STS, 10 de Febrero de 1999

El 10 de diciembre de 1985 se suscribió un contrato de Concesión de servicio de Cafetería en la Escuela Oficial de Idiomas de La Coruña entre D. Gaspar , en nombre y representación de la Escuela Oficial de Idiomas y D. Miguel , figurando en la cláusula 13 del pliego que suscribieron las partes intervinientes que el contrato tendría una duración de un año escolar y que el contrato se consideraba automáticamente prorrogado por períodos sucesivos de cursos escolares si cualquiera de las partes no lo denunciaba por escrito con antelación mínima de un mes, antes de la finalización de los plazos y períodos. También se señalaba que si como consecuencia de los supuestos que se contemplan en la cláusula nº 12, la Escuela Oficial de Idiomas acordaba la rescisión del contrato, lo notificará por escrito al concesionario, quien habría de abandonar las instalaciones de la Cafetería de la Escuela Oficial de Idiomas con todos los artículos y objetos de su propiedad en el plazo de un mes a contar desde la fecha de dicha notificación.

El Consejo Escolar del Centro, en la reunión de 20 de febrero de 1987, adoptó por mayoría la decisión de aceptar la propuesta formulada por el adquirente de la concesión, como salida a la situación anómala que se venía creando ante el incumplimiento del contrato que en su día formuló durante el período 1986-1987 y acordó rescindir el contrato en el mes de septiembre de 1987, sirviendo una comunicación que se le dirige al Sr. Miguel , el 26 de febrero de 1987 como denuncia oficial del mismo por parte del Consejo Escolar, ciñéndose hasta el final del Curso, en fecha 30 de septiembre de 1987, el cumplimiento de las obligaciones económicas y a pagar la deuda contraída, también a pagar la cantidad de

50.000 ptas. mensuales y a pagar el importe del 40 por ciento del gasto de energía que registra el contador de la instalación en la cafetería en el período del Curso 1986-1987.

En comunicación dirigida a D. Miguel por D. Gaspar , DIRECCION000 de la Escuela Oficial de Idiomas, le recuerda los compromisos de carácter económico que había contraído por el contrato de Concesión de servicio de Cafetería que había firmado el 10 de diciembre de 1985, advirtiéndole que hasta el día de la fecha, 22 de febrero de 1988, no había recibido ninguna cantidad ni en concepto de explotación ni en concepto de consumo de electricidad.

Por Acta de requerimiento notarial de 27 de julio de 1988, suscrita entonces por Dª Estíbaliz , en su condición de DIRECCION001 de la Escuela Oficial de Idiomas, nombrada en cumplimiento del Decreto 92/88, de 28 de abril por la Delegación Provincial de la Consejería de Educación y Ordenación Universitariade la Junta de Galicia, se le requirió para que, en virtud de la cláusula 13 del contrato de concesión, finalizara el contrato el 30 de septiembre de 1988 y se le requería a D. Miguel para que desalojara las instalaciones, reiterándose, ante el incumplimiento, por un nuevo requerimiento notarial el 20 de octubre de 1988, en el que se acuerda por el DIRECCION000 de la Escuela Oficial de Idiomas, resolver el contrato de Concesión, declarar extinguido el contrato referido y requerir de nuevo a D. Miguel para que abandone las instalaciones de la Cafetería de la Escuela Oficial de Idiomas, con todos los artículos y objetos de su propiedad, en el plazo de un mes de la notificación de la resolución, lo que se efectúa el 17 de octubre de 1988 y se materializa en el requerimiento de 20 de octubre de 1988.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por D. Miguel , fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, de 12 de febrero de 1992, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Manuel del Río Sánchez en representación de D. Miguel contra la resolución de la DIRECCION001 de la Escuela Oficial de Idiomas de La Coruña de 17 de octubre de 1988 que acuerda declarar extinguido el contrato de Concesión de la Cafetería de la referida Escuela, otorgándole un nuevo plazo de un mes para que abandone las instalaciones y desestimar la petición de indemnización por daños y perjuicios. Sin hacer expresa imposición de costas".

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de febrero de 1999.

El objeto del recurso de apelación se centra en determinar la conformidad o no al ordenamiento jurídico de la sentencia impugnada, que ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 12 de febrero de 1992 y que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. José Manuel del Río Sánchez en representación de D. Miguel , contra la resolución de la DIRECCION001 de la Escuela Oficial de Idiomas de La Coruña de 17 de octubre de 1988, que se materializó en el requerimiento notarial que con fecha 20 de octubre de 1988 fue efectuado al actor y en el que se extingue el contrato de concesión de la Cafetería de la referida Escuela de Idiomas que venía disfrutando el recurrente desde 1985, cuando suscribió el correspondiente contrato.

Plantea el recurrente en apelación, como motivos determinantes de la posible anulación de la sentencia impugnada y en su caso, de los actos administrativos recurridos, los siguientes:

1. La interpretación llevada a cabo por el órgano de contratación, pues a pesar de constar la fecha de 30 de junio en documentos dictados por la Consejería de Educación de la Junta de Galicia, admite la finalización del Curso el primero de septiembre y es un requerimiento improcedente, desde el punto de vista temporal, para que se entienda válidamente efectuado.

2. La vulneración del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo por entender que el acto resolutorio emana de un órgano manifiestamente incompetente, porque el órgano que autorizó la celebración no fue el DIRECCION000 , sino el Delegado Provincial de Educación y además, no es admisible la competencia del DIRECCION000 del Centro para proceder a la resolución contractual.

3. La cualidad del servicio público, a juicio de la parte apelante, tampoco puede ser calificada por la mayor o menor entidad e importancia, como parece desprenderse de la sentencia, a la hora de negar tal cualidad a la Cafetería, cuyo objeto fue la base del contrato.

4. Finalmente, se alude a indefensión por impedir a la parte recurrente la utilización de los recursos ordinarios que el ordenamiento jurídico puso a su disposición.

Analizando el primero de los motivos del recurso de apelación respecto de la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia y anteriormente, por el órgano de contratación respecto del transcurso del plazo legal para entender resuelta la concesión otorgada, es de tener en cuenta que, como indica el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, el contrato tenía una duración de un año escolar y el plazo se consideraba automáticamente prorrogado por períodos sucesivos en Cursos escolares si cualquiera de las partes no lo denunciaba, por escrito, con antelación suficiente de un mes antes de la finalización de esos plazos y períodos, señalando la sentencia impugnada que el actor había aportado prueba en que los Cursos comprendían entre el uno de septiembre al treinta de junio, pero reconoce la sentencia impugnada que el concepto de año escolar es un concepto distinto de la duración delCurso y que el artículo 18 de la Ley de Contratos del Estado (Texto Articulado aprobado por Decreto 993/65, de 8 de abril) dispone que el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos y cuando la resolución recurrida de 17 de octubre de 1988, declara extinguido el contrato de concesión y requiere al concesionario para que abandone las instalaciones, ya el contrato se había extinguido por el requerimiento notarial previo de 27 de julio de 1988, en el que se le hacía saber la denuncia del contrato y la necesidad de su finalización por transcurso del año escolar.

En consecuencia, sí se había cumplido la cláusula 13 y la resolución recurrida, a juicio de la Sala de instancia, de 17 de octubre de 1988, lo único que concedía era un nuevo plazo para requerir de nuevo a D. Miguel , que no había desalojado las instalaciones.

Además de los razonamientos precedentes, procede considerar, en primer lugar, que la facultad de interpretación de los contratos corresponde realizarla al órgano competente para su formalización y en este caso, a la administración del Centro, en la medida en que como ha declarado reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 28 de septiembre de 1954, 16 de marzo de 1964, 16 de enero de 1974, 10 de abril y 9 de junio de 1978 y 17 de marzo de 1979, entre otras), la facultad interpretativa de la Administración no tiene otro alcance que el encontrar el verdadero sentido y contenido a las cláusulas a que se someten las partes, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las reglas que con carácter general establecen los artículos 1281 y siguientes del Código Civil, criterio que además ha sido tenido en cuenta, igualmente, por el Consejo de Estado (así en Dictámenes de 23 de noviembre de 1961, 3 de mayo de 1962 y 24 de abril de 1969, entre otros), pudiéndose llegar a la consideración final que, si bien en determinada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (así, en sentencia de 9 de diciembre de 1976 y otras anteriores), se ponía de manifiesto que existía una presunción de autenticidad en la interpretación llevada a cabo por la Administración, lo que significaba que debía aceptarse ésta, mientras no se acreditase que fuera errónea, la jurisprudencia más reciente de dicha Sala (así, en sentencia de 6 de julio de 1990) establece y acepta, sin más, los criterios interpretativos del Código Civil.

En el caso examinado, resulta correcta la interpretación llevada a cabo, en primer lugar, por el órgano administrativo competente y en segundo lugar, por la sentencia impugnada, puesto que consultado en el expediente administrativo a los Servicios Jurídicos de la Junta de Galicia sobre el alcance y contenido de la duración del año escolar, el dictamen emitido por dichos Servicios Jurídicos pone de manifiesto que cuando se alude a la duración de un Curso, debe comprenderse desde la iniciación hasta la finalización de las pruebas del mes de septiembre, considerándose que este criterio debe aplicarse a los supuestos citados en el escrito de consulta.

De este modo, si el inicial Acuerdo fue adoptado ya por el Consejo del Centro el 20 de febrero de 1987, en el que le comunica a la parte recurrente el incumplimiento de las condiciones pactadas en la concesión y se le hace saber que el contrato se extingue concluido ya dicho Curso escolar, si se le requiere notarialmente el 29 de julio de 1988 para que deje las instalaciones en septiembre de 1988 y si, posteriormente, se le requiere el 20 de octubre de 1988, este último requerimiento motivado porque el recurrente no ha dejado las instalaciones en estado de ser objeto de nueva concesión, por no retirar la mercancía de su propiedad, es evidente que, en modo alguno, cabe hablar de un incumplimiento por parte de la Administración actuante, como parte actora, en el cumplimiento del plazo temporal a que se refiere la cláusula trece del pliego de cláusulas administrativas particulares y desde este punto de vista, procede confirmar los criterios manifestados por los actos administrativos impugnados y por la sentencia recurrida.

La segunda cuestión que se plantea en el recurso de apelación está vinculada a la manifiesta incompetencia del órgano actuante en la vía administrativa, por entender la parte recurrente que el DIRECCION000 del Centro Oficial de Idiomas carecía de competencia para adoptar la medida resolutiva y desde este punto de vista, interesa poner de manifiesto que ya reconoce la sentencia recurrida que la competencia para declarar la resolución del contrato de concesión, si bien fue el DIRECCION000 de la Escuela Oficial de Idiomas quien el 10 de diciembre de 1985 suscribió el contrato de concesión, lo cierto es que la voluntad del Consejo Escolar del Centro ya era, por el acuerdo suscrito en su reunión de 20 de febrero de 1987, la rescisión del contrato en septiembre de 1987 y en comunicación dirigida al recurrente, en ejecución de dicha reunión, se le hacía saber que dicha notificación era la denuncia oficial del mismo por parte de la Escuela Oficial de Idiomas y además, el DIRECCION000 ejecutaba los acuerdos del órgano colegiado, adoptados en el ámbito de sus respectivas ompetencias.

En efecto, el análisis del Decreto 107/86, de 10 de abril, de la Consejería de Educación de la Junta de Galicia, (B.O.E. de 18 de abril de 1986), en virtud de lo establecido en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía y en desarrollo de la Ley Orgánica 8/85, de 3 de julio, reguladora del derecho de educación, establece, por una parte, que a tenor de la previsión contenida en el artículo 56, apartado g), le correspondeal Consejo Escolar del Centro, entre otras, las competencias derivadas de la elaboración de las directrices generales en materia de comedores y el artículo 12, establece en el apartado c) como facultades del DIRECCION000 , la de dirigir y coordinar las actividades del Centro, sin perjuicio de las competencias del Consejo Escolar del Centro y del claustro, siendo el apartado i) el que señala que corresponde al DIRECCION000 la ejecución de los acuerdos de los órganos colegiados, adoptados en el ámbito de las competencias de éstos.

En este punto, según la legislación administrativa común, se impone la obligatoriedad de que la contratación se lleve a cabo por el órgano competente, a tenor del artículo 7º de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/65 de 8 de abril T.A.L.C.E., con las modificaciones de la Ley 5/73 de 17 de marzo y el Real Decreto Legislativo 931/86 de 2 de mayo, vigente en el momento en que se producen los hechos, por lo que no estamos ante un caso de manifiesta incompetencia del órgano que ha intervenido en la ejecución resolutoria del contrato de concesión, ya que dicha resolución es adoptada el 20 de febrero de 1987 por el Consejo Escolar y los sucesivos requerimientos de 29 de julio y 20 de octubre de 1988, lo que hacen es materializar esa ejecución ante el incumplimiento por el recurrente de abandono de las instalaciones, por lo que también resulta desestimable el aludido motivo.

Alude la parte recurrente como motivo determinante de la posible estimación del recurso de apelación, a la consideración de que de la lectura de la sentencia impugnada, tampoco se realiza una valoración correcta del alcance y contenido de la cualidad de servicio público por su mayor o menor entidad, a la hora de negar tal cualidad a la Cafetería, cuya concesión es objeto del contrato y sobre este punto, es de señalar que el convenio suscrito entre el recurrente y el Centro de Formación de Idiomas tenía por objeto la satisfacción de un interés y fin público, cual era la de atender a la demanda de los servicios de Cafetería que se podían producir y si a ello se añade la naturaleza de los bienes sobre los que recaía el negocio celebrado, de dominio público, resulta indudable que estamos ante un negocio de naturaleza administrativa, celebrado de conformidad con los actos administrativos recurridos, lo que determina el auténtico carácter administrativo de los mismos, sin que del análisis y lectura de la sentencia impugnada se derive que no se haya efectuado una valoración adecuada de la prestación de dicho servicio o menoscabado el interés público y el servicio público en juego, como pretende la parte recurrente, al formalizar este motivo, en el recurso de apelación.

Finalmente, la parte recurrente alude a la causación de indefensión por no haber utilizado los recursos ordinarios.

En el caso examinado, la parte recurrente se aparta manifiestamente de la utilización del potestativo recurso de reposición y acude a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, por lo que es de señalar, en primer lugar, que nos encontramos ante una opción voluntaria que vincula a la parte en la forma que ella misma utiliza la vía procedimental y jurisdiccional procedente y además no parece acreditado en las actuaciones que se le haya producido una indefensión determinante de la nulidad de los actos administrativos recurridos o de la sentencia impugnada.

A este respecto, reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo (SSTC 70/84, 48/86, 64/86 y 98/87, y STS de 28 de enero de 1999 de la Sala Tercera, Sección Sexta), ponen de manifiesto que la indefensión implica una limitación de los medios de defensa imputable a la indebida actuación de los órganos judiciales, no coincidiendo necesariamente la indefensión relevante constitucionalmente, con el concepto de indefensión desde el punto de vista jurídico procesal, pues consistiendo ésta en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los derechos, sólo se entiende producida cuando realmente consta acreditada en las actuaciones una privación del derecho en cuanto a alegar y justificar los derechos o intereses de la parte que la alega, para que le hubieran sido reconocidos y para que fueran consecuencia de la réplica dialéctica utilizada por ésta ante las posiciones contrarias.

En este caso, no cabe que prospere la alegada indefensión, puesto que no queda acreditada ni en las actuaciones del expediente administrativo ni en la ulterior vía jurisdiccional que la parte recurrente haya sido privada de la utilización de los medios legales procedentes, ni de la formulación de las alegaciones que estimó oportunas para hacer valer el ejercicio de sus derechos, que utilizó en la vía administrativa, en la vía jurisdiccional y ante este Tribunal, en la forma que estimó procedente.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de

D. Miguel contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, de 12 de febrero de 1992, que procede confirmar, sin costas.