STS, 5 de Mayo de 1998
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| Número de Recurso | 2272/1995 |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 2272 de 1995, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la UNION GENERAL DE TRABAJADORES DE EUSKADI, representada por el Procurador Sr. Azpeitía Calvín, contra la sentencia de 26 de noviembre de 1994, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso número 2421/91, contra el Reglamento de Estructura Orgánica del Departamento de Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia, aprobado por Decreto Foral nº 166/1991 de 8 de octubre. Siendo parte recurrida la Diputación Foral de Bizkaia, representada por el Procurador D. Julián del Olmo Pastor.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que con desestimación de la causa de inadmisibilidad aducida por la Administración demandada y con desestimación del presente recurso contencioso-administrativo nº 2421/91 interpuesto por el Letrado Don José María Gil Elejoste, en nombre y representación de Unión General de Trabajadores de Euskadi-UGT, contra el Reglamento de Estructura Orgánica del Departamento de Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia, aprobado por Decreto Foral nº 166/1991, de 8 de octubre, de la citada entidad foral, debemos declarar y declaramos: Primero.- La conformidad a derecho del Decreto impugnado que en consecuencia debemos confirmar y confirmamos. Segundo.- No se hace expresa imposición de las costas causadas en el presente proceso".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de la UGT-Euskadi, presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 95.1.4º de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora Doña Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador D. Julián del Olmo Pastor en nombre de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art.95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala.....dicte sentencia por la que estimando el
recurso, se case y anule la resolución recurrida en los términos de su escrito, con imposición de las costas a la Administración.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Procurador Sr. del Olmo, éste formula escritode oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte resolución desestimatoria de la casación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 3 de febrero de 1998 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
En el Boletín Oficial de Vizcaya de 5 de noviembre de 1991 se publicó el Decreto Foral 166/91 de 8 de octubre, aprobatorio del Reglamento Orgánico del Departamento de Urbanismo de la Diputación Foral de Vizcaya. Contra este Real Decreto interpuso recurso contencioso-administrativo el Sindicato "Unión General de Trabajadores de Euskadi-UGT", alegando en su escrito de demanda que el citado reglamento era radicalmente nulo por vulnerar el contenido esencial del derecho fundamental a la libertad sindical, al haber sido aprobado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento de consulta previa con las organizaciones sindicales más representativas, en cuestiones como las relativas a los puestos de trabajo funcionariales correspondientes a jefaturas de Unidades administrativas; siendo preceptiva tal consulta en aquellas materias que, aun afectando a la potestad organizatoria de la Administración, repercutan sobre las condiciones de trabajo a los funcionarios públicos. Otro motivo de nulidad era --a juicio del Sindicato recurrente-- que el reglamento impugnado se había aprobado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de las disposiciones generales en el ámbito de la Administración local, al no haberse articulado un trámite de información pública y audiencia a los interesados. En tercer lugar, se alegó como motivo de nulidad radical que el Decreto impugnado infringía el derecho de los funcionarios forales a la promoción a través del trabajo, reconocido en el artículo 35.1 de la Constitución, al estructurar el Departamento en Direcciones Generales, Servicios y Secciones, excluyendo los Negociados.
La Sala de instancia desestimó el recurso. No contiene la sentencia una argumentación separada en relación con la nulidad radical alegada por la parte recurrente, por omisión de la consulta previa con las organizaciones sindicales más representativas. Sí que se examina con detenimiento la omisión del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, considerando la Sala a este respecto que el reglamento impugnado tiene efectos meramente internos y organizativos, por lo que no son exigibles los trámites a los que se refiere la parte recurrente. Finalmente, y por lo que respecta a la omisión de los Negociados en la estructura orgánica definida por el Decreto impugnado, la sentencia señala que de dicha omisión no se sigue ninguna infracción del derecho a la promoción profesional de los funcionarios públicos, al haber declarado el Tribunal Constitucional que el artículo 35.1 de la Constitución no es aplicación automática al Derecho de la Función Pública, y que el derecho al trabajo constitucionalmente protegido no garantiza en modo alguno el derecho a que dicho trabajo se desarrolle en determinadas condiciones, más aún atendiendo a la naturaleza estatutaria de la relación funcionarial. A continuación afirma que debe tenerse en cuenta que la norma foral 3/87, sobre elección, organización, régimen y funcionamiento de las Instituciones Forales del Territorio histórico de Vizcaya, establece en su artículo 62 que "los Departamentos Forales se estructuran normalmente en Direcciones Generales, Servicios, Secciones y Negociados", por lo que, a la luz de dicho precepto, no estaríamos --tal como pretende la parte recurrente-- ante una obligación de carácter imperativo, por cuanto la expresión "normalmente" no puede interpretarse en sentido de obligatoriedad, sino de frecuencia, entrando la exclusión de los negociados dentro de las facultades de autoorganización de la Administración.
Contra esta sentencia se interpone el presente recurso de casación.
En el primer motivo, al amparo del artículo 95-1-1º de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia defecto en el ejercicio de la jurisdicción, en relación con el principio procesal de congruencia de las sentencias, porque habiendo argumentado la parte demandante en la instancia que el Reglamento impugnado incurre en nulidad por vulneración del contenido esencial del derecho de libertad sindical, reconocido en el artículo 28 de la Constitución, al haber sido dictado prescindiendo de la consulta prevista a las organizaciones sindicales de las extremos del mismo relativos a puestos de trabajo funcionariales correspondientes a jefaturas de unidades administrativas, infringiendo el artículo 34-2 de la Ley 9/87, de 12 de mayo, en la nueva redacción dada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sin embargo la sentencia recurrida se limita a recoger la alegación en su fundamento de derecho primero, al resumir todas las contenidos en la demanda, pero después omite cualquier argumentación o respuesta sobre el mismo.
El motivo no puede prosperar porque como hemos recordado en sentencia de 19 de diciembre de 1995, el defecto de jurisdicción a que se refiere el artículo 95-1-1º no se produce por el alegado silencio en la argumentación, sino que consiste en la falta de ejercicio de la potestad jurisdiccional conferida, lo queacaece cuando un órgano judicial niega que le corresponda la jurisdicción para resolver acerca de la pretensión que se le somete, lo que no ha ocurrido en este caso, en que el Tribunal de instancia ha desestimado el recurso, entrando a conocer el fondo del asunto, por lo que en definitiva lo acontecido es que la parte ha incluido en el nº 1 el supuesto de incongruencia omisiva, cuyo marco procesal de cobertura es el nº 3 del artículo 95-1, con las diferentes consecuencias respecto a una eventual estimación del recurso que se indican en los apartados 1º y 2º del artículo 102-1.
La misma suerte desestimatoria ha de correr el tercer motivo, éste formulado, como los otros dos restantes, al amparo del artículo 95-1-4º, porque en él lo que se denuncia es una infracción de la Norma Foral 3/1987, de 13 de febrero, sobre Elección, Organización, Régimen y Funcionamiento de las Instituciones Forales del Territorio Histórico de Bizkaia, lo que determina que nos sea vedado su conocimiento, debido a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 95, según el cual las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas.
En el segundo motivo se consideran infringidas las normas estatales básicas de elaboración de disposiciones generales, en cuanto al obligar a la audiencia a los interesados, hubiera sido preceptiva la del Sindicato accionante.
Visto en esta perspectiva, la objeción no puede aceptarse, porque es jurisprudencia de la Sala manifestada --entre otras muchas que en ellas se citan-- en sentencias de 23 de octubre y 25 de noviembre de 1996, que el artículo 130-4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al hablar de la audiencia en la elaboración de las disposiciones generales a las "entidades que por ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición", debe ser interpretado en el sentido de que la audiencia es solamente preceptiva cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario, circunstancia que no es predicable de las entidades sindicales.
Por eso el motivo es preciso centrarlo en la también denunciada vulneración del artículo 34 de la Ley 9/87, de 12 de junio, que excluye de la obligatoriedad de la negociación las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización, con la salvedad de que puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, en cuyo caso se impone la consulta a las organizaciones sindicales, por lo que la sustancia de lo cuestionado pende de la valoración que hagamos sobre la incidencia del Reglamento objeto del debate en las condiciones de trabajo de los funcionarios de la Diputación Foral de Vizcaya.
En este sentido cabe destacar que la imputación de afección a las condiciones de trabajo que se hace al Reglamento consiste en que la estructura por él prevista organiza jerárquicamente el Departamento Foral de Urbanismo en una Dirección General, Servicios y Secciones, siendo así que, a juicio del Sindicato accionante, también deberían haberse previsto los Negociados, cuya omisión repercute sobre los puestos de trabajo existentes y, por eso, sobre la posible promoción de los funcionarios a las jefaturas de dichas unidades.
Siendo incontestable la naturaleza autoorganizatoria de la potestad ejercitada por la Administración en este caso, puede resultar realmente difícil fijar dónde se ubica el lindero que permita establecer cuándo resulta preceptiva la consulta a los Sindicatos, por su posible repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.
Para esclarecer este punto, habremos de acudir a las referencias contenidas en los artículos 30 y 32 de la propia Ley 9/87. En el primero de ellos se habla de "la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos", concepto que se concreta en el artículo 32, mediante la enunciación de una seria de materias, entre las cuales mencionaremos la clasificación de puestos de trabajo, los sistemas de promoción profesional y aquéllas que afecten a la Carrera administrativa, por ser las más relacionadas con el punto de vista mantenido por la parte recurrente en orden a la pretendida obligatoriedad de la previa consulta sindical.
Pero ninguno de estos aspectos se ve directa e inmediatamente concernido por el nuevo Reglamento Orgánico impugnado en el proceso: lo noción de clasificación de puestos de trabajo en el área de la función pública responde al estricto sentido que deriva del Capítulo VI de la Ley de Reforma de la Función Pública, que no comprende los casos en que las facultades autoorganizatorias de la Administración se traducen en la supresión de puestos como consecuencia de la nueva organización impuesta para la satisfacción delinterés público. Por otra parte, la referencia en la Ley a los sistemas de promoción profesional y a lo que afecte a la Carrera administrativa, es preciso relacionarlo, a su vez, con los regímenes previstos en el Capítulo IV de la citada Ley de Reforma, sin que en ellos incida sustancialmente la organización de que se dote la Administración para prestar el servicio, siempre que respete las delimitaciones legales sobre promoción y dotación de puestos de trabajo establecidas en aquélla, una vez creados estos puestos de trabajo.
Por último, en cuanto al motivo cuarto, su desestimación tiene su origen en lo que hemos afirmado en el motivo tercero.
Procede que impongamos las costas a la entidad sindical recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Unión General de Trabajadores de Euskadi (UGT-E) contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 26 de noviembre de 1994, dictada en el recurso 2421/91. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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