STS, 17 de Marzo de 1999

Dicho Tribunal dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Lydia Leiva Cavero en nombre y representación de QUESO MANCHEGO, S.A., contra la resolución de la Dirección General de Política Alimentaria de fecha 28 de marzo de 1.988 confirmada en alzada por resolución del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, notificada por escrito de fecha 16 de enero 1.990, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, confirmándolas en consecuencia. Sin costas".

La Sentencia referida contiene los siguientes Fundamentos Jurídicos:

El presente recurso tiene por objeto determinar la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de la resolución de fecha 28 de marzo de 1.988 de la Dirección General de Política Alimentaria confirmada en alzada por resolución del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación notificada en fecha 24 de enero de 1.990 por la que se impone a la recurrente una sanción de multa por importe de 400.000 pesetas. Los hechos son los siguientes:

1. Como consecuencia del levantamiento por el Servicio de Defensa contra fraudes de la Dirección Provincial de Valladolid del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación del acta serie PO nº 9/87 en fecha 22 de enero de 1987 en la que se tomaron muestras de todo tipo de etiquetas utilizadas por la recurrente se incoo el expediente nº 1-VA-309/87-O formulándose pliego de cargos en fecha 22 de abril de 1987 cuyo texto en lo que aquí interesa es del tenor literal siguiente:

   Con fecha 22 de enero de 1987 se procedió a inspeccionar la fábrica de quesos que Quesos Manchegos, S.A. tiene establecida en Valladolid. Del acta PD-9/87 se desprende los siguientes cargos: Primero.- En la etiqueta de la muestra nº 1 correspondiente a quesos Boffard oveja vaca graso, no consta: El porcentaje mínimo en masa/grasa del extracto seco lácteo, así como el de grasa láctea sobre dicho extracto.- Contenido neto o contenido neto en venta.- Fecha de fabricación.- Identificación de la empresa: domicilio.- Identificación del lote de fabricación.- Segundo: En la etiqueta de la muestra nº 2, correspondiente a quesos Montesclaros, graso pasterizado vaca-oveja no consta: El porcentaje mínimo enmasa/masa del extracto seco láctero, así como el de grasa láctea sobre dicho extracto.- Contenido neto contenido neto en venta.- Fecha de fabricación. Identificación de la empresa: domicilio.- Identificación del lote de fabricación.- Tercero: En la etiqueta de la muestra nº 3, correspondiente a quesos oveja Boffard no consta: El porcentaje mínimo en masa/masa del extracto seco láctero, así como el de grasa láctea sobre dicho extracto y la denominación correspondiente al contenido graso.- Contenido neto o contenido neto en venta.- Fecha de fabricación.- Identificación de la empresa. domicilio.- Identificación de lote de fabricación.-Cuarto: En la etiqueta de la muestra nº 4, correspondiente a quesos Montesclaros, puro de oveja no consta: El porcentaje mínimo de masa/masa del extracto seco lácteo, así como el de grasa láctea sobre dicho extracto y la denominación correspondiente al contenido graso.- Contenido neto o contenido neto en venta.-Fecha de fabricación.- Identificación de la empresa: domicilio.- Identificación del lote de fabricación".

2. Presentado pliego de descargos en fecha 5 de mayo de 1987 se formuló la correspondiente propuesta de resolución y tras los trámites pertinentes el Director General de Política Alimentaria dictó resolución en fecha 28 de marzo de 1988 en la que tras sobreseer el cargo referido a la fecha de fabricación a la vista de las alegaciones del interesado acordó imponer una sanción de multa por importe de 400.000 pesetas por considerar que los hechos probados infringen lo dispuesto en el apartado 12 de la Orden de 29 de noviembre de 1985 y se tipifica como clandestinos por el artículo 4.2.5 del Real Decreto 1945/83 de 22 de junio.

3. Recurrida en alzada por escrito de fecha 18 de abril de 1988 fue confirmada por resolución del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación notificada por escrito de fecha 16 de enero de 1990.

La recurrente alega en esencia en apoyo de su pretensión la falta de cobertura legal del Real Decreto 1945/83 de 22 de junio y la prescripción de la infracción imputada al considerar de aplicación las normas contenidas en el Código Penal precisamente debido a la infracción del principio de legalidad por el citado Real Decreto 1945/83 y en cuanto al fondo de la cuestión planteada considera inexistentes las infracciones ya reseñadas toda vez que el referirse la Ley 26/84 a la defensa de los consumidores y usuarios sólo en función de tal objetivo puede justificarse una sanción sin que en el caso presente se haya producido daño o fraude alguno a los consumidores, pues los productos sólo han de cumplir la normativa sobre etiquetado cuando salen de las fábricas, siendo sólo sancionable una incorrección en el etiquetado cuando el producto está en disposición de ser comprado o utilizado por un consumidor y no como sucede en las presentes actuaciones cuando únicamente se ha probado que la actora posee etiquetas no ajustadas a la normativa vigente sin acreditarse su utilización. El Abogado del Estado por su parte entiende plenamente acreditada la cobertura legal del Real Decreto 1945/83 por lo que debe rechazarse la prescripción alegada por la recurrente, sin que por otra parte ni el artículo 12 de la Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1985 ni el artículo 4.2.5 del Real Decreto 1945/83 establezcan distinción alguna en relación con la comercialización de los productos respecto de las obligaciones de etiquetado de los fabricantes, solicitando la confirmación del acto impugnado.

No puede dudarse en la actualidad de la falta de cobertura legal del Real Decreto 1945/83 de 22 de junio a la vista de lo dispuesto en la Disposición Final 2º de la Ley 26/84 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, lo que ha sido confirmado entre otras por sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988 (R.4371) al establecer textualmente en su Fundamento de Derecho Sexto que: "Esta Sala tiene reconocida repetidamente también la necesidad de Ley formal habilitante para el ejercicio de las potestades punitivas y sancionadoras de la Administración Pública y para la tipificación de las conductas sancionables conforme al artículo 25.1 de la Constitución.- Sentencias de 19 y 27 de abril de 1983 (R. 2829 y 2277), 27 de diciembre de 1984 (R.1985, 924), 29 de diciembre de 1987 (R. 9855)-; lo cual es acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional -Sentencias de 30 de marzo de 1981 (R. T. Const. 8), 3 de octubre de 1983 (R.T. Const. 77), 7 de abril de 1987 (R. T. Const. 42)-; pero con independencia de que la Disposición Final 2ª de la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios de 19 de julio de 1984 (R. 1906 y Ap. 1975- 85, 2943) -posterior por tanto al Real Decreto ahora impugnado- asume este Real Decreto y por ende mal podrá imputarse ya falta de rango formal al mismo después de esta Ley, por lo que concierne a la situación anterior a ella, que es lo que aquí nos ocupa, hay que decir (y con las salvedades de algunos concretos artículos que después analizaremos que se hacen objeto por los recurrentes de la impugnación subsidiaria), que dicho Real-Decreto no formula un nuevo catálogo de infracciones, sino que recoge y refunde las que ya se hallaban tipificadas y establecidas con anterioridad, por lo que y aun haciendo abstracción de la elevación de rango que indudablemente supuso para el Real Decreto, su asunción por Ley formal posterior, no puede disponerse su invalidación para la situación anterior a ella, como aquí se pretende", y ello sin perjuicio de lo que la propia resolución citada establece respecto a los artículos 9.6, 14.3 y 10.3 no aplicables al presente caso. Dicho criterio especialmente tras la entrada en vigor de la Ley 26/84 de 19 de julio es el seguido asimismo por la sentencia del Tribunal Constitucional de 6de febrero de 1989 dictada en recurso de amparo nº 462/87, lo que obliga a considerar plenamente válido el artículo 4.2.5 del citado Real Decreto 1945/83 alegado por la Administración demandada, como tipificador de la conducta de la recurrente. Por idéntica razón debe rechazarse la alegada prescripción de los hechos a la vista de lo dispuesto en el artículo 18.1 de la norma citada que establece un plazo de prescripción de 5 años que evidentemente no ha transcurrido desde la fecha del acta, 22 de abril de 1987 a la de la resolución de la Dirección General de Política Alimentaria de fecha 28 de marzo de 1988, como asimismo tampoco han transcurrido los plazos que para la caducidad del expediente establecen los apartados 2 y 3 del citado artículo 18.

En lo que atañe el fondo de la cuestión debatida y no cuestionándose por la recurrente los defectos de las etiquetas imputados por la Administración demanda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Anexo 1 de la Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1985 ha de tenerse en cuenta que si bien el artículo 4.2.5 del Real Decreto 1945/83 considera infracción por clandestinidad el no ajustarse las etiquetas a la forma o condiciones establecidas para dichos productos, por lo que habría de cuestionarse si a simple tenencia de etiquetas defectuosas sin adherir al producto correspondiente pudiese constituir tal infracción, es lo cierto que en el caso presente no cabe dudar de la efectiva utilización de las etiquetas a la vista de lo expresado en el acta origen de las actuaciones al establecer que se trata de "etiquetas utilizadas por dicho fabricante" habiendo manifestado la actora su conformidad con el contenido del acta, lo que viene a confirmar la propia recurrente en el hecho segundo de su escrito de demanda al afirmar que se trata de etiquetas de "uso común por mi mandante" e incluso en el propio pliego de descargos al manifestar que una vez adheridas a los quesos, las etiquetas son complementadas "con adhesivos en los que figuran los datos" afirmación por otra parte carente de corroborante probatorio fehaciente, no solicitando tampoco en la presente vía jurisdiccional, conducta que por otra parte habría de considerarse a la vista de lo dispuesto en el artículo 9.14 de la Orden de 29 de noviembre de 1985, por todo lo cual resulta obligada la desestimación del presente recurso.

No se aprecian circunstancias para efectuar una expresa condena en costas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.

Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma la Procuradora Doña Mª Lydia Leiva Cavero en nombre y representación de "Queso Manchego, S.A."; igualmente se personó el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 10 de marzo de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.

El recurso entablado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no discute la procedencia de la tipificación sancionatoria efectuada en el mismo, sino que limita sus argumentos impugnatorios a los tres siguientes: 1) prescripción de la sanción impuesta; 2) caducidad del expediente; 3) nulidad radical del acto impugnado por razón de la incompetencia del Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación.

Los dos primeros razonamientos se apoyan en la mera insistencia por parte de la entidad demandante sobre los argumentos ya infructuosamente esgrimidos en primera instancia: La improcedencia de aplicar el plazo prescriptivo de cinco años que cita el artículo 18.1 del R.D. de 22 de junio de 1.983, dado que lo único que hizo la Disposición Final 2ª de la Ley de Consumidores y Usuarios fue dotar a dicho R.D. con el carácter de mero desarrollo reglamentario y transitorio, sin que ello altere la general declaración de la Jurisprudencia de esta Sala sobre la aplicabilidad del plazo de dos meses para la prescripción de las sanciones administrativas caso de no preverse legalmente otro plazo diferente, y ello atendiendo al término que para la prescripción indicaba el artículo 113 del Código Penal vigente en el momento en que ocurrieron los hechos. Asimismo se sostiene que habiendo transcurrido más de seis meses entre la presentación del escrito de alegaciones (2 de junio de 1.987) y el acuerdo de imposición de sanción por parte del Director General de Política Alimentaria (28 de marzo de 1.988), la caducidad del expediente viene determinada por la simple aplicación de lo dispuesto en el articulo 18 ya citado.La aceptación de los razonamientos de la sentencia apelada releva a esta Sala de reiterar lo en aquella afirmado en orden a la legalización efectuada por la Ley de Consumidores y Usuarios con respecto al R.D. 1.945/83, cuya íntegra aplicación a los efectos del Capítulo IX (precisamente referido a las infracciones y sanciones relativas a consumidores y usuarios) de la Ley citada se proclama de modo explícito. Únicamente basta añadir para desechar este primer argumento que en la misma línea se han pronunciado en cuanto a la aplicabilidad del plazo prescriptivo de cinco años a este tipo de infracciones agroalimentarias, con posterioridad a la sentencia apelada, las resoluciones de esta misma Sala de 4 de junio de 1.996 y 3 de junio de 1.998, por lo que huelga toda nueva consideración del tema.

En cuanto a la caducidad invocada, lo cierto es que el plazo de seis meses establecido con carácter general en el artículo 18 quiebra rotundamente cuando se trate de computar el lapso de tiempo a transcurrir entre la formulación de la propuesta de resolución (1 de junio de 1.987) y el acuerdo sancionatorio ya indicado, puesto que en ese caso concreto el plazo de caducidad se eleva a un año, que evidentemente no había transcurrido el 28 de marzo de 1.988.

Contraviniendo la doctrina de este Tribunal Supremo en orden a la imposibilidad de alegar cuestiones nuevas en segunda instancia, la recurrente basa el grueso de su argumentación impugnatoria de la sentencia apelada en la supuesta incompetencia del Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación para sancionar la conducta incursa en el R.D. 1945/83, alegando que por virtud de la L.O. 4/83, reguladora del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se atribuyó a dicha Comunidad la función ejecutiva en materia de comercio interior y defensa del consumidor, efectivizándose dicha transferencia por el R.D. 2353/84, en fase preautonómica, y el 689/84 relativo a la transferencia de funciones en materia de disciplina de mercado, con la única excepción de la atribución de la facultad de decidir al Consejo de Ministros en aquellos casos en que por razón de la cuantía de la sanción a imponer viniese atribuida a dicho organismo la potestad de efectuarlo; pero, aún así, correspondiendo en todo caso la misión de instruir el expediente a los organismos de la Comunidad.

Es consecuencia de ello, para la parte apelante, la nulidad radical de la sanción impuesta al haberse desarrollado, tanto la instrucción del expediente como el ejercicio de la potestad sancionatoria, por órganos estatales dependientes del Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación con manifiesta falta de competencia para ello en virtud de la transferencia efectuada.

Desde ya las relativamente antiguas sentencias de esta Sala de 2 de febrero de 1.982, 31 de enero y 15 de julio de 1.983, 19 de marzo y 17 de septiembre de 1.990, es jurisprudencia consolidada la imposibilidad de plantear en segunda instancia cuestiones que no hayan podido ser examinadas por el Tribunal de origen, bien porque impliquen una alteración de los hechos y fundamentos jurídicos en que ha de basarse el fallo (sentencia de 25 de octubre de 1.993), bien porque reflejen un "petitum" distinto al originalmente planteado (sentencia de 25 de octubre de 1.997). No ofrece duda alguna el que, habiéndose sometido al Tribunal Superior de Justicia de Madrid únicamente los aspectos relativos a la defectuosa tipificación de la sanción impuesta, así como la eventual prescripción de la misma, o la caducidad del expediente incoado, se le ha privado de pronunciarse -y ha de considerarse como cuestión nueva en esta segunda instancia- la alegación relativa a la nulidad del acto impugnado por defecto radical y absoluto de competencia objetiva de la Administración estatal, en virtud de la transferencia de funciones verificadas a favor de la Comunidad Autónoma de Castilla-León. Y eso es motivo bastante para desechar el argumento sin mayores consideraciones.

Aún prescindiendo de lo anteriormente expuesto, la argumentación de la parte actora carece de fundamento y habría de ser desestimada.

Sin negar la existencia de algunas contradicciones entre diversas resoluciones de esta Sala sobre la materia, las cuatro sentencias dictadas el 5 de noviembre de 1.998 por la Sala Especial del articulo 102.A.3 de la Ley jurisdiccional, constituida para entender del recurso para unificación de doctrina, han clarificado definitivamente el tema al considerar como correcta y adecuada la conclusión sentada por la sentencia, entonces impugnada por la vía de este recurso especial de casación, de 21 de mayo de 1.996, en la cual se desechó la pretensión de incompetencia de la Administración estatal para conocer de las infracciones de carácter agroalimentario sancionadas en el R.D. de 22 de junio de 1.983, concluyéndose que la transferencia de facultades a favor de la Comunidad de Castilla-León por el R.D. 689/84 supuso únicamente la de las que venían atribuidas al Estado en materia de disciplina de mercado, sin que afectasen en absoluto a la competencia reservada al Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación en orden a la defensa de la calidad de la producción agroalimentaria, tal como había sido proclamado por los artículos 4º y 19.1.2 del primero de dichos R.R.D.D. y 6.1 del R.D. de reestructuración de 4 de diciembre de 1.981.Por todo ello, el recurso de apelación no puede ser acogido.

No hay motivo para hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas en esta instancia.