STS, 20 de Octubre de 1999
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 4670/1995 |
| Fecha de Resolución | 20 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación que con el número 4670/95 ante la misma pende de resolución interpuesto por la Procuradora Sra. Martínez Villoslada en nombre y representación de la entidad mercantil "PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A." contra sentencia de fecha 20 de Abril de 1.995 dictada en pleito número 285/1.993 por la Sala de lo Contencioso Adminsitrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede en Las Palmas). Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Prosegur Compañía de Seguridad, S.A. contra las resoluciones expresadas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por ser conformes a Derecho.
No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de "PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A." presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias en Las Palmas preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 31 de Mayo de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se dicte sentencia estimatoria del recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para dictar otra más ajustada a derecho por la que se anulen y revoquen las resoluciones administrativas señaladas.
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día DIECINUEVE DE OCTUBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal de "Prosegur Compañía de Seguridad, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Las Palmas el 20 de Abril de 1995 por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones del Ministerio del Interior por las que se impuso a la entidad actora la sanción de multa al no comunicar al Gobierno Civil las altas y bajas de vigilantes jurados tan pronto como se produzcan, infringiendo así el artículo 25.4 de la Orden de 28 de Octubre de 1.981.
El problema planteado es idéntico al resuelto en las sentencias de esta Sala de 16 de noviembre de 1996, recurso de apelación número 11322/1991, 25 de junio de 1996, recurso número 1459/1992, 27 de junio de 1995, recurso número 2027/1992, a cuya doctrina debemos estar, en virtud del principio de unidad de doctrina e igualdad en la aplicación de la ley, con la consiguiente conclusión favorable a la estimación del recurso de casación interpuesto.
En el único motivo de casación formulado se arguye, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, así como jurisprudencia sobre el mismo, por entender que el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/79 constituye una norma en blanco desarrollada en decretos y órdenes posteriores que configuran un cuadro variado (Real Decreto 880/81, Orden Ministerial 28/10/81 y Real Decreto 1338/84) incompatible con el principio de legalidad en materia sancionadora; y que, en todo caso, matizando las afirmaciones anteriores a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 3/88, de 21 de enero, sólo pueden considerarse como dotadas de cobertura aquellas previsiones cuya finalidad sea la prevención de actos delictivos y no cualquier infracción derivada de incumplimientos puramente formales.
El motivo debe ser estimado.
Según la doctrina declarada por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias 27 de junio de 1995 y 12 de julio de 1996, no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 42/1994, de 15 febrero, al precisar el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos -- artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 enero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana-- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
La tesis contenida en la sentencia recurrida sugiere, sin embargo, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad encaminadas a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos, que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad, pueda deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo dicha finalidad preventiva.
Esta Sala considera que este planteamiento no es aceptable porque la amplitud de la figura, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, obliga a una interpretación estricta a no ser que se amplíen sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, incompatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente literal y coherente, en el contexto del Real Decreto-ley 3/1979, con los motivos de su promulgación relacionada con la realidad socialque la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de, la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos-- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas».
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos; sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/1981, de 8 mayo, y con la Orden Ministerial 28 octubre 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala y, por lo mismo, hemos de considerar carente de ella el precepto contenido en el artículo 36 del Real Decreto 1338/1984, de 4 julio, en relación con el artículo 4.2 de esta misma disposición.
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquellas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero, en el caso enjuiciado, no existe la menor duda de que la obligación impuesta por el artículo 4.2 del citado Real Decreto 1338/1984, de 4 julio, es puramente formal.
La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación anteriormente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
Procede, en suma, la estimación del recurso de casación y, con ello, la anulación de los actos administrativos impugnados en la instancia, con las prevenciones sobre costas que se infieren del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable al caso en virtud de la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Las Palmas el 20 de Abril de 1995 dictada en recurso 285/93.
Casamos y anulamos la citada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de "PROSEGUR COMPAÑÍA DE SEGURIDAD, S.A." contra las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, las declaramos no conformes a derecho y las anulamos, dejándolas sin valor ni efecto alguno.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.
-
SAP Toledo 72/2023, 1 de Junio de 2023
...ni contradicciones (entre otras muchas, Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero, 7 de mayo y 8 de junio de 1998, 1 y 20 de octubre de 1999, 28 de febrero, 5 de abril y 27 de noviembre de 2000) Los tres requisitos citados no llegan a concurrir en las dos declaraciones incriminatorias......
-
SAP Madrid 167/2022, 16 de Marzo de 2022
...ni contradicciones (entre otras muchas, Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero, 7 de mayo y 8 de junio de 1998, 1 y 20 de octubre de 1999, 28 de febrero, 5 de abril y 27 de noviembre de Los tres requisitos citados concurren en la declaración incriminatoria realizada por la testigo-......
-
STSJ Galicia 5851/2011, 28 de Diciembre de 2011
...del principio de legalidad - SSTS 09/07/91 ( RJ 1991, 5877), 24/02/92, 09/03/92 ( RJ 1992, 1629), 07/04/95 (RJ 1995, 3260), 08/06/95, 20/10/99 (RJ 1999, 9497), 18/01/00, 28/06/02, 26/06/03, 25/09/03 ; y SSTC 58/1985, 177/1988, 171/1989 y 210/1990 (RTC 1990, 210)-, puesto que el derecho cons......
-
STSJ Andalucía 2/2010, 14 de Diciembre de 2010
...caso Oberschlick y del Tribunal Constitucional nº 171/1990, de 12 de noviembre , entre otras muchas; y, de entre las más recientes, SSTS 20 octubre 1999 , 12 febrero 2003 , 6 junio 2003 , 19 julio 2006 , 18 julio 2007 , 21 julio 2008 , 8 septiembre 2008 , 15 septiembre 2008 , 16 febrero 201......