STS, 18 de Diciembre de 1996

Por la representación de D. Millán y otros se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que expuso los hechos y alegó los fundamentos de derecho que estimó oportunos y terminó suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia pro la que se declare la nulidad del párrafo 2º del artículo 1º, del párrafo 1º del art. 3º, del párrafo 1º del art. 9º, de la Disposición Adicional 2ª, apartado 1º, de la Disposición Adicional 3ª y de la Disposición Derogatoria Unica, párrafo 1, apartado a) de dicho Real Decreto".

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando la demanda.

Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba por ambas partes, se acordó practicarla por auto de 24 de febrero de 1995, formándose la correspondiente pieza separada y verificándose según consta en la misma.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de diciembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la impugnación de determinados contenidos del R.D. 480/1993, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social a los funcionarios de la Administración Local (MUNPAL en adelante), y es interpuesto por varios mutualistas de la Mutualidad Nacional de la Administración Local en situación de pensionistas.

En concreto, en el Suplico de la demanda se pide que >.

Como acabamos de advertir en la reciente sentencia de 9 de diciembre de 1996 >, cita a la que debe añadirse la de la sentencia de 9 de diciembre de 1996, desestimatoria del recurso 480/1993, interpuesto por dos funcionarios del colectivo integrado.

El examen de la fundamentación jurídica expuesta en la demanda evidencia que el objeto real de la crítica es la desaparición de las denominadas prestaciones complementarias en la normativa de la MUNPAL, a cuyo mantenimiento tiende la postulada anulación de los preceptos aludidos en el transcrito suplico de la demanda, siendo al respecto los fundamentos clave de ésta el V, VI, VII y VIII, que examinaremos por el mismo orden.

En el V, dedicado al "Examen jurídico del Real Decreto 480/1993, de 2 de Abril", se transcriben el Artículo 1º, la Disposición Adicional Segunda.1 y se alude a la Disposición Adicional Tercera, norma que determina la supresión de la Munpal, preceptos estos, que en la interpretación de los recurrentes, correcta por demás, implican la consecuencia de que >, lo que merece a los recurrentes la apreciación de que >, y asimismo, siempre en tesis de los recurrentes, >.

En abono de esa tesis impugnatoria se desarrolla una argumentación que puede enunciarse en los siguientes términos:

1. A la Mutualidad Nacional de Administración Local, creada por la Ley 11/1960, le era aplicable, en lo que no se oponga a ésta y a sus estatutos, la Ley de 6 de diciembre de 1941.

2. El sistema de la Seguridad Social desde su nacimiento por la Ley de Bases de 1963 ha tenido una vocación integradora de anteriores regímenes de previsión, uno de los cuales es el de la Munpal.

3. Que tras la implantación del sistema de la Seguridad Social coexistieron en el tiempo auténticas Entidades Gestoras de la Seguridad Social, y otras, a las que se refiere la Disposición Transitoria Sexta , apartado 7º de la Ley General de la Seguridad Social (L.G.S.S. en adelante), Texto refundido aprobado por el D. 2065/1984, y que se definen en el R.D. 1879/1978.

4. Que el R.D. 1879/1978, dispone que "cuando la gestión de las Entidades de Previsión Social sea de carácter mixto por comprender la Seguridad Social obligatoria y la previsión social voluntaria o complementaria, se separarán dichas funciones en el orden económico-financiero y contable, especificándose la afectación de los recursos correspondientes a cada una de ellas".

5. Que la Munpal se ve sometida al R.D. 1879/1978, porque gestiona competencias de un no desarrollado Régimen Especial de la Seguridad Social, dada la inclusión de los funcionarios en el campo deaplicación de la L.G.S.S., Art. 7.1.f, y al estar prevista la integración de la misma en el sistema de la Seguridad Social por la Disposición Adicional Sexta 7º de la L.G.S.S.

6. Que la Ley 11/1960 establece una distinción entre prestaciones básicas y complementarias, por lo que, según lo dispuesto en el R.D. 1879/1978, "las prestaciones complementarias debían contar con una específica afectación de recursos para el cumplimiento de sus fines".

7. Que por el sometimiento inicial de la Munpal a la Ley de 6 de diciembre de 1941 le es de plena aplicación la Ley de Seguro Privado (L. 33/84) y el Reglamento de Entidades de Previsión Social (R.D. 2615/84), y que el R.D. impugnado infringe el Art. 91 [Sic] de la Ley 22/84 que "prevé que acordada la disolución de la sociedad se abrirá un período de liquidación salvo en los casos de cesión global del activo y pasivo", no habiéndose producido por el R.D. impugnado la cesión total del pasivo "al limitar éste a las prestaciones básicas", con lo que no se cumple el requisito legal, habiendo desaparecido lisa y llanamente la protección complementaria, pese a lo cual "la totalidad de los bienes, derechos, acciones y demás recursos de la Munpal, sin distinción de su afectación a la protección sustitutoria o complementaria, han quedado integrados en la Tesorería General de la Seguridad Social".

8. Que "en consecuencia se ha producido la expropiación sin indemnización de los bienes que la MUNPAL debía tener afectos a la protección complementaria y en tal sentido se conculca el art. 33.3 de la Constitución Española".

La precedente argumentación no es compartible, pues las claves básicas de la misma, consistentes en la pretendida aplicación a la MUNPAL del R.D. 1879/1978 y de la Ley de Seguros Privados, no se ajustan a la normativa rectora de la Munpal, vigente al publicarse el R.D. impugnado.

La argumentación de los recurrentes se asienta sobre las únicas bases de la prístina redacción de la Ley 11/1960 y de la Disposición Adicional Sexta . 7º de la L.G.S.S., eludiendo el dato inesquivable de la nueva redacción de la Ley 11/1960 por la Disposición Adicional del R.D. legislativo 781/1986, consecuente a su derogación parcial por la Disposición Derogatoria, apartado d) de la Ley 7/1986, nueva redacción que en el momento de la interposición del actual recurso era la vigente, y con la cual debe contrastarse la argumentación que analizamos.

Con arreglo al artículo 2.1 de la Ley 11/1960, en su nueva redacción, "La Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local... se regirá por lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, la presente Ley, sus Estatutos, las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de aquellas y, en su defecto, por las normas de Derecho Administrativo..."

Es indudable que este nuevo texto de rango legal, por razón de su fecha y de su carácter de Ley especial sobre la Munpal, prima sobre lo dispuesto genéricamente por la Disposición Adicional Sexta 7º de la L.G.S.S. de 1974, y que en la normativa rectora referida no tiene cabida posible el R.D. 1879/1978, base de la tesis de los recurrentes.

Como tampoco la tiene la aplicación a la Munpal de la Ley 33/84 de seguros privados y Reglamento de Entidades de Previsión Social (R.D. 2065/1984).

A parte de la exhaustiva definición de la normativa aplicable a la Munpal, según el Art. 2º, modificado, de la Ley 11/1960, en el que no es incluible esta otra normativa (la Ley 33/84 y el R.D. 2065/1984), debe advertirse que también los propios términos de la Ley 33/1984 excluyen la posibilidad de su aplicación a la Munpal, dada la definición de la naturaleza de ésta y la de sus prestaciones en la nueva redacción de la Ley 11/1960.

El Art. 1.3 de la Ley 33/84 dispone que "no serán objeto de la presente Ley los sistemas de previsión que constituyan la Seguridad Social obligatoria".

En contraste con ese precepto, la Disposición final 2ª de la Ley 7/1986 dispone que la protección social de los funcionarios públicos de la Administración Local, cuya extensión define, "estará integrada en el Sistema de Seguridad Social", sistema al que inequívocamente corresponde la calificación de Seguridad Social obligatoria, con lo que la misma se sitúa en el ámbito de exclusión del Art. 1º.3 de la L. 33/84.

Cualquier posible duda sobre el carácter de Seguridad Social obligatoria del régimen de previsión de la Munpal, a los efectos del Art. 1º.3 de la Ley 33/84, queda eliminada por los Arts. 3º y 4º de la Ley 11/1960 en su actual redacción, referentes a la obligatoriedad de afiliación a ella de las entidades locales y de susfuncionarios, respectivamente.

A mayor abundamiento, la definición de las Mutualidades de Previsión Social, incluidas en el marco de la Ley 33/1984, según su art. 16 ("... son entidades privadas, que operan a prima fija o variable, sin ánimo de lucro, fuera del marco de los sistemas de previsión que constituyen la Seguridad Social obligatoria, y ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario encaminada a proteger a sus miembros, o a sus bienes, contra circunstancias o acontecimientos de carácter fortuito y previsible, mediante aportaciones indirectas de sus asociados o de otras entidades o personas protectoras") resulta inaplicable a la Munpal, que, según la Disposición Final 2ª.3 de la Ley 7/1985, es una "persona jurídica de derecho público", a la que corresponde "la gestión de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local" (D.F. 2ª.3 L. 7/85) "integrada en el Sistema de Seguridad Social" (D.F. 2ª.1 L. 7/85), cuyo carácter obligatorio acaba de ser destacado antes (Arts. 3 y 4 de la Ley 11/1960, modificada por el R.D. legislativo 781/1986).

Debe resaltarse además que en el marco protector de la Ley 11/1960, (Arts. 7º y 8º) las llamadas "prestaciones complementarias", no son prestaciones voluntarias, sino que constituyen unas más de las prestaciones del sistema prestacional en ella establecido, bajo el marco global de la obligatoriedad.

En conclusión, todo el discurso del fundamento de derecho V de la demanda, asentado sobre la aplicabilidad a la Munpal del R.D. 1879/1978 y L. 33/84, carece por completo de base.

No la hay para diferenciar en el régimen prestacional de la Munpal inmediato anterior a su integración en el Régimen General de la Seguridad Social por el R.D. ahora impugnado, dos tipos de prestaciones diferenciadas, de las cuales unas de ellas, las complementarias, debieran tener una cobertura financiera separada de la de las básicas, cuya exigencia haya podido ser desconocida por el R.D. aquí impugnado.

Conviene advertir que la integración del sistema de protección de la Munpal en el Régimen General de la Seguridad Social venía dispuesta por normas de rango legal, las Leyes 31/1991 y 39/1992, en las que tal integración se establecía de modo global, sin margen alguno para la subsistencia fuera de ella de las llamadas "prestaciones complementarias", y que es tal base legal la que constituye el marco habilitante del R.D. aquí impugnado. Resulta totalmente insostenible el oponer a ese sistema, de tan absoluta precisión normativa, el R.D. 1879/1978, que, a parte de no ser aplicable a la Munpal, según se ha demostrado antes, aun en la negada hipótesis de que lo hubiera podido ser en el pasado, en modo alguno podría prevalecer sobre la ordenación de posteriores normas de rango de ley (las leyes 31/1991 y 39/1992) o del mismo rango y de fecha posterior (el R.D. aquí impugnado).

Carece, por tanto, de base normativa la conclusión final del razonamiento del fundamento de derecho V de demanda, antes expuesta, de que se haya producido la expropiación sin indemnización de los bienes que la Munpal debía tener afectos a la protección complementaria, y que por ello se haya podido conculcar el art. 33.3 C.E.

La modificación global de un determinado sistema prestacional, y su integración en el Régimen General de la Seguridad Social, no constituye en ningún caso una expropiación, aunque en el nuevo sistema resultante desaparezcan prestaciones que podrían haberse obtenido, si hubiera subsistido el sistema precedente, y hubiera llegado a producirse en el marco del mismo el supuesto de hecho causante de la prestación.

El fundamento de Derecho VI de demanda, alusivo en su titulación a "los derechos subjetivos del recurrente", se refiere a la desaparición en el nuevo régimen del "capital seguro de vida", cuya regulación en el anterior expone, para sostener que la privación del mismo implica la vulneración del Art.

33.3 C.E., cuyo texto transcribe, sosteniendo que "todos los actores son pensionistas, en consecuencia no tienen una espectativa [Sic] de derecho o un derecho en curso de adquisición, sino un derecho subjetivo cierto y consolidado ya que tanto el salario regulador como el factor por el que se multiplica éste en atención a los servicios prestados ya son fijos e invariables."

Es inaceptable la afirmación de que la prestación complementaria "capital seguro de vida" constituya en el caso de los recurrentes un derecho consolidado, por el solo dato de que son pensionistas y de que los elementos determinantes de la cuantía del mismo pudieran estar ya definidos, al producirse su supresión, que es lo único que se demuestra en la argumentación de los recurrentes sobre la anterior regulación de ese derecho.

Falta en esa argumentación toda referencia al hecho causante del derecho cuestionado, elementocuya producción real es jurídicamente imprescindible, para poder afirmar que el derecho haya sido consolidado, lo que, a su vez, es indispensable para poder atribuir a su supresión el calificativo de expropiación.

No hay expropiación sin derecho expropiado, y no hay derecho a la prestación, si su hecho causante no se ha producido.

Ausente éste, o al menos no demostrado por la parte recurrente, solo cabe hablar de una expectativa de derecho, derivable de un determinado régimen jurídico, que desaparece, al modificarse dicho régimen, y que no pueden constituir límite alguno a las facultades de modificación del legislador, como alega el Abogado del Estado en su contestación a la demanda.

Insiste la parte recurrente en su teoría (expuesta en el fundamento de demanda V, y antes analizado y rechazado), proyectada ahora en concreto sobre la prestación "capital seguro de vida", de que, de acuerdo con la legislación vigente, debía contar con una dotación específica de reservas de la Munpal, y de la distinción los dos niveles de protección, básico y complementario, cada uno con recursos afectos independientes, censurando la desaparición de la citada prestación para todos, activos y pasivos, con la simultánea integración de todos los fondos en la Tesorería General de la Seguridad Social, sin distinción entre prestaciones básicas y complementarias.

En la medida en que en el fundamento anterior ya se rechazó esa dicotomía, y la tesis de una necesaria dotación financiera independiente de las prestaciones complementarias, al ser éstas un contenido obligatorio y no voluntario del sistema, basta con que nos remitamos a lo ya dicho antes, para rechazar este argumento de la parte recurrente, que en modo alguno fundamenta la tesis de la privación de un derecho consolidado.

En el fundamento de derecho VII de demanda, bajo el título de "El principio de jerarquía normativa", se desarrolla una argumentación que desemboca en la propuesta de que "la Disposición Derogatoria única del Real Decreto 480/1993 no solo infringe la jerarquía normativa, sino que incurre en desviación de poder por lo que a tenor del artículo 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en relación con el art. 28 de la misma, el 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1948 y arts. 51 y 62 de la Ley 30/1992 procede sea declarada nula."

Para llegar a tal conclusión se empieza diciendo que en el Real Decreto se infringen los Arts. 9.3 y 103 C.E. al no respetar el principio de jerarquía normativa; que el régimen prestacional de la Munpal estaba regulado por dos normas con rango de Ley, la Ley 11/1960 y el R.D. legislativo 781/1986; que la Disposición Transitoria Tercera d ela Ley de Presupuestos de 1992, "autoriza al Gobierno para que pueda proceder a la integración del colectivo incluido en el campo de aplicación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, en las condiciones, términos y plazos que reglamentariamente se determinen"; que la integración de un régimen en otro no autoriza la limitación de derechos subjetivos, ni tan siquiera de los expectantes, y debe ser respetuosa con los derechos subjetivos amparados constitucionalmente y con la jerarquía normativa; y que el R.D. deroga leyes ordinarias, lo que no puede hacer un Real Decreto.

Alegación similar a la actual ha sido ya objeto de examen y rechazo en las sentencias, al principio referidas, de 29 de septiembre y 15 de diciembre de 1995 y 9 de diciembre de 1996. En concreto en la última de ellas (F. de Derecho 3º) se decía algo, que debemos reproducir aquí, rechazando la distinción, entonces, como ahora propuesta, entre simple integración, y modificación de derechos, y en definitiva el planteamiento de los recurrentes que se ha expuesto antes:

A esa concepción ha de oponerse que, según la regulación de los diferentes Regímenes de la Seguridad Social, en la L.G.S.S. de 1974 (vigente a la sazón) y en su normativa complementaria, éstos constituyen un ordenamiento integrado, en el que lo esencial es precisamente la regulación de la acción protectora, que es la verdadera esencia del sistema, siendo meramente instrumentales los aspectos orgánicos relativos a la gestión.Si, pues, unas normas de rango de Ley, cuya constitucionalidad no ha ofrecido dudas a esta Sala en la sentencia antes referida, que abordó tal cuestión, autorizan la integración de un determinado colectivo funcionarial en el Régimen General de la Seguridad Social, tal autorizada integración debe entenderse en el sentido plenario de que es el ordenamiento total, identificado como Régimen General, y regulado por Ley, el que debe aplicarse al colectivo integrado. La invocación no puede reducirse a un mero episodio orgánico de cambio del ente gestor, que es, en realidad lo que los demandantes postulan.

El fenómeno innovativo producido por las Leyes 31/1991 y 39/1992 respecto al sistema de protección social de los demandantes es mucho más intenso que el que ellos proponen, innovación que necesariamente afecta desde la ley innovadora a la normativa de rango legal precedente, que regulaba aquel sistema de protección, y en la medida en que la nueva normativa rectora debe ser la preexistente del Régimen General de la Seguridad Social, es claro que la incompatibilidad entre esta normativa, y la que antes regía el sistema de protección social de los funcionarios de Administración Local, conlleva un elemento de derogación tácita de ésta, que el Real Decreto impugnado no hace sino explicitar, aunque estuviera producido por las leyes, que autorizaron la integración.>>

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El Fundamento de Derecho VIII de demanda, por último, bajo el título de "Comparación con un proceso de integración precedente: el de las Mutualidades de Funcionarios de la Administración de la Seguridad Social", cuestiona el diferente tratamiento aplicado en el R.D. impugnado a las prestaciones complementarias y el que se dio a las prestaciones complementarias en el proceso de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de la Mutualidad Nacional de Previsión de Funcionarios I.N.P. y Mutualidad de Previsión de Funcionarios del Mutualismo Laboral, para impugnar por tal medio la supresión de la Munpal.

La argumentación es rechazable en su conjunto, pues no puede utilizarse como término de comparación el tratamiento dado a situaciones diferentes, siéndolo los sistemas de previsión referidos a colectivos diferentes, regidos por normas distintas y con recursos financieros y capacidades de cobertura asimismo diversos.

La misma asimilación de las distinciones entre la protección básica y la complementaria en los regímenes de previsión, tomados como término de comparación, y en el sistema de la Munpal, según su Ley reguladora 11/1960, tras su modificación por el R.D. legislativo 781/1986, para exigir a partir de esa asimilación un trato legal igualmente similar, resulta rechazable.

De nuevo hemos de remitirnos a lo expuesto antes acerca del carácter obligatorio de todas las prestaciones de la Munpal y a la inaplicabilidad, (al menos a partir de la modificación de la Ley 11/1960 por el R.D. legislativo 781/1986) a la misma del R.D. 1789/1987, con lo que las bases de partida en el proceso de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de unas y otras Mutualidades son diferentes, no pudiendo servir de límite a la llevada a cabo por el R.D. aquí impugnado, dictado en ejercicio de la precisa habilitación legal que se señaló, los criterios normativos utilizados para la integración de los colectivos de las Mutualidades que se toma como término de comparación.

Mezclada con la argumentación comparatista que se acaba de rechazar, se utilizan en el Fundamento de Derecho VIII de demanda dos argumentos impugnatorios de entidad propia, que reclaman una respuesta individualizada.

Se dice en el primero de ellos:

Lo cierto es que en el caso de la MUNPAL no se dan ninguno de los dos presupuestos en que se fundamenta la autorización por cuanto si el I.N.S.S. no asume la protección complementaria, los fines de laMUNPAL no están totalmente alcanzados y por la misma razón la gestión íntegra de la MUNPAL no ha sido asumida por el I.N.S.S.>>

La tesis no es compartible, pues el que el contenido de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social pueda ser diferente que el que en el sistema prestacional de la MUNPAL venía atribuido a ésta, nada tiene que ver con el hecho de que la gestión del nuevo sistema esté totalmente confiada a otro ente gestor, y que por ello exista la causa legal para la supresión de un órgano, como la MUNPAL, que, tras la integración cuestionada, ha quedado sin función.

No es correcto dar por sentado que la gestión debe ser otra que la que corresponde al nuevo sistema prestacional, para desde ese presupuesto afirmar la subsistencia de una función residual de la Munpal, que obsta a su supresión.

Si, como se ha razonado en otro momento, la integración implica la válida desaparición de lo que en el sistema de la Munpal se calificaban de prestaciones complementarias, aunque fueran rigurosamente obligatorias, no cabe dar por sentada la subsistencia de ese contenido prestacional, no asumido por el

I.N.S.S., para desde esa subsistencia, negar que la anterior gestión de la Munpal haya sido asumida por el

I.N.S.S.

El concepto de gestión en el Art. 95 de la Ley de Presupuestos para 1993, como elemento del supuesto en el que procede la posible supresión de organismos, debe entenderse referido a una función global, y no a las prestaciones concretas comprendidas en el ámbito de la gestión, que es lo que la parte recurrente da por sentado en su argumentación.

El segundo de los argumentos antes aludidos es el de que "cabe alegar que la protección complementaria tiene perfecto encaje en el Régimen General de la Seguridad Social al amparo de los arts. 181 a 185 del Texto Refundido de 1984 [Sic] (hoy arts. 191 a 194 del R.D. Legislativo 1/94 de 20 de Junio)."

El sistema de mejoras de la acción protectora al que se refieren los artículos aludidos nada tiene que ver con las llamadas prestaciones complementarias en la Ley 11/1960, que, independientemente de su denominación, entran en el marco de las prestaciones obligatorias del sistema.

Por ello, la posibilidad de las mejoras del Régimen General de la Seguridad Social no puede servir de fundamento, para reclamar la subsistencia en el marco de lo obligatorio de unas prestaciones de ese carácter del sistema de la Munpal, que no tienen paralelo en el Régimen General.

Ha de concluirse por todo lo expuesto en la desestimación del recurso.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.