STS, 22 de Diciembre de 1999
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| Número de Recurso | 344/1997 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el número 344/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Fermín , contra la resolución del Ministro de Defensa de 5 de febrero de 1997, por la que se denegó el trámite a la petición dirigida al Consejo de Ministros, por la que se solicitaba la declaración de nulidad del Real Decreto 1234/1995, de 28 de julio, del Estatuto del Personal del Centro Superior de Información de la Defensa. Siendo parte recurrida la Administración del Estado.
Por la representación don Fermín se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ministro de Defensa de 5 de febrero de 1997 el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que declare nula, anule y deje sin efecto la resolución de 5 de febrero de 1997; declare la nulidad de los preceptos y disposiciones del R.D. 1234/1995, de 28 de julio; y subsidiariamente, en caso de no acordar lo anterior, ordene a la Administración demandada a la prosecución de los trámites previstos en el artículo 102 de la L.P.C.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando inadmisible o subsidiariamente, desestimando el presente recurso y declarando ajustado a Derecho la resolución de 5 de febrero de 1997 del Ministro de Defensa y el Real Decreto 1234/1995, de 28 de julio.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó continuar la sustanciación del pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de quince días, evacuando el trámite con sus respectivos escritos en los que después de alegar lo que estimaron procedentes al caso, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 de noviembre de 1999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Con fecha 1 de octubre de 1996, tuvo entrada en el Registro General del Ministerio de la Presidencia un escrito dirigido al Consejo de Ministros por el que el hoy demandante solicitaba, con cita del artículo 102 de la Ley 30/1992, la declaración de nulidad de Real Decreto 1234/1995, de 28 de julio, por elque se establece el Estatuto del Personal del Centro Superior de Información de la Defensa .
De esta impugnación se dió traslado, para su tramitación, al Ministerio de Defensa, emitiendo su Asesoría Jurídica General informe por el que proponía la inadmisión del escrito, fundandose en una doble consideración: la primera, porque cuando el artículo 102 de la Ley 30/1992 (al igual que el 109 de la Ley del Procedimiento Administrativo) dice que "las Administraciones Públicas podrán ..... declarar de oficio la
nulidad", la expresión "podrán" refleja una facultad y no una obligación de la Administración de proceder siempre al inicio del procedimiento revisor cuando este es instado por el particular, siendo la Administración la única que decide si procede o no la apertura formal del procedimiento, y la segunda, porque el artículo 102 de la Ley 30/1992 se refiere a la revisión de "actos" en vía administrativa , de manera que la revisión de oficio que en dicho precepto se regula se extiende sólo a los actos administrativos y no a las disposiciones de carácter general, contra las que no cabe recurso en vía administrativa (art. 107 de la misma Ley). Estas consideraciones fueron literalmente reflejadas en la resolución del Ministro de Defensa de 5 de febrero de 1997, por la que se acordó inadmitir aquel escrito.
En su escrito de demanda, el recurrente alega que las causas de indmisibilidad aducidas por la Administración no son conformes a Derecho. La potestad reglamentaria -dice el actor- está plenamente sometida al principio de legalidad, que se concreta a su vez en los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, hasta tal punto que la quiebra de estos principios en el ejercicio de aquella potestad implica la sanción de nulidad radical. Construida sobre estas bases constitucionales y legales la potestad reglamentaria, no puede sostenerse -como pretende el Ministerio de Defensa en su resolución- la improcedencia de una acción de nulidad, pues de aceptarse tal tesis se produciría un resultado inaceptable, como es la imposibilidad de evitar que una norma nula perviva en el Ordenamiento, al devenir inatacable por el transcurso del tiempo. Así, pues, reconocida la nulidad absoluta de un reglamento inconstitucional o ilegal, queda también reconocida, sin necesidad de texto legal expreso que lo ratifique, la obligación de la Administración de eliminar dicho reglamento desde el momento en que advierta la inconstitucionalidad o ilegalidad del mismo, bien por su propia reflexión o bien en virtud de denuncia de particulares, cuya solicitud al respecto constituye a la Administración que la recibe en el inexcusable deber de pronunciarse sobre la cuestión .
En este orden de cosas -continúa diciendo el recurrente- aunque el artícuo102 de la Ley 30/1992 se refiere literalmente a los actos administrativos, el procedimiento de revisión de oficio que en el mismo se regula puede aplicarse también para declarar la nulidad de las disposiciones generales, tal y como ha entendido la mejor doctrina administrativista y el propio Consejo de Estado, que en su dictamen 524/95 ha sostenido que de la redacción de este artículo 102 no puede deducirse modificación alguna en la situación precedente, en la que era pacíficamente admitido tanto doctrinal como jurisprudencialmente que el procedimiento de revisión era aplicable tanto a actos como a reglamentos.
No habiendo duda de que bajo la vigencia del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la jurisprudencia extendió a las disposiciones generales la previsión legal contenida en el precepto, de que la Administración, de oficio o a instancia del interesado, declarase la nulidad de los actos nulos de pleno derecho, con la consiguiente obligación de dar trámite a las peticiones que en este sentido se formulasen por los particulares frente a los reglamentos, siempre que tuvieran un fundamento razonable, ya que la denegación de la sumisión a trámite de la pretensión anulatoria "solo cabría aceptarla como correcta si la petición formulada, con absoluta evidencia y sin necesidad de análisis alguno, careciere de un fundamento hipotéticamente razonable" (sentencias de 29 de diciembre de 1986 y 7 de mayo y 2 de octubre de 1992), la cuestión primordial que aquí se nos plantea es determinar si la promulgación de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, permite considerar compatible con ella la interpretación jurisprudencial que se hizo del mencionado artículo 109, entendiendo que el régimen jurídico en él contenido debía entenderse aplicable no solamente a los actos administrativos, sino también a las disposiciones reglamentarias.
Llegados a este punto, basta con que aludamos brevemente a la obviedad, por nadie discutida, de la conveniencia de facilitar que el ordenamiento jurídico ofrezca el mejor margen posible para asegurar la expulsión de los reglamentos ilegales, impidiendo su aplicación, así como que las técnicas jurídicas tradicionales para conseguir esto objetivos han sido el mandato dirigido a los jueces y Tribunales para que no los aplicasen, que la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial ha recogido de la que vino a sustituir, de 1870, y la posibilidad de la impugnación tanto directa como indirecta de las disposiciones generales, reguladas ámbas en el artículo 39 de la Ley de la Juridicción Contencioso Administrativa de 1956.
Partiendo de aquella obviedad, la jurisprudencia añadió a estos remedios -que podriamos llamar clásicos, tanto por su historia como por la claridad con que se manifiestan institucionalmente en la Ley- el dela acción de nulidad de pleno derecho, pero basandose para ello en un argumento que liga su admisión con respecto a los reglamentos a la propia dicción del texto legal. En efecto, después de invocar el fundamento genérico a que nos hemos referido, que es el que justifica también los que hemos llamado remedios clásicos frente a los reglamentos ilegales, la jurisprudencia se encontró con la circunstancia de que el artículo 109 aludía exclusivamente a "la nulidad de los actos enumerados en el artículo 47", lo que parecía excluir que la norma fuese aplicable a las disposiciones generales. Pero basandose en la referencia genérica al artículo 47 y en que éste hablaba en su apartado 2 de la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas, llegó a la conclusión de que debía entenderse que también éstas habían sido incorporadas por el legislador al sistema de declaración de nulidad de pleno derecho regulado en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de modo que en ningún momento se puso en cuestión por la jurisprudencia que siendo el fundamento general el que hemos mencionado, favorable a la depuración del ordenamiento jurídico, sin embargo la razón operativa, proxima e inmediata de la viabilidad de la pretensión de los particulares interesados en obtener una declaración de nulidad de un reglamento nulo de pleno derecho, acogiéndose al citado artículo 109, radicaba en la voluntad de la Ley, deducida de una interpretación de la misma, de la que resultaba que la mención del artículo 47 permitía entender que su sentido era el de comprender tanto los actos como las disposiciones generales.
Esta interpretación, perfectamente conocida por el legislador al elaborar la Ley 30/92, se hace inviable a partir de la entrada en vigor de ésta, a la vista del texto de su artículo 102, que en este punto resulta en incompatible con una interpretación como la que hemos reseñado que hizo la jurisprudencia del derogado artículo 109 de la Ley del Procedimiento Administrativo.
En efecto, en clara antítesis con la redacción de éste, el artículo 102 solo refiere la revisión de los actos por nulidad de pleno derecho al número uno del artículo 62, sin hacer mención alguna del nº 2, que es el que regula la nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales. Es decir, que partiendo de un mismo presupuesto -cual es que tanto en la Ley de 1958 como en la de 1992 se contienen sendos preceptos sobre la nulidad de pleno derecho en que los actos y las disposiciones se mencionan en apartados separados- sin embargo en el primer caso la ley, al regular la revisión de oficio, menciona solo los actos pero cita genéricamente el artículo que contiene ámbos apartados, mientras que en el segundo, el de la Ley 30/92, no solo menciona exclusivamente los actos, sino que además alude concretamente al apartado del artículo 62 en que se regula la nulidad de pleno derecho de éstos, de modo que se trata de una redacción que no puede interpretarse en otro sentido que el de entender que el legislador decidió conscientemente apartar de la norma la interpretación jurisprudencial que había extendido a las disposiciones reglamentarias el régimen de declaración de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, mediante el sistema de redactarla en términos que hiciesen insostenible el argumento en que se basaba aquella interpretación jurisprudencial, al hacer desaparecer la aparente contradicción del texto legal por la que la jurisprudencia había abierto brecha, consistente en mencionar solo los actos para a continuación referirse al artículo 47, sin hacer distinción alguna sobre el diferente contenido del mismo.
La doctrina que aquí sostenemos, que viene avalada, además, por el trámite parlamentario, en que fueron rechazadas las enmiendas en las que se pretendía que el artículo 102 mencionase expresamente a las disposiciones generales, es la que justifica que desestimamos el recurso, teniendo en cuenta que la petición de revisión de oficio fue formulada por el actor cuando que estaba vigente la Ley 30/92.
No ha lugar a especial declaración sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Fermín contra la resolución del Ministro de Defensa de 5 de febrero de 1997, por la que se denegó el trámite a la petición dirigida al Consejo de Ministros, por la que se solicitaba la declaración de nulidad del Real Decreto 1234/1995, de 28 de julio, del Estatuto del Personal del Centro Superior de Información de la Defensa. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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