentencia recurrida, por el carácter genérico de la autorización, no empañada por el hecho de que en el encabezamiento instrumental expresivo del «asunto» al que se refería el oficio remitido por la Demarcación de Costas se hiciera referencia a las playas concretas del municipio, sin exclusión de ninguna de ellas. Este acaecimiento más bien refleja que desde el punto de vista del contenido y fines de la autorización conferida no se consideraba como obstáculo la existencia de títulos registrales reconocidos formalmente en el deslinde respecto al menos de una de aquéllas, pues carece de sentido pensar que la Administración del Estado consideraba procedente desconocer aquellos títulos a los que previamente había reconocido valor y eficacia.

2. Desde el punto de vista de la intensidad de la intervención, destaca la sentencia recurrida que fue la Administración municipal la que sacó a licitación los aprovechamientos y autorizó ocupaciones concretas en las zonas protegidas por las inscripciones registrales. Fueron los actos municipales los que concretaron, efectivamente, las ocupaciones a las que se imputa la producción de los perjuicios, y sólo de modo indirecto puede entenderse que la autorización ministerial las hizo posibles, pues nada impedía que, aun con dicha autorización, las ocupaciones se hubieran adaptado a la necesidad de respetar los títulos registrales vigentes, acudiendo a fórmulas negociales o de otra índole compatibles con la salvaguarda de los mismos.

3. Desde el punto de vista del interés público tutelado, que es tanto como decir que desde el punto de vista del beneficio obtenido por una u otra Administración, resulta ya definitivo, a juicio de esta Sala, la constatación fáctica que realiza la Sala de instancia, en el sentido de que fue el Ayuntamiento quien se benefició o lucró con las adjudicaciones. Con arreglo al criterio del beneficio, reflejado en el aforismo clásico ubi emolumentum ibi onus, este hecho revela de modo inequívoco, por si los anteriores criterios no fueran suficientes, que el único interés existente en la ocupación del demanio era el municipal ligado a la obtención de determinados ingresos en favor de sus arcas en beneficio, en suma, de los intereses a cargo de la entidad local, mientras que el Estado se limitó a una función de protección de la zona marítimo-terrestre que no contemplaba interés específico alguno en la ocupación llevada a cabo, sino en que ésta no excediese los límites tolerados por el suelo de dominio público natural.

En el motivo segundo se invoca la infracción de la presunción posesoria que establece la Ley Hipotecaria en favor de los titulares registrales. Ha quedado razonado, sin embargo, que la sentencia de instancia se limita a apreciar la no imputabilidad de los perjuicios reclamados a la Administración del Estado, pero nada arguye en cuanto al respeto a las titularidades registrales que lo merezcan, pues nada se prejuzga en cuanto la posible responsabilidad del Ayuntamiento sobre las consecuencias dañosas de la ocupación llevada a cabo desconociendo las mismas.El motivo debe, pues, decaer.

En el motivo tercero se denuncia la infracción del principio de los actos propios por la Administración del Estado, pues, a juicio de los recurrentes, en las Órdenes de deslinde se dice que no se realiza acto alguno de naturaleza posesoria, pero se autorizó, en contra de estos actos, al Ayuntamiento para la explotación de las playas inscritas a nombre de los recurrentes.

Ya se ha visto cómo esta Sala no comparte el razonamiento de los recurrentes, pues estima que para que pudiera estimarse infringido el mencionado principio, en el sentido postulado por los recurrentes, debería ser clara la existencia de un cambio de designio entre dos decisiones administrativas (nemo potest mutare consilium suum in alterius iniuriam), pero en el caso examinado no lo hay, pues el segundo acto, la autorización concedida, no se pronunciaba sobre la necesidad o no de respetar determinadas situaciones posesorias, que la Administración del Estado había reconocido ya en los deslindes efectuados, ni sobre las posibles formas de hacerlo. El motivo debe seguir igual suerte desfavorable que los anteriores y abrir el paso, al ser el último, a la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

Procede aplicar en cuanto a la condena en costas el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de la disposición transitoria novena de la vigente.