STS, 5 de Septiembre de 1996
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 05 Septiembre 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Septiembre de mil novecientos noventa y seis.
En autos del recurso contencioso-administrativo número 762/1995, que ante Nos pende, promovido en única instancia ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Fernando Aragón Martín en nombre y representación de la Confederación Unión Sindical Obrera (USO), bajo la dirección de Letrado; habiendo comparecido, en calidad de parte demandada la Administración del Estado, que actúa representada y defendida por el Abogado del Estado y la Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna/Solidaridad de Trabajadores Vascos (ELA/STV); dirigiéndose el recurso contra el Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio de 1.986, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por el que se crea la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales; y resultando los siguientes:
El Boletín Oficial del Estado insertó, en su número 153 de 27 de junio de 1986, el Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por el que se crea la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales.
Por escrito de 23 de agosto de 1986, el Procurador de los Tribunales Don Fernando Aragón Martín, actuando en nombre y representación de la Confederación Unión Sindical Obrera (U.S.O), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el citado Real Decreto, que se tramitó bajo los números 24/1987 y 3631/1989.
Por escrito de 18 de julio de 1986, Don Luis Estrugo Muñoz, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación de la Confederación de Trabajadores Independientes (C.T.I.) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mismo Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio, que se tramitó bajo el número 79/1987, acumulándose dicho recurso al 24/1987 por Auto de 14 de febrero de 1990, sin que - como luego se dirá - se llegase a formular demanda por dicha parte recurrente.
En escrito de 29 de septiembre de 1986 el Procurador Don Fernando Aragón Martín, actuando en nombre y representación de USO, solicitó la suspensión de la ejecutividad del Real Decreto impugnado durante la tramitación del recurso. Formada la correspondiente pieza separada, por Auto de 15 de julio de 1987 se acordó no haber lugar a la suspensión, al no haber señalado la parte qué daños o perjuicios le podía deparar la resolución en litigio.
Por providencia de 9 de marzo de 1987 se tuvo por personado al referido Procurador y se acordó la publicación de los correspondientes anuncios, la reclamación del expediente administrativo y el emplazamiento personal y directo de los interesados, formulándose la correspondiente demanda por escrito registrado el 6 de junio de 1987.
La representación de La confederación Unión Sindical Obrera (USO) formula en sudemanda las siguientes pretensiones: 1) Que por esta Sala se declare: a) Que USO ha sido discriminada negativamente al impedírsele sin fundamentación objetiva y razonable suficiente participar en el seno de la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales en las mismas condiciones que la Organización Sindical ELA-STV, con transgresión del artículo 14 de la Constitución; b) Que USO ha sido también discriminada negativamente al impedírsele participar en el seno de la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales y en las Comisiones Provinciales en igualdad de condiciones con los Sindicatos que sí han podido participar, con transgresión del derecho de libertad sindical en relación con el principio de igualdad (artículos 28.1 y 14 CE);
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Que USO ha sido discriminada negativamente en las elecciones sindicales al habérsele impedido en forma arbitraria ejercitar la participación institucional en las cuestiones relacionadas con las elecciones de representantes de trabajadores en las empresas (arts. 28.1 y 14 CE); d) que es preferentemente, o - en forma subsidiaria - supletoriamente aplicable el régimen electoral general sobre el procedimiento electoral de los órganos de representación unitaria de los trabajadores en el seno de las empresas regulado en la Sección Segunda del Capítulo I del Título II de la Ley 8/1980, de Estatuto de los Trabajadores en tales procedimientos electorales; 2) Que se declare a) La nulidad total del Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio; b) subsidiariamente la nulidad de los artículos 2 a), 2 b) y 17 e) del mismo Real Decreto c) subsidiariamente la nulidad de los artículos 3.1 a) 16 c) y Disposición final segunda del Real Decreto 1256/1986; y 3) que se declare el derecho de USO a la indemnización de los perjuicios causados, en la cuantía que resulte en el período de ejecución de sentencia. Concluye la representación de Unión Sindical Obrera (USO) su demanda pidiendo, -por otrosí, el recibimiento a prueba del recurso.
Por parte de la representación de la Administración contestó a la demanda el Abogado del Estado, oponiendo que el Sindicato demandante no ha aportado copia de sus Estatutos, existiendo la causa de inadmisibilidad del recurso que dice el artículo 82 b) de la LJCA, por falta de la capacidad procesal exigida en el artículo 27 de la misma Ley. En cuanto al fondo, pide la desestimación del recurso, razonando que las alegaciones que lo fundamentan carecen de fundamento.
Por Auto de 4 de abril de 1989 se acordó el recibimiento a prueba del recurso, practicándose la documental propuesta por la demandante, consistente en que se tuvieran por reproducidos -en la pieza correspondiente los documentos acompañados con el escrito de interposición así como los que obran en el expediente administrativo.
Presentadas por las partes sus conclusiones escritas, la Sección Séptima de esta Sala Tercera acordó, por providencia de 29 de mayo de 1990, dejar sin efecto el señalamiento que tenía acordado para deliberación y fallo del recurso, con el fin de emplazar personalmente a los Sindicatos Unión General de Trabajadores, Comisiones Obreras, ELA -STV e Intersindical de Trabajadores Gallegos así como a las asociaciones empresariales Confederación Española de Organizaciones Empresariales y Confederación Española de la Pequeña Mediana Empresa.
Por escrito de 26 de julio de 1990 la Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna/ Solidaridad de Trabajadores Vascos (ELA/STV) formuló alegaciones, de las que se dio traslado a las restantes partes.
Por Auto de 22 de junio de 1995 se tuvo por desistido al Sindicato Confederación de Trabajadores Independientes (C.T.I.) en el recurso 79/1987, acumulado al 3631/1989, declarando terminado el procedimiento del referido recurso 79/1987 y acordando que continuase la tramitación del recurso 3631/1989.
Por providencia de 5 de octubre de 1995 la Sección Séptima de la Sala Tercera acordó remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de la misma Sala, por entender que - concluida la tramitación procesal del asunto - correspondía a ésta el trámite de la deliberación y fallo definitivo del recurso.
Recibidas las actuaciones en la Sección Cuarta de la Sala Tercera, por providencia de 12 de junio de 1996 se acordó dar nuevo número, como 762/1995, al recurso; designar como nuevo Magistrado Ponente en el mismo al Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez- Zapata y Pérez y señalar para votación y fallo el día 24 de Julio de 1.996 en cuya fecha, y siguientes, tuvo lugar.
Es de rechazar, ante todo, la causa de inadmisión que invoca el Abogado del Estado, al resultar que la capacidad procesal de la Confederación Unión Sindical Obrera (U.S.O.), aquí recurrente, consta acreditada en forma suficiente en los autos.
Se impugna en este recurso el Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio, por el que se crea la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales. Dicha disposición ha sido modificada durante la sustanciación del proceso, en un extremo esencial para la impugnación que en él se efectúa, por el Real Decreto 953/1990, de 20 de julio, como consecuencia de las sentencias 7/1990, de 18 de enero y 32/1990, de 26 de febrero dictadas, en sede de amparo, por el Tribunal Constitucional. La incidencia de Derecho sobrevenido sobre el recurso no concluye aquí ya que - incluso - tanto el Real Decreto 1256/1986 como el Real Decreto 953/1990 han sido derogados en forma expresa por la Disposición derogatoria única de la Ley 11/1994, de 12 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, del texto articulado de la Ley de procedimiento laboral y de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social. Este «ius superveniens» no determina, sin embargo, una extinción del objeto del recurso. Resulta, en primer lugar, que la Confederación recurrente formula, además de la referente a la nulidad del Real Decreto impugnado, las pretensiones de que se declare que ha sido discriminada y de que se la indemnice por daños y perjuicios. Debe subrayarse también, en segundo lugar, que las consecuencias «ex tunc» de una declaración de nulidad - como la que aquí debe pronunciar este orden de jurisdicción - son distintas a las de la simple derogación (sentencias de 30 de mayo de 1991 y 9 de mayo de 1995), correspondiendo a la jurisdicción de esta Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Supremo la declaración de nulidad de disposiciones reglamentarias como la que ahora se impugna (artículo 1.1 LJCA), sin perjuicio de que, al así hacerlo, se tenga desde luego en cuenta la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional al estimar inconstitucional - e incluso nulo y sin efectos - el artículo 3.1 a) del Real Decreto 1256/1986, en el trance de resolver el recurso de amparo 32/1990, al que se ha hecho ya referencia.
La muy dilatada tramitación del proceso excluye efectuar nuevos traslados para alegaciones sobre el derecho sobrevenido o sobre las disposiciones inferiores al Real Decreto a que se ha referido la parte recurrente, por razones obvias de economía procesal y por tratarse de un bloque normativo derogado.
Entrando ya en el examen de las pretensiones que se formulan, asiste la razón a la defensa de la Administración cuando subraya que el extenso escrito de demanda incurre en el defecto de una marcada imprecisión y que constituye una desviación procesal inadmisible la petición de que se enjuicien en el presente recurso directo, que ha sido interpuesto y dirigido únicamente contra el Real Decreto 1256/1986, lo que son claramente actos administrativos de aplicación del mismo que no se han precisado ni concretado en ninguna forma, y respecto de los que no consta siquiera el agotamiento de la vía administrativa. Se debe inadmitir así la pretensión principal de que declaremos que la Confederación Unión Sindical Obrera (USO) ha sido discriminada negativamente al impedírsele participar en la Comisión Nacional y en las Comisiones Provinciales de Elecciones Sindicales, así como en los procesos electorales - y con el régimen electoral - a que se refiere la Confederación Sindical recurrente. La mezcla de alegatos referidos a la impugnación del Real Decreto con otros que se refieren a su aplicación concreta hace difícil, aún, como subraya la representación de la Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna/ Solidaridad de Trabajadores Vascos (ELA/STV), la operación de determinar con exactitud el alcance de esta inadmisibilidad. Las alegaciones que se refieren a la discriminación sufrida (artículo 14 CE) frente a la posición del Sindicato ELA-STV - que, a diferencia de la recurrente no es un Sindicato de implantación nacional - o las que aducen la inexistencia (sin duda transitoria) de representantes de funcionarios al servicio de las Administraciones públicas hace referencia lógica a dichos actos de aplicación del Real Decreto, siendo únicamente de añadir - a efectos de ofrecer respuesta a las alegaciones formuladas - que el fundamento jurídico 2 de la sentencia 32/1990, del Tribunal Constitucional, examina y resuelve sobre la consistencia de alegaciones análogas a las que se acaban de indicar.
Tampoco puede ser acogida la pretensión de nulidad total del Real Decreto 1256/1986, de 13 de junio. Consta en el expediente que el anteproyecto de la norma impugnada fue remitido a informe previo de la Federación Española de Organizaciones Empresariales y de las Organizaciones Sindicales más representativas (Disposición adicional 6 del Estatuto de los Trabajadores), por lo que debe entenderse que se dio cumplimiento bastante al artículo 130.4 de la Ley de procedimiento administrativo que se invoca como infringido, en su finalidad esencial de consulta y participación en el procedimiento de los sectores interesados, sin que pueda admitirse que la falta de audiencia a la Confederación sindical recurrente constituya una irregularidad formal que determine la nulidad de todo el Real Decreto impugnado.
La ilegalidad de los artículos 2 a), 2 b) y 17 e) de la norma impugnada que, en lo esencial, se basa en su contradicción con la Ley orgánica 11/1985, dada la atribución por ésta de las funciones al Consejo Superior del Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación, carece de consistencia al resultar que el artículo 85 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1985 y el Real Decreto 530/1985, de 8 de abril suprimió este órgano. Las referencias que a él se contienen en una Ley posterior, como la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical se debe - como razona el preámbulo del Real Decreto impugnado - a haber sido sometida dicha Ley orgánica en su momento, y trasconcluir su tramitación parlamentaria, al recurso previo de inconstitucionalidad que resolvió la sentencia del Tribunal Constitucional 98/1985, de 29 de julio. Este recurso previo retrasó la sanción y promulgación de la Ley orgánica 11/1985, y explica las referencias legales a un organismo suprimido. La habilitación del Gobierno para expedir el Real Decreto impugnado resulta del artículo 97 de la Constitución y de la potestad de autoorganización de la Administración, como expresa el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado que obra en el expediente, siendo tanto la Comisión Nacional como las Comisiones Provinciales, pese a su incardinación en la Administración, órganos participativos en los que figuran representadas las organizaciones sindicales, las empresariales y la propia Administración Pública, lo que tras la estimación parcial del recurso que inmediatamente se dirá - sirve para rechazar los alegatos sobre posibilidades de fraude o de parcialidad que no se concretan y resultan irrelevantes para este proceso en la medida en que se refieren al antiguo Consejo Superior del IMAC.
Debe ser acogida, en cambio, la pretensión de nulidad de pleno Derecho de los artículos 3.1
a), 16 c) y, en parte, de la Disposición final segunda del Real Decreto 1256/1986, que formula la Confederación recurrente.
La existencia de una conocida doctrina constitucional sobre el problema que se plantea, a la que remitimos, nos excusa de una fundamentación extensa del presente motivo. Baste recordar que la atribución de la posibilidad de participar en la Comisión Nacional y en las Comisiones Provinciales de Elecciones Sindicales únicamente a las organizaciones que ostentan la condición de «sindicatos más representativos» vulnera claramente - como razona la parte recurrente - los derechos garantizados en los artículos 14 y 28,1 CE, y constituye un privilegio que carece de un fundamento razonable y es constitucionalmente inadmisible frente a los demás sindicatos, al tratarse de materia distinta de la participación institucional. Procede declarar así la nulidad de pleno Derecho de los artículos 3.1 a) y 16 c) del Real Decreto 1256/1986, haciendo nuestra la doctrina que, al respecto, ha establecido el Tribunal Constitucional en sus citadas sentencias 7/1990, de 18 de enero y 32/1990, de 26 de febrero. Por conexión y consecuencia la nulidad afecta también, además de los preceptos citados que se refieren a la composición de las Comisiones en la parte recurrida, a la habilitación específica que la Disposición adicional segunda atribuye al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para la aplicación y el desarrollo del Real Decreto, limitando tal nulidad al extremo concreto de adaptar el número de miembros de las Comisiones creadas al número de Organizaciones sindicales que en cada momento tengan la condición de más representativas.
Es reiterada la doctrina, de innecesaria cita, que afirma que la mera anulación de una disposición o resolución administrativa no determina, «per se» y en forma automática, el derecho a una indemnización en favor de la recurrente (artículo 40.2 de la LRJAE), lo que obliga a rechazar la pretensión subsidiaria de resarcimiento de daños y perjuicios que se formula en este proceso. No se ha acreditado la presencia de los requisitos exigidos en el citado artículo 40 para la procedencia de indemnización.
No se aprecian circunstancias que puedan determinar una expresa imposición de costas, conforme al artículo 131.1 de la L.J.C.A.
En cuya virtud
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, y declarando inadmisible la impugnación que se formula por la actora contra actos concretos pero indeterminados de aplicación del Real Decreto 1256/1986 debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por Don Fernando Aragón Martín en nombre y representación de Unión Sindical Obrera U.S.O contra el Real Decreto 1256/86, de 13 de junio de 1.986, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sobre creación de la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales. En su virtud debemos declarar y declaramos la nulidad de los artículos 3,1 a), 16 c) del referido Real Decreto, así como la de su Disposición final segunda, en el extremo en que atribuye al Ministro de Trabajo la potestad de adaptar el número de miembros de las Comisiones creadas al número de Organizaciones sindicales más representativas. Rechazamos las demás pretensiones formuladas y no efectuamos una expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
VOTO PARTICULARFECHA:05/09/96
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO A LA SENTENCIA DICTADA EN EL PROCESO, EN ÚNICA INSTANCIA, NÚMERO 762/1995
El motivo de mi discrepancia con la tesis mayoritaria es el acogimiento de la pretensión de nulidad de pleno Derecho del artículo 3.1 a) del Real Decreto 1256/1986 (F.J. sexto) y la consecuente declaración de nulidad de tal norma reglamentaria, sin tener en cuenta que ya el Tribunal Constitucional, en su sentencia 32/1990, de 26 de febrero, decidió, al otorgar el amparo solicitado, que era inconstitucional y "por ello nulo y sin efecto". No se advierte qué sentido puede tener añadir un nuevo pronunciamiento de nulidad o confirmar por la Sala del Tribunal Supremo una declaración de nulidad efectuada por el Tribunal Constitucional, como no sea por considerar implícitamente que éste órgano jurisdiccional, interprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC), en el seno de un proceso tutelar de derechos fundamentales, no podía apreciar la inconstitucionalidad de la norma y constatar la consecuente nulidad y definitiva expulsión del ordenamiento jurídico.
La estimación de la pretensión de amparo, que implicaba la nulidad de la resolución impugnada en cuanto aplicativa de la norma reglamentaria llevó consigo la nulidad general de la norma, según se declara explícitamente en el fallo. El fundamento de este pronunciamiento y lo que hace que deba considerarse dentro del ámbito de la jurisdicción del Tribunal, sin perjuicio de lo establecido en el art. 106.1 CE y 1 LJCA, es que la norma en cuestión era no solamente ilegal, sino inconstitucional, y, específicamente, contraria a un derecho fundamental.
Los derechos fundamentales se califican como tales, como señala el art. 10.1 CE, porque son "fundamento del orden político y la paz social, y la Constitución, en su art. 53.2, encomienda su defensa última al Tribunal Constitucional. De este modo puede justificarse que cuando éste Tribunal, en su función tutelar de los derechos fundamentales, se encuentre con normas reglamentarias que estén sosteniendo una acción sistemática y repetida contra tales derechos fundamentales, pudiendo dar lugar a series de actos aplicativos de la misma en violación de aquellos, el Tribunal Constitucional no es sólo competente sino que debe asegurar el respeto de los derechos fundamentales e impedir una actuación sistemática, general y repetida contra ellos.
En la mencionada STC 32/1990 la central sindical recurrente, que defiende su derecho a la libertad sindical y su derecho a la participación institucional correlativa frente a las tendencias acaparadoras de las centrales mayoritarias, qué amparo eficaz de su derecho hubiera obtenido si el fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional se hubiera limitado a anular la resolución concreta impugnada, de forma que bajo la cobertura de la misma norma inconstitucional, la Administración hubiera seguido excluyéndola en los años sucesivos, con la carga de nuevos recursos de amparo con ocasión de cada nuevo acto aplicativo o con la necesidad, según parece sustentar la tesis mayoritaria, de acudir a la vía contencioso administrativa para que este Tribunal Supremo, que se encuentra vinculado por la interpretación que de los preceptos y principios constitucionales efectúe el Tribunal Constitucional (art.5.1 LOPJ), ratifique lo que ya apreció éste y complete su pronunciamiento con una declaración de nulidad que era la consecuencia ineludible de la inconstitucionalidad de la norma reglamentaria. Eventualidad, por cierto, que puede redundar en una total ineficacia del amparo si se produce una sucesión de actos aplicativos a los que se irían sucediendo una cadena de recursos o la larga espera de un seguro, por obligado, pronunciamiento de esta Sala. El derecho de libertad sindical invocado sólo podía restablecerse, auténticamente, si se eliminaba la norma que lo negaba y se impedían nuevos actos reiterados de aplicación de la misma .
No es necesario acudir siquiera a la específica función depuradora del ordenamiento en defensa de la Constitución que corresponde al Tribunal Constitucional cuando actúa su competencia más típica, resolviendo cuestiones o recursos de inconstitucionalidad, sino que ello es no sólo posible sino también necesario, como ineludible pronunciamiento de la sentencia estimatoria del amparo constitucional, cuando la declaración de nulidad y declaración de ineficacia de la norma reglamentaria es una medida apropiada para el restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad fundamental o, en su caso, para su preservación, como dispone el art. 55.1.c) LOTC y ha entendido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional formulada en múltiples sentencias (SSTC 7/1990, 61/1990, 78/1990 y 192/1990, entre otras).
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos lo que, como Secretario, certifico. Antonio Auseré Pérez.
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AAP Barcelona 100/2011, 15 de Junio de 2011
...la causa de inadmisión advertida se convierte en causa de desestimación, según es doctrina comúnmente admitida ( Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de septiembre de 1996, 8 y 21 de octubre de 1996, y 4 de julio de 2005 ; RJA 6504, 7061, y 7233/1996, y 5275/2005 ), por lo que procede, sin ......