STS, 5 de Junio de 1998

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de los recurrentes D. Joaquín , D. Carlos Miguel , D. Gaspar , D. Jose Manuel y D. Augusto debemos declarar y declaramos que la resolución dictada el 23 de septiembre de 1.993 por el Subsecretario de Economía y Hacienda, no ha conculcado los derechos constitucionales de aquéllos, previstos por el artículo 24 de la Carta Fundamental. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, la parte recurrente satisfará el total de las causadas".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Joaquín y otros presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 16 de marzo de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la Procuradora Doña María Teresa de las Alas Pumariño, en nombre de Don Joaquín y otros, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que case la recurrida y en su lugar dicte otra que anule los actos administrativos sancionadores que se combaten en estos autos. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta.

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 20 de septiembre de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

El señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimatoria del presente recurso y confirmatoria de la sentencia impugnada.

Habiéndose dado traslado del escrito de interposición del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando las alegaciones que estimó oportunas y entendiendo que procede la desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 2 de junio de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por resolución del Ministerio de Economía de Hacienda de 10 de mayo de 1.993, confirmada en reposición en 23 de septiembre del mismo año, se impusieron determinadas sanciones al Banco Europeo de Finanzas S.A., a su Presidente, demás Consejeros del Consejo de Administración de la entidad y Director General, estimando que el Banco Europeo de Finanzas había incurrido en la infracción muy grave tipificada en el artículo 4.b) de la Ley 26/1.988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, así como en la infracción grave tipificada en el artículo 5.f) de dicho texto legal. Don Joaquín , Don Carlos Miguel , Don Gaspar , Don Jose Manuel y Don Augusto , miembros del Consejo de Administración del Banco Europeo de Finanzas, fueron sancionados con separación del cargo con inhabilitación para ejercer cargos de administración o dirección en cualquier entidad de crédito por un plazo de tres años y multa de un millón de pesetas, por su responsabilidad en la infracción muy grave tipificada en el artículo 4.b) de la Ley sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, consistente en haber mantenido la entidad durante un período de seis meses unos recursos propios inferiores a los exigidos. Los Consejeros antes mencionados interpusieron contra las resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, recurso que fue desestimado por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional mediante sentencia dictada el 12 de enero de

1.995, sentencia frente a la cual han promovido el presente recurso de casación.

El señor Abogado del Estado entiende que el recurso debió inadmitirse -causa de inadmisibilidad que en el actual momento procesal se convierte en motivo de desestimación- al no expresar el escrito de interposición los motivos del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción en que se basa. Pero, deduciéndose con toda claridad del escrito de interposición del recurso que los motivos de casación se hacen valer por infracción de normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia (número 4º del artículo

95.1), debemos rechazar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad alegada.

El primer motivo de casación, amparado como hemos indicado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 24.2 de la Constitución, en cuanto establece el derecho a ser informado de la acusación, el artículo 24.1, que proscribe la indefensión, las sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que cita, así como los artículos 134, 135, 136 y 137 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 135 de la Ley 30/1.992 y 12, 13, 16, 17, 18 y 19 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto (Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora). Además en el apartado I del escrito de interposición cita como comunes para todos los motivos del recurso los artículos 24.2 y 10.2 de la Constitución y determinadas sentencias del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Fundamentalmente los recurrentes consideran que ha sido vulnerado su derecho a ser informados de la acusación formulada contra ellos (artículo 24.2 de la Constitución), lo que les ha causado indefensión en el procedimiento administrativo sancionador.

Comencemos por señalar que las normas de la Ley 30/1.992 y del Reglamento aprobado por Real Decreto 1.398/1.993 no son aplicables a un procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley (transitoria segunda, apartado primero, del citado texto legal).

Afirman los recurrentes que en el pliego de cargos no se les dice por qué se les acusa, argumentando que mencionar el dato cierto de que eran vocales del Consejo de Administración del Banco Europeo de Fianzas S.A. no cubre las exigencias del principio acusatorio. Debemos rechazar este primer motivo, en el aspecto aludido, porque los recurrentes, al ser administradores de una entidad bancaria, que recibe depósitos del público en general, deben conocer especialmente las normas aplicables al funcionamiento delos Bancos para garantizar la seguridad de sus actuaciones, así como las referidas a la responsabilidad de los administradores y miembros de los órganos colegiados de administración de esta clase de entidades. En este sentido, el de fijar la responsabilidad de los miembros de los Consejos de Administración de los Bancos, es aplicable al caso el artículo 15 de la Ley 26/1.988, cuyo apartado primero dispone que quien ejerza en la entidad de crédito cargos de administración o dirección será responsable de las infracciones muy graves o graves cuando éstas sean imputables a su conducta dolosa o negligente, con determinadas precisiones que establece su apartado segundo para cuando quienes formen parte de órganos colegiados de administración no hubieran asistido por causa justificada a las reuniones, hubiesen votado en contra de los acuerdos adoptados o salvado su voto (supuestos que excluyen la responsabilidad). Leído el pliego de cargos, que detalla las infracciones que se atribuyen al Banco Europeo de Finanzas S.A., y conocido el texto del artículo 15 de la Ley 6/1.988, los miembros del Consejo de Administración de la entidad sabían la razón por la que se les acusa, y así resulta que en el pliego de descargos no expresaron queja alguna al respecto ni pidieron una mayor concreción del motivo de la acusación (lo que reservaron para las alegaciones a la propuesta de resolución). Hemos de convenir pues con el Ministerio Fiscal en que no puede afirmarse seriamente que los interesados, en el transcurso del expediente, ignorasen de qué se les acusaba y los hechos concretos enjuiciados.

Mantienen también los recurrentes, dentro de este motivo, que en la propuesta de resolución sólo se les dice que se les acusa "bien por acción o por omisión", lo que a su juicio infringe igualmente el derecho a ser informados de la acusación dirigida contra ellos. También debemos rechazar este fundamento del recurso, porque la imprecisión aludida no pudo impedir a los interesados conocer la acusación, que aparecía perfectamente delimitada en el apartado décimo de los fundamentos jurídicos de la propuesta, expresando que los miembros del Consejo de Administración del Banco Europeo de Finanzas no han observado en su actuar, positivo o por omisión, toda la diligencia que a su cargo es exigible y que se mide por el módulo de la exigible a las personas capaces y preparadas técnicamente. Existe en este apartado, en relación con el anterior, una clara acusación de culpabilidad por negligencia. A lo que se añade que la resolución sancionadora alude a que el resto de los Consejeros expedientados (los recurrentes) son responsables, por omisión, no constituyendo la misma sino una forma de la acción (véase página 29), aludiendo pues a la categoría de las infracciones de comisión por omisión, lo que justifica la frase incluida en la propuesta de resolución a la que los interesados imputan la imprecisión de los términos de la acusación.

Insisten los recurrentes en que tampoco en la resolución sancionadora se dice cuál fue la omisión concreta en que incurrieron. La resolución sancionadora (letra D. del apartado III del fundamento jurídico decimocuarto, página 29 antes citada) expone claramente la conducta concreta que sanciona respecto a los Consejeros recurrentes, consistente en una responsabilidad por omisión, no constituyendo la misma sino una forma de la acción, en la infracción determinante del déficit de recursos propios, "al haber permitido que el Banco Europeo de Finanzas mantuviese durante un período que excedió de los seis meses un volumen de recursos propios insuficientes en relación con las inversiones efectuadas y los riesgos asumidos".

En consecuencia, los argumentos que los recurrentes hacen valer no justifican la infracción del artículo 24 de la Constitución, ni de los restantes preceptos y jurisprudencia que se cita en este motivo de casación, que, por tanto, debe ser desestimado.

El segundo motivo del recurso (artículo 95.1.4º) alega que la sentencia de instancia, al desestimar el recurso, ha vulnerado el artículo 24 de la Constitución en sus dos apartados, que exige la congruencia de la resolución sancionadora con la acusación y prohibe la reformatio in peius, a lo que debe añadirse la infracción de los preceptos y jurisprudencia citados en el apartado I del escrito de interposición, que es común a todos los motivos. La tesis del motivo se resume en que de un pliego de cargos que acusaba a los recurrentes por pura responsabilidad objetiva se pasa a una propuesta de resolución que afirma la responsabilidad subjetiva bien sea por acción o por omisión y más tarde a una sanción por omisión. Como hemos expuesto en el fundamento de derecho anterior los recurrentes conocían la acusación que la Administración formulaba contra ellos y que es la que en definitiva determina la imposición de las sanciones, sin que exista una diferencia lesiva de derechos constitucionales. No hay dato en el pliego de cargos que permita hablar de una responsabilidad objetiva y el alcance de la frase "por acción o por omisión" ha quedado suficientemente explicado, lo que hace decaer la fundamentación del motivo. En cuanto al concepto de la reformatio in peius ninguna relación tiene con la argumentación que se hace valer, ya que constituye una modalidad de la incongruencia que tiene lugar cuando la decisión de un recurso o concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada (sentencia del Tribunal Constitucional 120/1.995, de 17 de julio). La resolución sancionadora de 10 de mayo de 1.993 no resuelve ningún recurso, lo que excluye la aplicación del concepto de la reformatio in peius. No se producen las infracciones alegadas y el motivodebe ser desestimado.

El tercer motivo del recurso (artículo 95.1.4º) atribuye a la sentencia impugnada violación del artículo 24 de la Constitución, que en su apartado primero prohibe la indefensión y en su apartado segundo consagra las garantías del procedimiento y el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, citando la sentencia del Tribunal Constitucional 22/1.990 y los artículos 136 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 135 de la Ley 30/1.992 y 17 del Real Decreto 1.398/93 (estos dos últimos inaplicables como se ha expuesto), además de las invocaciones comunes del apartado I. El motivo se funda en que en el pliego de descargos los recurrentes manifestaban que si no se aceptaba la realidad de sus afirmaciones se abriese un periodo probatorio, pidiendo que se les indicase qué hechos no se admiten por la Administración y, por tanto, precisan de prueba. Entienden que al no haber podido presentar pruebas de que son ajenos a la infracción y de que promovieron el arreglo y sometimiento a la ley de la actividad del Banco, siendo el Banco de España corresponsable y habiendo sostenido a los responsables de las irregularidades, se les ha privado del derecho constitucional a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, produciéndose un resultado de indefensión. El motivo no puede prosperar, ya que lo primero que es imprescindible para decidir si una prueba denegada a quien se imputa la comisión de una infracción administrativa le ha producido indefensión es justificar la relevancia del medio de prueba, que hubiese demostrado o podido demostrar, de haberse practicado, la falta de responsabilidad del sujeto. En este sentido, la petición de apertura de un período de prueba, formulada en el pliego de descargos, que es a la que debemos atender, se estructura de una manera condicional, para el caso de que la Administración no aceptase la realidad de los hechos que los interesados alegaban como exculpatorios. La Administración no ha negado la veracidad de tales hechos, pero no ha estimado que tengan el alcance que los interesados pretendían darles, en el sentido de excluir su responsabilidad. No había pues motivo para la apertura de un período de prueba, ni se acredita que se hayan denegado pruebas que sean relevantes para dictar la resolución sancionadora, más aún cuando la Administración manifiesta, en relación con la solicitud de la apertura de un período de prueba, que éste resultaba improcedente, puesto que el pliego de cargos, lejos de basarse en simples conjeturas e hipótesis, se basaba en hechos debidamente comprobados en actas levantadas por funcionarios en el ejercicio de sus cargos. Los hechos, entiende la Administración con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1.986, estaban perfectamente acreditados, y la prueba sólo debe practicarse cuando sea preciso esclarecerlos. El conjunto de estos argumentos, que descansan fundamentalmente en la forma condicional en que la prueba fue solicitada, sin justificar la relevancia de la que se pedía para los fines del expediente, y refiriéndose a unas conductas de los acusados que la Administración no rechazaba, determina la consideración de que la sentencia de instancia no ha incurrido en las infracciones que este motivo le atribuye, por lo que el motivo debe ser desestimado.

El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) estima que la sentencia combatida infringe el artículo 24.2 de la Constitución, que establece la presunción de inocencia, citando determinadas sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, con las invocaciones comunes del apartado I. En síntesis defiende que las únicas pruebas que hay en el expediente son las de que el Banco Europeo de Finanzas tuvo un déficit de recursos propios durante seis meses, esto es, que el Banco cometió la infracción, y que los recurrentes eran vocales del Consejo de Administración del Banco, El motivo debe ser rechazado, ya que el apartado IV del fundamento jurídico decimocuarto de la resolución sancionadora considera demostrado también que los administradores del Banco Europeo de Finanzas no han observado en su actuar, positivo o por omisión, en relación con los recursos propios exigibles, las normas aplicables, cuyo conocimiento era inherente al cargo y cuya observancia era, precisamente, contenido esencial de su desempeño. De las actuaciones del expediente resulta prueba bastante de ello, ya que, tomando en consideración la idea expresada por el Ministerio Fiscal en la instancia, bastan las manifestaciones de los recurrentes acerca de su desconocimiento del déficit de recursos propios que se produjo entre el 17 de enero y el 31 de agosto de 1.991, del que afirman que sólo tuvieron una noticia inconcreta el 15 de junio (página 21 del escrito contestando a la propuesta de resolución), junto a la causa que se considera como determinante de la variación de tal déficit (la incorporación al grupo consolidable de la sociedad de arrendamiento financiero Ecofinance España S.A. y las operaciones a que dió lugar), así como la condición de los recurrentes de vocales del Consejo de Administración del Banco, para desvirtuar la alegada presunción de inocencia, quedando justificada la culpabilidad por negligencia que da lugar a la imposición de las sanciones, habida cuenta del especial deber de diligencia que es exigible a los administradores de una entidad bancaria y de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 26/1.988. Existe pues prueba de cargo suficiente para desvirtuar la presunción de inocencia, por lo que no se producen las infracciones denunciadas en el motivo casacional, sin que a la conducta de los recurrentes sea aplicable, ni se haya mencionado por la resolución sancionadora, el artículo 15 bis del Código Penal de 1.973, redactado por Ley 8/1.993, sobre el que también se razona, pues lo que se ha enjuiciado por la Administración es una conducta negligente directamente imputable a los Consejeros del Banco. El motivo debe ser desestimado.SÉPTIMO.- La desestimación de los motivos del recurso determina la procedencia de declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a los recurrentes, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.