STS, 10 de Diciembre de 1999
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 6701/1992 |
| Fecha de Resolución | 10 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A., contra la sentencia de 25 de marzo de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 2959/1990, sobre sanción impuesta por el Ministerio de Industria y Energía. Ha sido parte apelada la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
En el recurso nº 2959/1990, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 25 de marzo de 1992, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, actuando en nombre y representación de Telefónica, contra la resolución del Ministro de Industria y Energía de 5 de diciembre de 1990 en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente a la resolución de la Dirección General de la Energía de 26 de junio de 1989 por la que se le sancionaba con una multa de 510.000 pesetas por manipulación en pararrayos radiactivos en instalaciones sitas en Alcaráz (Albacete), debemos declarar y declaramos que las resoluciones impugnadas son conformes a Derecho. Sin Costas".
Contra la referida sentencia interpuso recurso de apelación la representación procesal de Telefónica de España, S.A. En su escrito de alegaciones -presentado en el Juzgado de Guardia de Madrid el 25 de junio de 1992- interesa que se deje sin efecto la sentencia apelada, anulando la sanción de 510.000 ptas. impuesta por el Ministerio de Industria y Energía, por manipulación de pararrayos radiactivos.
Se ha opuesto al recurso la Administración Central del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado. En su escrito de alegaciones, de fecha 7 de septiembre de 1992, suplica la desestimación del recurso.
Mediante providencia de 1 de julio de 1999 se señaló para votación y fallo del recurso el día 1 de diciembre de 1999, designándose Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Fernado Ledesma Bartret. Ambos actos tuvieron lugar en la fecha indicada.
Telefónica de España, S.A. recurre en apelación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que, al desestimar el recurso de aquella mercantil, declaró la conformidad a derecho de los actos administrativos (la resolución del Ministro de Industria y Energía que desestimó el recurso de alzada entablado contra la del Director General de laEnergía) que le impusieron la sanción de multa de 510.000 ptas. por manipulación en pararrayos radiactivos en instalaciones sitas en Alcaráz (Albacete), actividad prohibida por el R.D. 1428/1986, en relación con el art. 31 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, que según aquellas resoluciones se encuentra tipificada y sancionada en los arts. 91 y 92.3 de dicha Ley.
En el recurso de apelación nº 94/1990, esta misma Sala y Sección ha dictado sentencia de fecha 8 de enero de 1998 cuya doctrina es enteramente aplicable a la cuestión aquí controvertida. En efecto, en el fundamento de derecho primero de dicha sentencia hemos dicho en lo que aquí interesa:
"La sentencia apelada anula las resoluciones administrativas al entender que las exigencias de la tipificación no se satisfacen adecuadamente en el régimen de infracciones y sanciones dispuesto en los artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear (ello, claro es, en su redacción anterior a la dada por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, cuya entrada en vigor evita ahora el nada deseable efecto de un vacío normativo en materia de tanta transcendencia). Cuestión a la que a continuación, en la presente sentencia, se dará respuesta, pues: la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (también en la redacción entonces vigente, anterior a la dada por la Ley 54/1997), al disponer en su artículo 2, apartado
d), como función del Consejo, la de proponer la imposición de las sanciones legalmente establecidas, y al fijar en su Disposición Adicional 2ª "la cuantía de las sanciones a que hace referencia el artículo segundo, apartado d), de la presente Ley y la competencia de la imposición de las mismas", no estatuye un régimen jurídico que necesariamente descanse en la pervivencia del que estableció aquella Ley 25/1964, o que presuponga su asunción por el legislador postconstitucional, con la consecuencia, tal y como han entendido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal al cumplimentar el trámite de audiencia por diez días previsto en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de que este Tribunal Supremo, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna (que, en efecto, ha decidido no plantear), puede examinar si aquella Ley preconstitucional, en los preceptos dichos, satisface o no los mandatos derivados del artículo 25.1 de la Constitución, a los efectos de afirmar su vigencia o derogación (Disposición Derogatoria, apartado 3, de la CE.) y, por ende, su aplicabilidad o inaplicabilidad a los hechos que determinaron las resoluciones administrativas impugnadas".
A continuación, en el fundamento de derecho segundo de la misma sentencia se precisa:
"Procede señalar ante todo, al iniciar el examen de la cuestión dicha, que ésta no ha de tenerse por zanjada por el solo hecho de que este Tribunal, en alguna otra ocasión precedente (así en su sentencia de 17 de mayo de 1991), no llegara a apreciar incompatibilidad entre el artículo 25.1 de la Constitución y el régimen dispuesto en los citados artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964, pues asiste a los tribunales de justicia la facultad de variar sus criterios o interpretar de forma diferente las normas aplicables, siempre que tal cambio respete las exigencias inherentes a los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad e igualdad en la aplicación del Derecho, y no sea, por tanto, fruto de un mero voluntarismo casuístico, sino consecuencia de un actuar consciente, justificado y razonado (SSTC 91/90, de 23 de mayo, y 200/90 de 10 de diciembre)".
Los fundamentos de derecho tercero y cuarto de la referida sentencia son del siguiente tenor literal:
"Como es sabido, el Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución, ha afirmado reiteradamente que el principio de legalidad en materia sancionadora que en él se consagra comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en este campo limitativo de la libertad individual y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuales las sanciones aplicables a ellas. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de tales preceptos, al entenderse que el término "legislación vigente" contenido en aquel artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora. La inclusión de aquellos artículos 91 y 92 en una norma con rango de ley limita, claro es, el ámbito al que ha de ceñirse su confrontación constitucional a la primera de dichas garantías, denominada en el lenguaje jurídico tradicional como de tipicidad o de mandato de tipificación.
Sobre ella, y ciñéndonos también a lo que es de interés en esta litis, la STC núm. 219/1989, de 21 de diciembre, afirmó lo siguiente: "Esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sancionesconsiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho". A su vez, la sentencia del mismo Tribunal número 207/1990, de 17 de diciembre, afirmó que del repetido artículo 25.1 "...se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella". Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.
Además de lo dicho, interesa destacar también dos ideas complementarias. Una, que a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales. La especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuales sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder. Y otra, que en el ámbito de las relaciones de sujeción especial la relajación posible de dicha garantía lo es tan sólo en la medida en que la naturaleza o el contenido jurídico de la relación permita una más fácil predicción de aquellas conductas y sanciones. La obligada prevalencia -en este campo del ejercicio de la potestad sancionadora- del principio de seguridad jurídica sobre el de eficacia de la organización administrativa y de los servicios públicos, impide que la exigencia más suave del mandato de tipificación en dichas relaciones pueda rebasar el límite tras el cual la certeza no fuera alcanzable ni tan siquiera para quienes forman parte de ellas".
"Analizando desde los anteriores criterios el contenido de los artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964 (conviene repetir que en la redacción anterior a la dada por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1997), la conclusión que se alcanza es coincidente con la que obtuvo la sentencia apelada, en el sentido de que aquellos preceptos no satisfacen las exigencias de la repetida garantía material o mandato de tipificación. En efecto, no existe en dichos preceptos ninguna objetiva correlación entre las posibles infracciones y las sanciones a ellas aplicables. La construcción del segundo de ellos deja enteramente en manos de la Administración, para cualquiera de las múltiples y variadas conductas infractoras que puedan resultar de la tipificación indirecta que se hace en el primero, la elección del tipo de sanción, pese a la naturaleza tan distinta de los tipos previstos (anulación de licencias, permisos o concesiones; suspensión de los mismos por el tiempo preciso para remediar la alteración advertida, si ello procediera, o en otro caso, hasta un año como máximo; multa que no exceda de cinco millones de pesetas -hasta cien millones tras la Ley 15/1980-), así como también, en las que lo permiten, la elección de su extensión o alcance. La predicción razonable del tipo y grado de sanción de la que pueda hacerse acreedor quien incurra en cualquiera de aquellas múltiples y variadas conductas no resulta así del modo en que tales preceptos quedaron construidos, ni se alcanza a percibir que tal predicción haya de surgir por razón de la naturaleza o contenido de la relación existente entre el sujeto infractor y la Administración. En definitiva, aquella exigencia de correlación o correspondencia a la que se refirieron las SSTC antes citadas, números 219/1989 y 207/1990, está ausente en el régimen legal que se examina, en el que se otorga a la Administración, por ello, un arbitrio desmedido en la elección de la respuesta sancionadora".
Como hemos recogido en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, los actos administrativos que la sentencia apelada reputa conformes con el ordenamiento jurídico aplican los arts. 91 y 92 de la Ley 25/1964. Consiguientemente, por las mismas razones que tuvimos en cuenta en la sentencia de 8 de enero de 1998 para confirmar la que había anulado las resoluciones administrativas por no satisfacer en aquellos preceptos las exigencias de la garantía material o mandato de tipificación exigibles incluso respecto de las normas preconstitucionales, debemos ahora estimar este recurso de apelación, revocando la sentencia impugnada y anulando los actos administrativos que fueron objeto del recurso seguido en la instancia.
No procede la condena en costas, por no apreciarse mala fe ni temeridad (art. 131. 1 de la
L.J.).
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que,emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
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) Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A., contra la sentencia de 25 de marzo de 1992 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 2959/1990, sentencia que revocamos y dejamos si efecto alguno.
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) Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A. contra la resolución del Ministro de Industria y Energía de 5 de diciembre de 1990 que desestimó el recurso de alzada entablado contra la del Director General de Energía de 26 de junio de 1989 por la que se le sancionaba con una multa de 510.000 ptas. por manipulación en pararrayos radiactivos en instalaciones sitas en Alcaráz (Albacete), actos administrativos que anulamos por ser contrarios al ordenamiento jurídico.
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) No ha lugar a la condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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