STS, 12 de Abril de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 12 Abril 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 5 de marzo de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabría, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 675/90, sobre sanción de 300.000 pesetas impuesta por resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación por infracción del RD. 1945/1983, de 22 de junio, regulador de las infracciones, sanciones y procedimiento en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria. Ha comparecido como apelada "Conservera Santoñesa, S.A.", representado por el Procurador de los Tribunales don José Granados Weil.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 5 de marzo de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el presente recurso interpuesto por la empresa "COSERVERA SANTOÑESA, S.A." contra Resoluciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 26.2.1990 (Dirección de Política Alimentaria) y 26.7.1990 (Ministro, en alzada) mediante las que se impuso y confirmó, respectivamente, la sanción de 300.000 pesetas, como autora de una infracción grave al artículo 4.3.2 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, debemos declarar y declaramos la nulidad de dichos actos administrativos, por incompetencia del órgano que las dictó. Sin costas".
Notificada dicha sentencia, por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite , acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia por la que estime el recurso y declare ajustados a Derecho los acuerdos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando se dicte sentencia desestimatoria del recurso de apelación interpuesto y confirmatoria de la dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 5 de marzo de 1991, en la que se declara la nulidad de los actos administrativos producidos por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por incompetencia de los órganos que la dictaron.CUARTO.- Por providencia de 6 de noviembre de 1996 se otorgó plazo de diez días a la Comunidad Autónoma de Cantabria para que formulara alegaciones sobre su competencia en relación al expediente sancionador a que se refieren las actuaciones. Trámite que fue evacuado por escrito presentado el 11 de diciembre de 1996, en el que se sostiene que la cuestión está resuelta por la sentencia impugnada y por la que en la misma se cita, de 6 de abril de 1988, al resolver un litigio análogo; de manera que la competencia controvertida corresponde la Comunidad Autónoma, por lo que solicita se desestime el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 7 de abril de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída, con fecha 5 de marzo de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 675/90, por la que se estima la pretensión actora de anulación de los actos administrativos impugnados con base en la falta de competencia de la Administración del Estado para imponer la sanción de que se trata, consistente en 300.000 pesetas de multa por infracción del RD. 1945/1983, de 22 de junio, regulador de las infracciones, sanciones y procedimiento en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.
La sentencia de instancia fundamenta su decisión en que: el Estatuto de Autonomía de Cantabria atribuye, en su artículo 24, a la Diputación Regional de esta Comunidad, dentro de la función ejecutiva de las Leyes y normas de desarrollo reglamentario dictadas por el Estado, el comercio interior y la defensa del consumidor; por RD 2402/82, de 24 de julio, se transfirieron a la Diputación Regional de Cantabria competencias y funciones del Estado en materia de disciplina de mercado cometidas en el ámbito de su territorio; el artículo 19.4 del RD 1945/83, de 22 de junio, regulador de las infracciones, sanciones y procedimiento en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria establece que las Comunidades Autónomas desarrollarán las competencias y funciones a que se refiere el propio Decreto, conforme a lo establecidos en sus respectivos Estatutos y disposiciones sobre transferencias; el Decreto 44/83, de 28 de julio, de ámbito regional, regula en consonancia con las previsiones expuestas los órganos competentes y sus funciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria; y, en fin, la STC 15/1989, de 28 de enero, al resolver recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley 26/1984, de 19 de julio General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, declara que los artículos 36 y 39.5 de dicho texto legal, que atribuye a la Administración del Estado competencia para ejercer la potestad sancionadora en la materia del ámbito objetivo de la Ley, no son de aplicación directa en las Comunidades Autónomas que, constitucionalmente, en virtud de los respectivos Estatutos de Autonomía, hayan asumido competencia plena sobre la defensa de los Consumidores y Usuarios.
Sobre la cuestión así planteada, de especial complejidad, se han mantenido posiciones antagónicas, incluso, en sentencias de esta misma Sala. Si bien, en unificación de doctrina, el Tribunal se ha manifestado ya en diversas y recientes sentencias de 5 de noviembre de 1998, estableciendo definitivamente su criterio en favor del reconocimiento de la competencia de la Administración del Estado y orgánicamente, en casos como el presente, a favor del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación atendiendo a la siguiente línea argumental:
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El RD 1945/1983, de 22 de junio, dictado a propuesta de los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Agricultura, Pesca y Alimentación, distingue tres grupos de infracciones: las sanitarias (artículo 2), las infracciones en materia de protección al consumidor (artículo 3) y las infracciones en materia de defensa de la calidad de la producción agroalimentaria (artículo 4).
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La competencia para actuar en el ámbito del citado Real Decreto, reconocida en su artículo 19 a los Ministerios, puede distinguirse en los siguientes apartados:
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) Tratándose de infracciones sanitarias la competencia corresponde al Ministerio de Sanidad y Consumo, como resulta de lo establecido en el artículo 19.1.1 RD 1945/1983 (la mención, entre los órganos competentes de dicho Departamento, del Director General de la Salud Pública, es bien reveladora).
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) Lo mismo ocurre en relación con las infracciones en materia de protección al consumidor. También aquí la referencia en el citado artículo 19.1.1 al Director General del Consumo, mencionadoigualmente a propósito de la materia de protección al consumidor, en el artículo 18 del RD 2924/1981, de 4 de diciembre, sobre reestructuración de determinado órganos de la Administración del Estado, disipa cualquier duda que pudiera existir.
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) En cambio, cuando se trata de infracciones en materia de defensa de la calidad agroalimentaria, y concretamente por fraude descrita en el artículos 4.3.2 del RD 1945/1983 que es la que aquí interesa, la competencia corresponde al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, tanto por exclusión de los otros dos grupos de infracciones -el artículo 19.1.2 es lacónico, se limita a mencionar entre los órganos de dicho Ministerio al Director General competente- como por lo que establece el artículo 6.1 del RD 2924/1981.
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El RD 2402/82, de 28 de mayo, ha transferido a la Comunidad Autónoma de Cantabria, como resulta del apartado B) de su Anexo I, las siguientes funciones:
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) Las atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado cometidas en el ámbito de su territorio.
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) Las de propuesta de sanciones cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministro.
Debe puntualizarse, a propósito de este RD 2402/82, que el título competencial específico que legitima la transferencia de funciones se encuentra contenida en los artículos 24 y 32.1 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, a cuyo tenor corresponde a esta Comunidad, en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estado, la función ejecutiva, dentro de su ámbito territorial, en las materias de "Comercio interior y defensa del consumidor". Y, finalmente, que en los apartados C) y D) del Anexo I del RD 2402/82, con ocasión de las competencias que se reserva la Administración del Estado de las funciones en que han de concurrir ésta y la Administración de la Comunidad Autónoma, únicamente se habla del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Por consiguiente, la competencia ejercida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a través de la Dirección General de Política Alimentaria para la sustanciación del procedimiento sancionador que culminó con la imposición a la sociedad anónima recurrente, en virtud de resolución de 26 de febrero de 1990 de multa de 300.000 pesetas por infracción grave del artículo 4.3.2 del RD 1945/83, de 22 de junio, como consecuencia de "errores" apreciados por defectos superiores al máximo tolerado en envases de latas de filetes de sardina y de filetes de anchoa, no estaba afectada por la transferencia de funciones que llevó a cabo el reiterado RD 2402/1982, de 24 de julio en favor de la Comunidad Autónoma de Cantabria, como ha tenido ocasión de señalar esta misma Sala en reciente sentencia de 11 de febrero de 1999.
Esta conclusión viene abonada, como se desprende de lo anteriormente expuesto, del título competencial estatutario que atribuye a la Comunidad Autónoma de Cantabria la función ejecutiva en materia de defensa del consumidor "en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estado", marco éste suficientemente amplio como para entender comprendido el RD 1945/1983 y por ello la diferenciación que en él se hace entre las distintas clases de infracciones administrativas en materia de inspección y vigilancia de las actividades alimentarias, según revela su preámbulo. Y, asímismo, por la referencia que el Anexo del RD 2402/82 hace al Ministerio de Sanidad y Consumo, y el silencio que, en cambio, guarda respecto al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, demostrativo de que la potestad para perseguir las infracciones administrativas en materia de disciplina del mercado no se extiende a las relacionadas con la defensa de la calidad agroalimentaria, y, en lo que es decisivo para la resolución de este recurso, a la infracción por fraude descritas en los artículos 4.3.2 del RD 1945/1983.
En este sentido, en la referida sentencia de 11 de febrero de 1999 señalábamos que "no es acertado mantener que el problema jurídico [competencial] pueda resolverse sin atender a la distribución de competencias entre los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Agricultura, Pesca y Alimentación". Lo que, en definitiva, comporta que la sanción de las infracciones a la producción agroalimentaria (incluidos tanto los productos estrictamente agrarios como alimentarios, en cuyo ámbito se comprenden obviamente las latas de sardinas y anchoas en aceite) que se tipifican en el artículo 4 del Real Decreto 1945/1983, como es el caso contemplado, corresponde al segundo de los Ministerios indicados. "A tenor de ello se entendió en los Fundamentos de Derecho de las Sentencias antes citadas [las de 5 de noviembre de 1998, y también en la de 11 de febrero de 1999] que debe decaer cualquier razonamiento que conduzca a anular un acto sancionatorio por falta de competencia de los servicios estatales que instruyeron el expediente y propusieron [o impusieron] la sanción en la materia de calidad de producción agroalimentaria [tanto alimentos agrarios como alimentos en general, siempre que se trate del ámbito propio de la competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación] a la que se referían los recursos resueltos por las citadasSentencias", como sucede ahora en el recurso que debe resolverse por esta Sala y Sección.
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En primera instancia sostuvo la parte actora, bajo los epígrafes aplicación indebida de las normas relativas al control del contenido del producto alimenticios envasados y sobre la cuantía de la sanción impuesta, que la Administración tuvo en cuenta únicamente la medida de capacidad de los envases con independencia del producto que se envasa y su peso efectivo, cuando el objeto del RD de 4 de agosto de 1983 y del de 24 de junio de 1988, es precisamente el control del peso de los productos alimenticios envasados. Y "en el presente caso, lo que se ofrece y se vende al consumidor son filetes de anchoa en aceite vegetal, en cantidad de 29 grs./unidad. El resto hasta los 50 grs. de contenido neto, es solamente aceite vegetal de cobertura que no se comercializa y, por ello, no se comete fraude alguno por falta de peso". Y, al mismo tiempo, mantuvo la actora que no se puede apreciar la existencia de acto ilícito, al amparo del artículo 10 del RD 1945/1983, porque para graduar las sanciones debe tenerse en cuenta la cuantía del beneficio ilícito obtenido, el efecto perjudicial sobre precios, consumo, competidores, el dolo o la culpa y la reincidencia, y en el presente caso la falta de un gramo de aceite de cobertura no suponía para ella ningún beneficio sino un perjuicio.
Ninguno de los dos motivos expuestos, que, con finalidad exculpatoria, adujo el actor ante el Tribunal a quo, pueden ser acogido.
En primer lugar, la previsión típica aplicada por la Administración contempla como bien jurídicamente protegido la preservación de la cantidad y la calidad ofrecida al consumidor en el producto alimenticio que adquiere según unas determinadas características y cualidades. No se trata solo de garantizar que la lata de conserva adquirida contenga 29 grs. de filete de anchoa sino también que su contenido neto, según envase, sea de 50 grs., lo que le proporciona una determinada cantidad del ingrediente aceite vegetal. No se vende, pues, solo la cantidad de anchoas sino ésta en las condiciones de conservación, sabor y circunstancias que supone la proporción de anchoas/aceite que representa el peso neto. O, dicho en otros términos, se atenta, desde luego, al bien jurídico protegido a través de la conducta descrita en la norma por contener las latas de conservas una menor cantidad de anchoa, pero también, aun respetando ésta, por no llegar el peso neto ofrecido al traducirse ello en una menor cantidad de aceite que determina un peor estado de conservación del producto alimenticio o, cuando menos, una conservación en diferente estado y con distintas propiedades alimenticias que aquéllas en las que se confía legítimamente adquirir el producto. Y no cabe olvidar que el precepto aplicado contempla "las defraudaciones en la naturaleza, composición, calidad, riqueza, peso, exceso de humedad o cualquier otra discrepancia que existiese entre las características reales de la materia o elementos de que se trate y las ofrecidas por el productor, fabricante o vendedor".
En segundo lugar, los elementos a los que se refería la demanda tienen alguno la condición de elemento constitutivo de la infracción como el dolo o la culpa en que se traduce el elemento subjetivo de la culpabilidad, mientras que otros son elementos o circunstancias calificadores de la gravedad. Pero en relación con unos y otros solo existe una alusión insuficiente para desvirtuar su presencia. La culpa se aprecia, al menos, en la falta de diligencia exigible a la actora para evitar que se produjera la conducta cuyo resultado fue que las latas de conserva tuvieran un peso neto inferior al que procedía que es la infracción sancionada; y nada se acredita en los autos que justifique el convencimiento de que la Administración al imponer la sanción de 300.000 pesetas, cuantía comprendida en la parte más baja de los límites establecidos por el artículo 10.1 del RD 1945/1983 [entre 100.001 y 2.500.000, pudiendo, incluso rebasar dicha cantidad hasta alcanzar el quíntuplo del valor de los productos] para las infracciones contempladas en el artículo 4.3.2, no haya valorado precisamente las circunstancias a que se refiere la actora que son precisamente las calificadoras de la gravedad de la infracción según el artículo 7 del RD 1945/1983.
Todo ello conduce a que, acogiendo la tesis del Abogado del Estado, se revoque la sentencia de primera instancia y se confirme la sanción impuesta por la Administración, sin que se aprecien circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, por lo que revocamos la sentencia apelada y declaramos conforme a Derecho los actos administrativos impugnados ante el Tribunal de primera instancia; sin hacer un especial pronunciamiento sobre costas.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico
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