STS, 27 de Noviembre de 1998
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 6179/1992 |
| Fecha de Resolución | 27 de Noviembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de apelación que con el nº 6.179/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Granada, representado por el Procurador Don José de Murga y Rodríguez, contra la sentencia dictada el 9 de marzo de 1.992 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 147/90, sobre retención de cantidades por incumplimiento de contrato. Ha comparecido como parte apelada el Procurador Don José Castillo Ruiz, en nombre de la entidad Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CASTOR S.L., representada por la Procuradora Dª Mª José García Anguiano, promovido contra acto presunto de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Granada, que desestimó por silencio administrativo reposición deducida contra acuerdo de la misma Comisión de 23 de noviembre de 1.988, por el que se resolvió suspender el pago a la demandante del importe de las certificaciones de octubre a diciembre de
1.987 inclusives, así como otros de carácter extraordinario en la cuantía expresada en la demanda, por presunta inejecución del contrato del servicio de mantenimiento de Colegios Públicos, celebrado en 12 de julio de 1.987, declarando que por no ajustarse tales actos a derecho, procede su revocación, reconociendo a la actora el derecho a su percibo."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Granada interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo el cual fue admitido en ambos efectos por providencia de 9 de abril de 1.992 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, personada y mantenida la apelación por el Procurador Don José de Murga y Rodríguez, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Granada, se acordó darle traslado para que presentase escrito de alegaciones. El mismo cumplimentó el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se revoque la apelada, declarándose ajustados a derecho los actos municipales anulados. Con todos los demás efectos en derecho procedentes.
Continuado el trámite por el Procurador Don José Castillo Ruiz, en nombre de la entidad Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L., lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia confirmatoria de la sentencia recurrida, al ser los términos de la misma ajustados a derecho, con expresaimposición de costas a la Corporación Apelante, al constar debidamente tanto en primera instancia como en segunda, la maniobra dilatoria de pago de aquella, que insta el primer procedimiento, así como la subsiguientes apelación por carestias presupuestarias con evidente perjuicio económico para mi representada.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 24 de noviembre de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Granada de 25 de noviembre de 1.988 se resolvió no abonar a la empresa Castor S.L., adjudicataria del contrato para el mantenimiento de Colegios Públicos desde el 21 de enero hasta el 31 de diciembre de 1.987, las facturas correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1.987, así como tampoco otras facturas por trabajos que se estima que en realidad no se han ejecutado. La entidad Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el referido acuerdo y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición promovido al efecto. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó sentencia el 9 de marzo de 1.992 estimando el recurso deducido por Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L., revocando los actos administrativos impugnados por no ajustarse a derecho y reconociendo a la actora el derecho al percibo de las certificaciones de octubre a diciembre de 1.987, así como otras de carácter extraordinario en la cuantía expresada en la demanda (2.081.337 pesetas más otras dos facturas de 31.618 y 52.281 pesetas). Frente a la indicada sentencia el Excmo. Ayuntamiento de Granada ha interpuesto el presente recurso de apelación.
La sentencia de 9 de marzo de 1.992, impugnada en el recurso, después de examinar los distintos elementos de prueba aportados al proceso, concluye que las actuaciones municipales no se ajustaron a los correspondientes preceptos reglamentarios, dando lugar a que sea imposible establecer el alcance de las obligaciones de mantenimiento de la empresa contratista, si con los nuevos colegios era pertinente introducir alteraciones o modificaciones importantes en el contrato, o si, sin más, era extensible su responsabilidad a los mismos, así como en qué elementos se había dejado de cumplir el contrato, determinando las fechas de esa inejecución; todo ello imprescindible para decidir si era o no procedente el pago de las facturas reclamadas por Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L. Destaca también la sentencia apelada que las actuaciones municipales fueron claramente tardías, toda vez que ninguna medida se adoptó a la vista del escrito de la empresa contratista de 27 de octubre de 1.987, denunciando circunstancias de relieve, que debían haber sido objeto de solución a la mayor brevedad, en lugar de dar ocasión al vencimiento del contrato, sin establecer con ello la base a partir de la cual debía determinarse si eran procedentes las correcciones necesarias o si procedía la resolución del contrato. En suma, la sentencia se fundamenta en que el Ayuntamiento de Granada no ha demostrado qué incumplimientos concretos son imputables a la empresa Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L., por lo que no es posible decidir que fuese procedente denegar el pago de las correspondientes facturas, como hizo la Comisión de Gobierno en su resolución de 25 de noviembre de 1.988, lo que conduce a la revocación de dicho acto administrativo y a ordenar el abono de las facturas.
Debemos ratificar los anteriores razonamientos en que se basa la sentencia de 9 de marzo de 1.992. La legislación de contratos del Estado es de aplicación a la contratación de las Entidades Locales en los términos establecidos por el artículo 112 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril. Tratándose de un contrato para la prestación de los servicios de mantenimiento a los Colegios Públicos, el artículo 1º del Decreto 1.005/1.974, de 4 de abril, ordena que se tomen en cuenta las disposiciones que la legislación de contratos del Estado dedica a los de naturaleza administrativa, en especial las referentes al contrato de obras. El artículo 136 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3.410/1.975, de 25 de noviembre, citado por la sentencia impugnada, previene que, con carácter general, salvo lo establecido en la legislación de contratos del Estado para casos específicamente contemplados, cuantas incidencias surjan entre la Administración y el contratista en la ejecución del contrato, por diferencias en la interpretación de lo convenido o por la necesidad de modificar las condiciones contractuales, se tramitarán mediante expediente contradictorio, y el artículo 131 ordena que estas incidencias sean tramitadas y resueltas por la Administración a la mayor brevedad, adoptando las medidas convenientes para no alterar el ritmo de ejecución del contrato. Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L., mediante escrito de 27 de octubre de 1.987, puso de manifiesto, contestando una comunicación del Ayuntamiento de 19 del mismo mes, las importantes incidencias que se estaban produciendo en el cumplimiento del contrato, solicitando su resolución, aunque dos días después (el 29 de octubre),reafirmando que la situación es la reflejada en su anterior escrito, declara que su intención no es la de rescindir el contrato, sino el continuarlo hasta su finalización. El Ayuntamiento de Granada, ante estos hechos, no adoptó medidas para su esclarecimiento y resolución, sino que esperó al vencimiento del contrato para señalar la deficiente prestación del servicio y poner de relieve que no consideraba oportuno dar el conforme para el pago de las facturas parciales de los meses de octubre, noviembre y diciembre, y de otras facturas reclamadas (véase escrito del Jefe de Mantenimiento de los Edificios Municipales fechado el 3 de marzo de 1.988, que originó las actuaciones que se enjuician). El Ayuntamiento de Granada no actuó pues conforme a derecho frente a la situación creada, instruyendo el oportuno expediente, como ordena el artículo 136 del Reglamento General de Contratación del Estado, sino que, vencido el contrato, inició actuaciones dirigidas a dejar de pagar las facturas de la empresa contratista, alegando deficiente mantenimiento imputable a la misma.
El artículo 159 del texto reglamentario antes mencionado dispone que el incumplimiento por el contratista de cualquier cláusula contenida en el contrato autoriza a la Administración para exigir su estricto cumplimiento o bien acordar la resolución del mismo, que, si tiene lugar por culpa del contratista, debe determinar la oportuna indemnización a la Administración de los daños y perjuicios causados (artículo 160). Tampoco el Ayuntamiento de Granada instruyó un expediente que acreditase los incumplimientos en que hubiese incurrido la empresa contratista, expediente que debía ser resuelto por el órgano de contratación previos los preceptivos informes de la Secretaría y de la Intervención de la Corporación Municipal (artículo 114.3 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local), sino que, previa audiencia del contratista e informe del Arquitecto Municipal, la Comisión de Gobierno decidió el 25 de noviembre de 1.988 no abonar las correspondientes facturas. El acto no se ajusta a derecho, pues no se ha instruido un expediente en que se justifiquen de forma concreta los incumplimientos que fuesen imputables a Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L., los daños y perjuicios que ello hubiese causado y los efectos procedentes. En consecuencia, no siendo posible a la Sala de primera instancia establecer el alcance de las obligaciones de la empresa contratista, ni en qué puntos y circunstancias se había dejado de cumplir el contrato, como acertadamente expresa la sentencia impugnada, la decisión pertinente era anular la resolución de la Comisión de Gobierno que rechazaba el pago de las facturas y ordenar su abono a la señalada empresa.
Lo expuesto determina la procedencia de desestimar el presente recurso de apelación.
Las alegaciones en que el Ayuntamiento de Granada fundamenta el recurso de apelación deben ser desestimadas.
El hecho de que el pliego de condiciones que constituyó la base del contrato fuese conocido del contratista en nada influye en las conclusiones anteriormente sentadas sobre falta de prueba de las obligaciones que pesaban sobre la empresa y extremos respecto a los que se había producido el incumplimiento del contrato.
Tampoco la aportación del informe que por vía de confesión judicial se exigió del Ayuntamiento (que no figuraba en las actuaciones), o la cuestión de si la prueba documental propuesta por Servicios de Mantenimiento y Limpieza Castor S.L. no se practicó por culpa del Ayuntamiento o de la empresa contratista, son elementos de juicio que puedan determinar una estimación del recurso de apelación, ya que subsiste la obligación del Ayuntamiento de instruir un expediente que resolviese las incidencias planteadas durante la ejecución del contrato y, en su caso, el que justificase los incumplimientos que atribuía a la empresa contratista, faltando, como acabamos de señalar, una prueba adecuada de las obligaciones del contratista y de los incumplimientos producidos.
El hecho de que el Ayuntamiento hiciese a la empresa una advertencia mediante escrito de 19 de octubre de 1.987, al que se contestó con el escrito presentado el 27 de dicho mes, sin que a continuación el Ayuntamiento procediese como ordenan los artículos 131 y 136 del Reglamento General de Contratación del Estado, no puede convalidar el acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno el 25 de noviembre de
1.988.
El informe del Jefe de Mantenimiento de Edificios Municipales de 3 de marzo de 1.988 (folio 412 de las actuaciones de primera instancia) no es suficiente para demostrar los incumplimientos en que había podido incurrir la empresa contratista, ni puede sustituir a la tramitación del expediente conforme a la normativa aplicable, y lo mismo cabe decir del informe del Arquitecto Municipal de 30 de septiembre de
1.988, más aún cuando la empresa contratista en todo momento defendió el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.Se queja, por último, el Ayuntamiento recurrente en apelación de que ninguna valoración haya merecido en la sentencia impugnada el hecho de que la empresa contratista solicitase la resolución del contrato en el escrito presentado el 27 de octubre de 1.987, para desistir de dicha petición dos días después. Tampoco esta alegación es fundamental, ya que el Ayuntamiento de Granada olvida que la empresa contratista no estaba obligada a solicitar la resolución del contrato o a mantener dicha petición, que podía retirar sin responsabilidad alguna. Era el Ayuntamiento quien tenía el deber de decidir las incidencias surgidas en la ejecución del contrato e instruir, en su caso, un expediente que justificase los incumplimientos producidos, en virtud de lo cual el desistimiento de la empresa respecto a su solicitud de resolución del contrato ninguna valoración trascendental merece que permita resolver el litigio planteado.
No concurren las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de determinar una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Granada contra la sentencia dictada el 9 de marzo de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº 147/90, sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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