STS, 23 de Febrero de 1999

En el escrito de demanda presentado ante esta Sección por D. Fernando Rodríguez Rodríguez, Abogado del Colegio de Madrid y D. Simón , funcionario del Cuerpo Nacional de Policía como DIRECCION000 del Sindicato Profesional de Policía Uniformada, se impugnaba el Real Decreto 8/95, de 13 de enero, por dos razones fundamentales:

1. En primer lugar, por haber incurrido su elaboración en un defecto grave y esencial, ya que se prescindió del procedimiento legalmente establecido, omitiéndose la intervención del Consejo de Policía establecido en la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, en particular en el artículo 25 de dicha norma.

2. Además, a juicio de la parte recurrente, la disposición impugnada incumple lo dispuesto en el Acuerdo-Marco suscrito por la Dirección General de la Policía, el Ministerio de Justicia e Interior y las Organizaciones Sindicales con representación en el Consejo de Policía, según el cual, la asignación de niveles se incrementaba en dos puntos respecto a la normativa precedente constituida por el Real Decreto 311/88, lo que suponía que el Comisario Principal pasaba a ostentar el nivel 28, el Comisario el nivel 26, el Inspector e Inspector-Jefe el nivel 24, el Subinspector el nivel 22, el Oficial el nivel 20 y el Policía el nivel 18.

3. Finalmente, en el escrito de demanda se invoca genéricamente, sin justificación, los siguientes preceptos: Artículos 9, 24, 103 y 105 de la Constitución Española, artículos 25 y 26 de la L.O. 2/86, de 13 de marzo, sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, artículo 41.1, 54.1 y 62, apartados e) y g) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre y en especial el capítulo I del Título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo, artículos 129 y siguientes, en relación con el apartado 2.b) de la disposición derogatoria de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, señalando, igualmente, como infringido el Acuerdo-Marco suscrito y, ya invocado, de las Organizaciones Sindicales y el Ministerio de Justicia e Interior para los Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, al que otorgan un valor normativo con eficacia erga omnes.

El Abogado del Estado se opone a los motivos en los que basa la parte recurrente la anulación de la disposición recurrida, señalando, en extracto, los siguientes criterios:

1. Según consta en el dictamen del Consejo de Estado, se oyó al Consejo de Policía, ya que intervino en el proceso de elaboración de la norma cuestionada la Comisión de Asuntos Económicos y Personal del Consejo.

2. Respecto del segundo motivo, basta señalar que, como ya indica el Consejo de Estado en su informe, la memoria justificativa aludía a que respecto del Cuerpo Nacional de Policía, el Acuerdo-Marco había establecido una mejora y modernización de dicho Cuerpo y recoge entre sus previsiones la adopción de una serie de medidas de idéntico sentido a las del Proyecto del Real Decreto. El Abogado del Estado entiende que procede desestimar el recurso interpuesto.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de febrero de 1999.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto 8/1995, de 13 de enero, por el que se revisan los niveles y cuantías de las retribuciones complementarias del personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, modificándose el Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, sobre retribuciones de dicho personal.

Como precedentes a la disposición recurrida, hay que subrayar, en primer lugar, las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que además crea el Cuerpo Nacional de Policía, la disposición adicional sexta de la Ley 41/94 de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, que autorizó al Gobierno para revisar la cuantía y niveles de complemento de destino y los importes de complementos específicos de carácter general en el personal de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado y finalmente, las previsiones contenidas en la Ley 26/94, de 29 de septiembre, que regula la situación de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía y la Ley 28/94, de 18 de octubre, que da nueva regulación retributiva a la situación de reserva del personal del Cuerpo de la Guardia Civil.

En síntesis, el Real Decreto impugnado, en sus tres artículos, disposición adicional única, disposición transitoria única, disposición derogatoria única y tres disposiciones finales, contiene los siguientes criterios:

1. En el artículo primero, la modificación de los grupos de clasificación correspondientes a las retribuciones básicas del Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sustituyéndolos por los especificados en el Anexo I del Real Decreto que contiene los grupos de clasificación y retribuciones básicas de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía.

2. La modificación, en el artículo segundo, del artículo cuarto del Real Decreto 311/88, de 30 de marzo, que afecta al complemento de destino y a sus cuantías y al complemento específico, remitiéndose la disposición normativa a las previsiones que se contienen en el Anexo III sobre niveles de complemento de destino del Cuerpo de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía y en el Anexo IV que se refiere al complemento específico, dentro del componente general, del Cuerpo de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía.

3. Finalmente, la disposición normativa recurrida suprime los Anexos I, II y III del Real Decreto 311/88, que son sustituidos por los Anexos I, III y IV, pasando a ser el Anexo IV del Real Decreto 311/88 Anexo V y a partir de la entrada en vigor del Real Decreto, que surte efectos económicos desde el día 1 de enero de 1995, la remisión al Anexo IV contenida en la disposición transitoria segunda del Real Decreto 311/88, se entenderá hecho al Anexo V.

El primero de los motivos en que se basa el Sindicato Profesional de Policía Uniformada para instar la anulación de la disposición general recurrida consiste en señalar que no ha sido oído el Consejo Nacional de Policía.

Dentro de las determinaciones que al efecto se contienen en la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el artículo 25, apartado segundo, apartado e) indica que entre las funciones del Consejo de Policía se encuentra el informe previo de las disposiciones de caráctergeneral que se pretendan dictar sobre las materias a que se refieren los apartados anteriores, entre los que se encuentran las cuestiones relativas al Estatuto Profesional. En el Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía, aprobado por Orden Ministerial de 22 de julio de 1987, se alude, en el artículo primero, que éste es un órgano colegiado paritario de participación de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía en la determinación de las condiciones de empleo, trabajo, prestación del servicio y medio para la posible solución de los conflictos colectivos, indicándose en el artículo 25, que pueden constituir Comisiones para el adecuado estudio de los asuntos cuya naturaleza o complejidad así lo aconseje.

Partiendo de estos presupuestos legales, consta acreditado en las actuaciones del expediente administrativo que la Comisión de Asuntos Económicos y de Personal del Consejo Nacional de Policía se reunió el 22 de noviembre de 1994 para examinar el Proyecto de Real Decreto sobre adecuación de retribuciones complementarias del personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con distintas intervenciones en las que se puso de relieve:

1. Que no parece admisible que se mantenga el complemento 24, cuando el complemento mínimo sería el 26, propugnando que se asigne el 26 para Comisarios Principales, el 25 para Comisarios y a Inspectores-Jefes se le asigne el complemento de destino 23.

2. El Acuerdo-Marco suscrito por el Ministerio del Interior y las Organizaciones Sindicales el 27 de mayo de 1992, contenía una propuesta para que se subieran cuatro puntos en el complemento de destino de la escala básica, dos con incremento neto de retribuciones y dos, sin incremento, solicitando la consignación del complemento de destino 28 para los Comisarios Principales y 16 para los Policías, comprendiendo en el intermedio las distintas categorías.

3. En otras intervenciones se sostuvo la necesidad de otorgar a los Comisarios Principales el complemento 28 y a los Comisarios el complemento 26, con el reconocimiento del grupo B de clasificación a la Escala de Subinspección y el grupo C a la Escala básica.

Resulta, en consecuencia, del examen de las actuaciones que se dio traslado del borrador del Real Decreto impugnado al Consejo de la Policía y el tema, como consta en el Acta suscrita por el DIRECCION000 de dicha Comisión, fue objeto de amplio debate.

Los razonamientos precedentes conducen a desestimar el primero de los motivos de impugnación, pues no puede darse valor invalidante al procedimiento seguido ni cabe entender que se hayan incumplido las normas del Reglamento de Organización y Funcionamiento Interno del Consejo de Policía, ya que el Consejo, a través de la Comisión correspondiente, elaboró y formuló las alegaciones que tuvo por conveniente dentro de un debate y si no fue asumido por el Pleno o intervino éste para pronunciarse definitivamente, fue debido a circunstancias que, como indica el Abogado del Estado, serían imputables al propio Consejo de Policía.

La parte recurrente alude, en segundo lugar, como fundamento de invalidación de la disposición impugnada, al incumplimiento del Acuerdo-Marco suscrito por la Dirección General de la Policía, el Ministerio de Justicia e Interior y las Organizaciones Sindicales, con representación en el Consejo de la Policía, por entender que la asignación de niveles se incrementaba en dos puntos respecto del Real Decreto 311/88 y estos criterios fueron incumplidos en el Real Decreto de referencia.

En el escrito de demanda no se concreta cual de los Acuerdos-Marcos han sido infringidos y tan solo de una intervención en la sesión de la Comisión de Asuntos Económicos y Personal del Consejo de Policía celebrado el 22 de noviembre de 1994, se alude a un acuerdo suscrito en el año 1992 sin mayor matización.

Sobre este punto, aunque no consta acreditado por la parte recurrente que fuera el Acuerdo-Marco para la mejora y modernización del Cuerpo Nacional de Policía, con aplicación exclusiva a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, suscrito el 27 de mayo de 1992 y en vigor a partir del día siguiente al de su publicación en la Orden general de dicho Centro directivo, que tuvo un periodo de vigencia en los años 1992, 1993 y 1994, el instrumento normativo causante de la vulneración del Real Decreto impugnado, no sería estimable tal apreciación, pues el cambio de los grupos de clasificación a que alude y el reconocimiento económico de tal modificación, sin que supusiera incremento del gasto público, son alguna de las medidas acordadas en la norma recurrida, cuya validez y vigencia procede mantener.

Con posterioridad a la aprobación del Real Decreto 8/95, de 13 de enero, con efectos económicos desde primero de enero de 1995, se elevó al Consejo de Ministros un Acuerdo alcanzado conlas Organizaciones Sindicales sobre condiciones de trabajo y carrera del Cuerpo Nacional de Policía, entre cuyos firmantes estaba el Sindicato Profesional de la Policía Uniformada, recurrente en este proceso.

Dicho Acuerdo fue aprobado por el Consejo de Ministros el 24 de febrero de 1995 y publicado el 27 de febrero de 1995, entrando en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E. y previendose un periodo de vigencia durante los años 1995- 1996.

En dicho Acuerdo-Marco se establece la aprobación de un complemento específico singular desde la fecha en que se apruebe el catálogo de puestos de trabajo, la aprobación con efectividad de uno de enero de 1995 del complemento específico singular, que se acreditará por primera vez en la nómina de abril del año 1995 y con efectividad de 1 de julio de 1995, una cuantía equivalente a la elevación de un punto de nivel de complemento de destino mínimo, operándose las sucesivas modificaciones con efectividad desde primero de julio de 1996 para que la mejora retributiva se perciba bajo el concepto retributivo de complemento de destino.

Este Acuerdo-Marco tiene la naturaleza y alcance de disposición de carácter general, pues ha reconocido esta Sala en reiterada jurisprudencia (sentencias de 22 de enero, 5 de febrero y 14 de noviembre de 1991, 16 de febrero y 17 de julio de 1998) que el Acuerdo de Consejo de Ministros, en este caso, no es un acto administrativo de destinatario plural dirigido a un determinado colectivo, sino una disposición general y no es un acto ordenado, sino un acto ordenador que se integra en el ordenamiento jurídico, según la terminología utilizada por esta Sala en la sentencia de 10 de marzo de 1993.

Sin embargo, su virtualidad y contenido normativo no ha sido quebrantado por el Real Decreto impugnado, ya que además de no justificar la parte recurrente en que medida dicho Acuerdo-Marco imcide, sustancialmente, en el contenido normativo del Real Decreto recurrido, la posterior aprobación en el tiempo por el Consejo de Ministros del Acuerdo Marco al Real Decreto impugnado, no supone contravención de sus contenidos normativos, pues se limita a establecer medidas retributivas con efectividad a partir de uno de abril o primero de julio de 1995. En consecuencia, sin desvirtuar el carácter de disposición general que dicho Acuerdo-Marco pueda tener por su contenido normativo y fuerza vinculante en el sistema jurídico, no aparece, sin embargo, acreditada la vulneración del referido Acuerdo-Marco por el Real Decreto recurrido, previéndose, en todo caso, en el apartado segundo, apartado c) del Acuerdo, con efectividad de uno de julio de 1995, la elevación de un punto de nivel de complemento de destino mínimo y con efectividad de uno de julio de 1996, las modificaciones normativas pertinentes para que la mejora retributiva se perciba bajo el concepto de complemento de destino.

Finalmente, la parte recurrente procede a la invocación genérica de determinadas normas jurídicas infringidas y su análisis permite constatar:

1. En primer lugar, con relación a la invocación de los artículos 9, 24, 103 y 105 de la Constitución, no cabe hablar de una supuesta arbitrariedad en la cuestión examinada, que nos llevaría a observar si efectivamente se ha producido una actuación no justificada y discriminatoria por parte de los poderes públicos al aprobar el Real Decreto impugnado y, desde esta perspectiva, interesa destacar conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal y, en especial, del Tribunal Constitucional, los siguientes criterios:

   1. ) El principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico, como ha tenido ocasión de señalar el Tribunal Constitucional en las sentencias 119/87, fundamento jurídico tercero, 88/91, fundamento jurídico segundo y 38/95, fundamento jurídico cuarto, por lo que si existe un trato retriibutivo distinto es resultado de una modificación normativa que no puede hacerse equivaler a una desigualdad de trato temporal, pues no es el transcurso del tiempo lo que origina aquella diferencia, sino la sucesión de las normas que responden a principios y condiciones diversas, como ya destacó también el Auto del Tribunal Constitucional 226/1987.

   2. ) Desde la sentencia del Tribunal Constitucional 7/84, éste ha venido sosteniendo que la igualdad o desigualdad entre las estructuras que son creación del derecho, cuales son los cuerpos y las situaciones funcionariales son el resultado de la definición que aquél haga de ellas, es decir, de su configuración jurídica derivada de la presencia de diversos factores, por lo que únicamente cabría hablar de una discriminación en la aplicación de la Ley por el Legislador o la Administración cuando se utilicen criterios de diferenciación no objetivos, disfrutando de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar las estructuras organizativas de los Cuerpos y concretar organizativamente el régimen y estatus del personal asu servicio (sentencias, entre otras, del Tribunal Constitucional 50/86, 57/90, 293/93 y 9/95).

2. Tampoco aparece vulnerado el artículo 24 de la Constitución en la medida en que la disposición impugnada es objeto del presente recurso, susceptible de control jurisdiccional contencioso-administrativo, produciéndose una sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, controlable jurisdiccionalmente por esta Sala y sin que se haya producido vulneración del artículo 105 de la Constitución por privación de audiencia a Organizaciones y Asociaciones que no representan sino un caso de participación funcional en la elaboración de las disposiciones de carácter general y que no tienen el carácter de parte procedimental o interesado, a los efectos de su llamada al proceso contencioso-administrativo, como reconoció el Tribunal Constitucional en la sentencia nº 61/85 de 8 de mayo.

3. No se ha justificado, en la cuestión examinada, la vulneración de los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/86. Este último precepto ha sido analizado, en reiterada jurisprudencia de esta Sala, sobre el sistema electoral de la composición del Consejo de Policía y nada tiene que ver con la cuestión examinada (así, el Real Decreto 322/91, de 15 de marzo, fue examinado en la sentencia de 3 de febrero de 1993) y el artículo 25.2.e) no ha sido vulnerado en la forma ya indicada en el fundamento jurídico tercero.

4. Los artículos 129 y siguientes y en especial, el 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo establecen la audiencia de las entidades que ostenten representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo y su audiencia, en el proceso de elaboración, debe ser interpretado en el sentido que es preceptiva cuando se trate de Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en sentencias de 23 de octubre y 25 de noviembre de 1996 y 25 de mayo de 1998, teniendo en cuenta que, en el caso examinado, la entidad sindical recurrente tiene carácter representativo de libre adhesión, según consta en el articulado de sus estatutos, por lo que resulta desestimable la infracción alegada.

5. Tampoco resulta acreditada la vulneración de los artículos de la Ley 30/92, de 27 de noviembre, que son invocados genéricamente y sin justificación en el escrito de demanda: el artículo 41.1, en cuanto a la responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas para la tramitación y adopción de medidas adecuadas en los asuntos encomendados a su resolución; el artículo 54 en cuanto a la motivación de los actos administrativos, constando en el expediente administrativo los informes preceptivos, en la elaboración de la disposición de carácter general, de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 12 de enero de 1995, el informe de la Dirección General de Planificación y Control de Gestión de la Oficina Presupuestaria de 24 de junio de 1994, el informe de la Secretaría General Técnica de Interior de 27 de junio de 1994, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de diciembre de 1994, el informe de la Subdirección General de Planificación, Organización y Servicios del Ministerio de Economía y Hacienda de 19 de diciembre de 1994 y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 1994. Todos ellos ponen de manifiesto la necesidad de elaboración y adecuación al sistema jurídico de la norma elaborada, con matizaciones formales y en puntos sustanciales, en algunos casos.

6. Finalmente, no se constata la vulneración del artículo 62 en los apartados e) y g) de la Ley 30/92, en cuanto a que no se ha producido vulneración del procedimiento legalmente establecido en la elaboración de la norma impugnada, ni se ha acreditado la vulneración de norma de rango legal, de acuerdo con el artículo 62.1.g), también invocado. Tampoco se acredita en que medida incide en la anulación del Real Decreto 8/95 de 13 de enero la disposición derogatoria, apartado 2.b) de la Ley 30/92, que se encontraba en vigencia cuando se examinó el Real Decreto impugnado.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.