STS, 16 de Marzo de 1996

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña pronunció, con fecha 13 de marzo de 1991, sentencia, en el recurso contencioso-administrativo nº 1795/88, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

Dicha sentencia contiene, entre otros, el siguiente argumento al término del fundamento jurídico tercero: Centro de Documentación Judicial

servicio contra incendios, la Provincia interviene, pero por un titulo diferente a la subrogación, a través de fórmulas de asistencia y cooperación, de tal forma que lo que la Provincia hace es asistir a los municipios en su competencia propia, que retienen. Así las cosas, repetimos, no puede la Generalidad, después de la Ley 7/85, ser titular de una competencia que le ha sido transferida por un ente que, a su vez, llegó a perderla, de modo y manera que aquella pierde la competencia al perderla ésta. Digamos al respecto que no pueden congelarse unas relaciones jurídicas nacidas antes de la Ley 7/85, porque ello supondría negar efectividad a esta última después de su entrada en vigor, lo cual no supone retroactividad de la nueva Ley, ya que ésta sólo opera cara al futuro, sin que pueda admitirse lo contrario, que significaría una ultraactividad de la L.R.L. después de derogada. En suma, no es legítima en el nuevo régimen local, vigente en el 88, en que se produce la petición causa de la litis, la exigencia por la Generalidad a los Ayuntamientos de las cuotas que se exigen de forma indiscriminada, sin atender a que el servicio municipal sea obligatorio o no, en atención a la población, y con carácter obligatorio, para financiar un servicio que, en definitiva, es municipal, y, como tal, ha de prestarse en régimen de autonomía, sin perjuicio de la asistencia de la Diputación u otras fórmulas de colaboración con otras Administraciones, siempre, repetimos, voluntarias. Es decir, se obliga a los Ayuntamientos a contribuir en favor de un tercero para financiar un servicio que es de competencia municipal, y ello al margen de los mecanismos de cooperación previstos en la Ley 7/85, con lo que, en suma, se está invadiendo la autonomía local. Todo lo anterior ha de llevar, necesariamente, a la estimación del recurso, lo que no supone que demos lugar a la petición formulada en el suplico de la demanda, en orden a la devolución de las cantidades ingresadas por los municipios en concepto de tales cuotas, y ello porque no consta que las mismas fueran impugnadas en concreto en su momento, con lo que devinieron firmes y consentidas>>.

Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso recurso de apelación contra la misma por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, que fue admitido en ambos efectos por providencia de fecha 6 de mayo de 1991, en la que se ordenó remitir las actuaciones y el expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante la misa a hacer uso de sus derechos.

Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como apelante, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, y, como apelado, el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la Federación de Municipios de Cataluña, por lo que, mediante providencia de 30 de junio de 1992, se les tuvo por personados y parte en sus respectivas representaciones en la calidad con la que comparecieron y se mandó sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas con entrega de las actuaciones para instrucción al Letrado de la Generalidad de Cataluña a fin de que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de alegaciones.

Con fecha 4 de septiembre de 1992, el Letrado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de alegaciones, en el que, en síntesis, se aduce que >, terminando con la súplica de que se Centro de Documentación Judicial

la Generalitat de Catalunya a los Ayuntamientos de la provincia de Barcelona para contribución al financiamiento del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios de la Generalitat, revocando, por consiguiente, la sentencia apelada en cuanto declara la nulidad de dichos requerimientos>>.

Por diligencia de ordenación de 1 de octubre de 1992 se pusieron de manifiesto las actuaciones para instrucción al representante procesal de la Federación de Municipios de Cataluña a fin de que, en el plazo de veinte días, formulase alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 30 de octubre de 1992, aduciendo que la representación procesal de la Administración apelante se limitaba a reiterar lo expuesto en la primera instancia al contestar la demanda, cuyos argumentos han sido debidamente examinados y rebatidos por la Sala en la sentencia recurrida, al mismo tiempo que se opone a la tesis de la apelante en cuanto a la naturaleza de las cantidades reclamadas por la Generalidad de Cataluña a los municipios para el mantenimiento del servicio contra incendios, pues no constituye un tributo, para lo que, además, se exigiría una ley forma que permitiese su imposición, para terminar argumentando en contra de la vigencia del artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955, que fue derogado expresamente por la Ley de Bases de Régimen Local, sin que quepa entender que exista una subrogación en la posición de la Diputación porque los convenios existentes con ésta han desaparecido por denuncia a lo largo del tiempo, por lo que, en contra del parecer de la Sala de primera instancia, al ser improcedentes los requerimientos formulados, debe la Generalidad restituir a los municipios las cantidades percibidas por ello, pues, de lo contrario, existe un enriquecimiento injusto, y, en consecuencia, suplica que se desestime el recurso de apelación y se confirme la sentencia recurrida excepto en cuanto desestimó la pretensión deducida en la demanda de restituir las cantidades indebidamente recaudadas a los municipios.

La actuaciones quedaron conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Cuarta de esta misma Sala remitió, mediante diligencia de ordenación, las actuaciones a esta Sección Sexta con fecha 25 de noviembre de 1993, por venirle atribuido su conocimiento conforme a las Reglas de reparto de asuntos aprobadas por la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo, continuando pendientes de señalamiento para votación y fallo, si bien, con fecha 25 de enero de 1994, la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de la Diputación de Barcelona, presentó escrito, en el que aducía su interés directo en el pleito y pedía que se le tuviese por personada y parte en dicha representación como apelada y que se le diese traslado de los escritos de alegaciones tanto de la Administración apelante como de la apelada comparecida para que, dentro del plazo legal, pudiese, a su vez, formular alegaciones, a lo que se accedió mediante providencia de 5 de julio de 1994, concediéndole el plazo de veinte días para formular alegaciones, durante cuyo término le fueron puestas las actuaciones de manifiesto para instrucción.

Con fecha 5 de octubre de 1995, la representación procesal de la Diputación de Barcelona presentó ante esta Sala escrito de alegaciones, en el que adujo también que la representación procesal de la Administración apelante se limita en sus alegaciones en este recurso a reiterar los argumentos que en la sentencia se consideran erróneos, además de que resulta evidente que en el año 1988, al que se refieren los actos impugnados, se habían promulgados las leyes estatales y comunitarias a que se refiere el Estatuto de Autonomía en su Disposición Transitoria Segunda en materia de régimen local, por lo que las leyes anteriores no continuaban en vigor en tal fecha, aparte de que el artículo 253 de la Ley de Régimen Local quedó derogado por la Disposición Derogatoria de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, sin que quepa entender que la refundición llevada a cabo por el Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local de 18 de abril de 1986 no esté correctamente hecha al no haber incorporado el artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955, resultando inoperantes las transferencias efectuadas con anterioridad no ajustadas a la legislación básica, pues de lo contrario seguiría vigente el sistema anterior y no se daría efectividad al principio de autonomía concretado en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que forma parte del bloque de constitucionalidad, y, por consiguiente, tal principio da lugar a que devengan inoperantes las transferencias de competencias efectuadas por las Diputaciones subrogadas o sustituidas en la competencia municipal - al amparo del artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955, y, por tanto, devienen ineficaces los Decretos de la Generalidad que han plasmado o reflejado las transferencias en materia del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios de las Diputaciones a la Generalidad y, en particular, el Decreto 68/1982, de 1 de abril, por el que se aceptan, y, finalmente, en cuanto a la prestación del servicio de prevención y extinción de incendios como un servicio propio, por cuya prestación cabría imponer tasas y contribuciones especiales y cobrarlas a los Municipios, aparte de tratarse de una cuestión nueva y por ello procesalmente inadmisible en el trámite de apelación, la imposición de dichas tasas al amparo del artículo 4.1.b de la LOFCA debe ajustarse al principio de reserva de Ley en materia tributaria, por lo que debería promulgarse una ley que definiese los elementos esenciales configuradores de la tasa, siendo los sujetos pasivos de las tasas los administrados a los que se refiera, que, normalmente, serán los propietarios de los bienes, sin que esta Ley prevea aportaciones obligatorias de las entidades locales para la financiación de servicios propios de la Generalidad, mientras que la únicaaportación económica posible que prevé la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local entre la Administración Local, la del Estado y las de las Comunidades Autónomas es la de cooperación económica con carácter voluntario tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, y, precisamente por ello, la posibilidad excepcional de establecer supuestos de financiación concurrencial, a que se refiere el artículo 71 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de régimen local, en relación con servicios de las Comunidades Autónomas o del Estado, ha de estar prevista en una Ley específica, Ley que, en cuanto excepciona el régimen de la Ley de Bases de Régimen Local, habrá de ser estatal y básica, como ha sucedido con la Ley General de Sanidad, sin que el artículo 132 de la Ley de Haciendas Locales tenga aplicabilidad alguna al supuesto litigioso por referirse a la Hacienda de los entes Locales de carácter supramunicipal, distintos de la Provincia-, cuyo carácter no tiene la Generalidad, y termina con la súplica de que se dicte sentencia, por la que se desestime en su totalidad el recurso de apelación y se confirme la plena validez y eficacia la sentencia impugnada.

Declarado concluso el recurso de apelación mediante diligencia de ordenación de 8 de octubre de 1994, quedó pendiente de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 30 de enero de 1996, dejando sin efecto tal señalamiento por providencia de 30 de enero de 1996 por necesidades del servicio, y finalmente se fijó el día 5 de marzo de 1996 a fin de llevar a acabo la deliberación y fallo, la que efectivamente se celebró, habiéndose observado en la tramitación de este recurso de apelación las reglas establecidas por la ley.

Antes de examinar los motivos de impugnación aducidos por la representación procesal de la Administración Autonómica apelante, debemos rechazar "a limine" y de plano la pretensión que en esta segunda instancia formula el representante procesal de la Federación de Municipios de Cataluña, quien ha comparecido en calidad de apelado sin haberse adherido al recurso, deducido por la Generalidad de Cataluña, en orden a que se revoque la sentencia pronunciada por el Tribunal "a quo" en cuanto denegó la restitución de las cantidades reclamadas en la demanda.

El aquietamiento de los litigantes con la sentencia impide revisarla en los extremos que a aquéllos perjudique, aunque se considere que la decisión no fue ajustada a derecho, porque, de lo contrario, se podría incurrir en "reformatio in peius", proscrita según las reglas de la congruencia legalmente establecidas e interpretadas por la Jurisprudencia.

La Federación de Municipios demandante en la instancia, aun sin haber interpuesto recurso de apelación contra la sentencia, hubiera podido hacer uso de la facultad que le confiere la aplicación supletoria de los artículos 858 y 892 de la Ley de Enjuiciamiento civil en virtud de la Disposición Adicional Sexta de la Ley de esta Jurisdicción, pero, al no haberse adherido en su escrito de personación a la apelación interpuesta por la representación procesal de la Comunidad Autónoma recurrente, no está legitimada para impugnar la sentencia recurrida al evacuar el traslado conferido para alegaciones porque su actuación procesal anterior evidencia que consintió los pronunciamientos de dicha sentencia, la cual devino firme en los extremos no impugnados en el trámite procesal pertinente, según lo establecido concordadamente por los citados preceptos de la Ley de Enjuiciamiento civil y por los artículos 97, 98, 99 y 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción anterior a la Reforma introducida por Ley 10/1992, y así lo hemos declarado en nuestra Sentencia de fecha 4 de junio de 1994 (recurso de apelación 9320/91, fundamento jurídico primero), recogiendo la doctrina consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo, establecida, entre otras, en las Sentencias de 27 de abril de 1976, 31 de mayo de 1977, 4 de junio de 1986, 25 de junio de 1986, 18 de julio de 1986, 16 de enero de 1989, 6 de febrero de 1989, 20 de febrero de 1989 y 17 de marzo de 1989.

Como arguyen las representaciones procesales comparecidas como apeladas, los argumentos aducidos por el representante procesal de la Administración Autonómica apelante para justificar los motivos de impugnación de la sentencia recurrida no son sino reproducción de lo alegado en su contestación a la demanda, que fue precisa, concreta y detalladamente descalificado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de su sentencia, y el último de tales motivos de apelación constituye una cuestión nueva, no planteada en la instancia, sobre la que no pudo pronunciarse aquélla.

Para desestimar los primeros bastaría aplicar la doctrina consolidada de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en sus Sentencias de 3 de diciembre de 1991, 22 y 29 de marzo, 16 de octubre y 27 de diciembre de 1993, 20 de diciembre de 1994 (recurso de apelación 7.444/91, fundamento jurídico segundo), 18 de febrero de 1995 (recurso de apelación 2249/90, fundamento jurídico segundo) y 30 de septiembre de 1995 (recurso de apelación 56/95, fundamento jurídico tercero), según lacual, >.

Al considerar esta Sala, que conoce del recurso de apelación, que las razones expuestas por la Sala sentenciadora, para rechazar los argumentos aducidos en su contestación a la demanda por la Administración apelante, son acertadas, sería suficiente reproducir las expresadas en el fundamento jurídico tercero de la sentencia apelada para justificar la desestimación de tales motivos de impugnación sin incurrir por ello en incongruencia omisiva, a pesar de lo cual procederemos, más adelante, a un breve y sucinto reexamen de tales cuestiones para completar las sólidas conclusiones acogidas por el Tribunal "a quo".

En cuanto al último de los motivos de impugnación, centrado en la hipótesis de que los municipios podrían ser sujetos pasivos de un tributo exigible por la Generalidad como consecuencia de la prestación del Servicio de Prevención y Extinción de Incidencias, constituye una cuestión nueva, planteada por primera vez al formular las alegaciones en esta segunda instancia, y por ello una auténtica desviación del objeto del proceso, lo que impide su análisis y consiguiente resolución, según hemos declarado en nuestras Sentencias de 9 y 14 de mayo de 1994 (recursos de apelación 2904/91, fundamento jurídico primero, y 5590/90, fundamento jurídico tercero), 16 de mayo de 1995 (recurso de apelación 7104/91, fundamento jurídico primero) y 30 de septiembre de 1995 (recurso de apelación 56/95, fundamento jurídico cuarto), aunque también analizaremos después resumidamente tan singular planteamiento.

Vuelve a insistir la representación procesal de la Administración apelante en que el artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955 se incorporó al ordenamiento jurídico autonómico en virtud de la Disposición Transitoria Segunda del Estatuto de Autonomía de Cataluña, de manera que sólo una ley autonómica puede derogar tal precepto.

En contra de tal parecer, la remisión a las leyes y disposiciones del Estado, que regulen las materias a las que el citado Estatuto de Autonomía se refiere, ha de entenderse (como lo ha interpretado la Sala de instancia) efectuada a las vigentes en cada momento, de manera que la Disposición Transitoria Segunda de este Estatuto no impide que, a falta de regulación específica autonómica, sean de aplicación las leyes del Estado que en cada momento estén vigentes en virtud del carácter supletorio que el derecho estatal tiene en las Comunidades Autónomas, y, por consiguiente, al quedar derogado el artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955 por la Disposición Derogatoria de la Ley 7/1985, de 2 de abril, aquel precepto no puede legitimar, como pretende la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, los requerimientos que ésta venía practicando a los municipios y que han sido declarados nulos por la sentencia recurrida.

La interpretación que propugna el Letrado de la Generalidad de Cataluña de las normas de derecho transitorio es contraria tanto a lo dispuesto por el artículo 3.1 del Código civil como a la regla de aplicación de la normas jurídicas contenida en el artículo 4.2 de este mismo cuerpo legal. Si las normas, conforme al primero de los indicados preceptos del Código civil, se han de interpretar según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, y si las de ámbito temporal, cual son las transitorias, no se han de aplicar a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas, según el segundo de los preceptos citados del propio Código civil, no se puede llegar a otra conclusión que la expuesta acerca de su remisión al derecho estatal vigente en cada momento porque las reglas de transición no son sino >, de manera que tienen una finalidad definidora de la regla material, que rige el efecto jurídico propio de una relación o derecho subjetivo, y un objeto especial limitado a las relaciones jurídicas que existen en una época de transición, es decir, cuando unas normas son sustituidas por otras, supuesto que, como acertadamente se declara en la sentencia apelada, no se daba al momento de iniciarse la práctica de los requerimientos impugnados por haberse promulgado y entrado en vigor en Cataluña la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local, además de otras relativas al propio régimen local.

En consecuencia, si no se estaba ya en un periodo transitorio y si las normas estatales vigentes eran la aludida Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985 y el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo781/1986, de 18 de abril, en cuyos textos, como se señala en la sentencia recurrida, no existe precepto alguno análogo al contenido en el citado artículo 253 de la Ley de Régimen Local, lo cual responde lógica y necesariamente al nuevo sistema de autonomía local establecido por los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, no es lícito basar la exigencia de las contribuciones requeridas de los municipios en el expresado artículo 253 de la Ley de Régimen Local de 1955, como pretende la Generalidad de Cataluña.

Sigue afirmando la representación procesal de la Administración recurrente, reiterando lo ya aducido en la primera instancia, que, una vez producido el traspaso del servicio de extinción de incendios de las Diputaciones a la Generalidad, ésta presta dicho servicio en el ejercicio de una competencia propia y puede exigir por ello las tasas y contribuciones que ella misma determine en el marco de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

A tal argumento hemos de replicar, recogiendo la doctrina establecida tanto por esta Sala del Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 1 de junio de 1988, fundamento jurídico quinto - R.A. 4465, y 2 de abril de 1990, fundamento jurídico tercero - R.A. 3410, y Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre), que las transferencias de competencias, efectuadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, son inoperantes si no se ajustan a esta ley, a lo que se alude en la sentencia apelada al expresar que >, sin que la Generalidad de Cataluña pueda eludir el respeto a las competencias de Municipios y Provincias determinadas por los artículos 25, 26, 31, y 36 de la referida Ley 7/1985, de 2 de abril, dado el principio constitucional de autonomía de los entes locales (artículos citados 137, 140 y 141 de la Constitución), ni olvidar que, como señala la Sala de primera instancia en su sentencia, los artículos 27 y 37 de esta misma Ley prevén la delegación de competencias de la Administración de las Comunidades Autónomas en los Municipios y en las Provincias pero no a la inversa.

En cuanto a si, establecido un servicio propio de prevención y extinción de incendios, podría la Comunidad Autónoma exigir una tasa o contribución especial a los municipios que se beneficiasen del mismo, sólo cabe contestar que no ha sido ésta la cuestión dirimida en el pleito seguido en la instancia, cuyo objeto viene determinado por la actuación de la Generalidad al practicar requerimientos de pago a los Municipios catalanes con base en concretas disposiciones legales que, según lo expuesto, no son aplicables y, por consiguiente, no legitiman tales actos, mientras que no compete a esta Jurisdicción pronunciarse acerca de lo que, en uso de las facultades y atribuciones que la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, de 22 de septiembre de 1980, confieren a éstas, podría disponer o decidir la Administración Autonómica apelante, aunque debemos recordarle que existe una reserva de ley en materia tributaria (artículos 133.1 y 2 y 157.1b de la Constitución, 4.1. b y 6.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas) y que el artículo 57 de la mencionada Ley 7/1985, de 2 de abril (de naturaleza básica y que forma parte del denominado bloque de constitucionalidad) establece el carácter voluntario de la cooperación económica, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, entre la Administración Local y la de las Comunidades Autónomas.

Si bien por las razones expuestas se debe desestimar el recurso de apelación sostenido por la representación procesal de la Administración apelante, no se aprecia temeridad ni mala fe en su interposición y sustanciación, por lo que, según lo dispuesto por el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril.