STS, 11 de Febrero de 1999
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 2028/1993 |
| Fecha de Resolución | 11 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por Doña Ángela , Don Lorenzo , Don Luis Enrique , Don Eugenio , Don Valentín , Doña María Milagros , Doña Mercedes y Don Cesar , representados por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel y asistidos de la Letrada Doña Pilar Ondarra Cuartero, contra la sentencia número 86 dictada, con fecha 8 de marzo de 1993, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1731/1991 promovido contra el acuerdo plenario de 3 de octubre de 1991 del AYUNTAMIENTO DE TARAZONA (que ha comparecido en este Rollo, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Abilio Ballester Marquina) por el que se había confirmado, en reposición, el de 13 de mayo del mismo año, en virtud del cual se había requerido a los ocupantes de las viviendas destinadas a personal docente existentes en el mismo edificio del Colegio Comarcal 'Moncayo' para que acreditasen su situación personal y la razón de la ocupación de las mismas, fijando, al mismo tiempo, los criterios para la adjudicación de su uso y aprobando una Ordenanza para el establecimiento de un precio público de 9.500 pesetas mensuales en concepto de contraprestación por su utilización.
En la indicada fecha de 8 de marzo de 1993, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó la sentencia número 86, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Primero.- Desestimar la causa de inadmisibilidad invocada por la parte demandada. Segundo.- Desestimar el presente recurso contencioso administrativo núm. 1731/91. Tercero.-No realizar una expresa imposición de costas procesales".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de Doña Ángela , Don Lorenzo , Don Luis Enrique , Don Eugenio , Don Valentín , Doña María Milagros , Doña Mercedes y Don Cesarpreparó, ante la Sala de instancia, el presente recurso de casación ordinaria, que, una vez declarado pertinentemente preparado, ha sido formalizado, en tiempo y forma, ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las correspondientes prescripciones legales; y, materializado, por el Ayuntamiento recurrido, su escrito de oposición al recurso, ha sido señalada para votación y fallo la audiencia del día 9 de febrero de 1999, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia declaró la adecuación a derecho de la imposición, por el Ayuntamiento de Tarazona, de un canon (o precio público) de 9.500 pesetas mensuales, previa publicación de la correspondiente Ordenanza Fiscal, a los ocupantes de las viviendas destinadas al personal docente existentes en el mismo edificio del Colegio Comarcal 'Moncayo', fuesen o no maestros o profesores ejercientes en dicho centro, como condición para la utilización privativa de aquéllas -en su condición de bienes de dominio publico local no desafectados- y en concepto de compensación por la obligación municipal de su conservación para el citado fin a que están destinadas, con fundamento en que, si bien los interesados están conformes en que tales viviendas forman parte de un edificio que, perteneciente al Ayuntamiento y dedicado al servicio público de la docencia, tiene la consideración de bien demanial local, y la Corporación, que no tiene el deber, ya, de proporcionar viviendas a los maestros en régimen de gratuidad, ha de asumir la obligación de conservación del inmueble de ubicación del Colegio y de las viviendas, se está, sin embargo, ante el supuesto previsto en el artículo 41.A) de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales (establecimiento de un precio público como contraprestación de la utilización privativa de un bien de dominio público local), y tal conclusión no puede quedar desvirtuada por lo dispuesto en los artículos 41.B y 42, en relación con el 21, de la citada norma, por no darse los presupuestos previstos en los mismos.
El régimen de tales edificios y/o viviendas municipales ha sido objeto de una numerosa y consolidada jurisprudencia, plasmada en las sentencias, entre otras, de 2 de enero de 1991, 30 de junio y 22 de septiembre de 1992, 26 de enero, 23 de febrero y 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo y 21 de abril de 1994 y 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995, que puede resumirse en los siguientes términos, referidos al momento en que se adoptaron los acuerdos recurridos:
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Los Ayuntamientos no estaban obligados, ya, ciertamente, en el año 1991, a proporcionar a los profesores de EGB o maestros casa-habitación en forma gratuíta o una compensación económica equivalente, pues la extinción de tal obligación, producida con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 y con el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre del mismo año (Disposición Adicional Cuarta), había sido confirmada por la Disposición Adicional Sexta.4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.
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Los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero, que establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares y contemplaban un derecho a casa-habitación de los profesores y maestros, no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto (Disposiciones Transitoria 9 y Final 4), ni, tras la Constitución, por la Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio (Disposición Transitoria 5), aunque dicha normativa, con autoexpreso valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda con carácter unilateral e incondicionado, sino, de acuerdo con el enfoque asímismo contenido en el artículo 25.2.n) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, y en la Disposición Adicional 2 de la citada Ley Orgánica 8/1985, como derivación de la competencia municipal de cooperación con las Administraciones educativas correspondientes (para, según los casos, la creación, construcción o sostenimiento de los centros docentes públicos); con la consiguiente implicación de que, según la Disposición Adicional 17 de la Ley de 3 de octubre de 1990, el mantenimiento, conservación y vigilancia de tales centros y, también, de las viviendas en ellos ubicadas destinadas a casa-habitación de los profesores o maestros, correspondía a los Ayuntamientos, por mor de la afectación de unos y otras, en tanto no se desafectasen, a dicho servicio educativo.
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Los Ayuntamientos podían, pues, poner fin a las cesiones gratuitas, gravosas para el erario municipal, o buscar contrapartidas (como la cesión en arrendamiento u otras semejantes) para los bienes 'patrimoniales' o 'de propios' que destinasen a casa-habitación de los profesores de EGB o de los maestros, pero respetando siempre el régimen jurídico propio de los bienes de que se tratase, de modo que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluídas las viviendas para los profesores o maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley 193/1967, no podían destinarse, aquéllos y éstas (cualquiera hubiera sido el procedimiento de su financiación, y aunque, como bienes demaniales locales, fuesen de la pertenencia del municipio), a otros servicios o finalidades distintossin la autorización del Ministerio de Educación o, lógicamente, de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados a su afectación originaria.
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En el caso de bienes demaniales municipales, como ocurre con las viviendas o casas-habitación que estamos analizando, estrictamente afectas al servicio docente desarrollado en los centros escolares, y ubicadas en los mismos, la exigencia de un 'canon' por su utilización privativa en favor de los profesores o maestros (ya se conceptúe dicho canon como un 'precio público' del artículo 41.A de la Ley 39/1988 ó, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 ó de la Ley 25/1998, de 13 de julio, como una 'prestación patrimonial de carácter público' de naturaleza tributaria, en forma específica de 'tasa') subvierte el orden institucional por el que se regula tal concreta clase de dominio público local, al no estar destinado su uso o aprovechamiento en beneficio de unos cualesquiera particulares o de otras distintas Administraciones sino, exclusivamente, en provecho o en función de quienes desempeñan el comentado servicio público docente, del que los Ayuntamientos pueden exonerarse, en su caso, en virtud de la normativa vigente aplicable, pero sin modificar, no obstante, en ningún supuesto, su específica utilización y destino con el pretexto de participar los ocupantes de las viviendas, mediante el abono del canon, en su conservación y mantenimiento.
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En consecuencia, el Ayuntamiento no podía establecer el canon objeto de controversia para unas viviendas de su propiedad, como las de autos, que servían de casa-habitación a los profesores o maestros en tanto las mismas mantuviesen su condición de bienes de dominio público destinadas al servicio público docente, si no era mediante la previa desafectación de tal servicio y de la calificación de públicas de las citadas viviendas, convirtiéndolas en bienes patrimoniales o de propios (susceptibles, entonces, ya, de quedar sujetas, como contraprestación de su uso por un tercero, a un alquiler o renta mensual); dasefectación que, aun siendo de competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la previa autorización de la Administración educativa, estatal o autonómica (artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, 51 de la Ley 193/1967, 2.6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre, y precepto correspondiente del Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal).
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El expresado sistema no vulnera, además, el principio de autonomía municipal, puesto que se trata de la desafectación de un bien que, aun cuando sea de titularidad del Ayuntamiento, se halla afecto a un servicio publico que no es estrictamente municipal, como ocurre con el educativo.
El presente recurso de casación ordinaria se funda, dentro del marco impugnatorio del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, según la versión introducida por la Ley 10/1992, en los siguientes dos motivos casacionales: indebida inaplicación de los artículos 41.A, 42 y 21 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, y de la doctrina jurisprudencial sentada al efecto, en relación con las viviendas aquí cuestionadas, y recogida, especialmente, en las sentencias reseñadas en el Fundamento de derecho precedente.
Y, a tenor de lo acabado de exponer, hemos de llegar a la conclusión de que procede estimar la pretensión de los recurrentes y revocar la sentencia de instancia, porque, como se infiere de la doctrina analizada, es evidente que el artículo 41.A de la citada Ley 39/1988 (ya se esté ante la presencia de un precio público o, dialécticamente, como antes se ha indicado, ante una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza tributaria y en forma de tasa) se refiere a una utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local que nada tiene que ver, en su genericidad, con la que es objeto de controversia, pues las viviendas ocupadas en el caso de autos son bienes demaniales municipales destinados específicamente a un servicio público docente y quienes las disfrutan, los recurrentes, ejercen la detentación de las mismas por el hecho de ser, precisamente, los profesores o maestros encargados del cumplimiento de tal servicio y adscritos, por ello, al mismo centro o edificio escolar en el que están ubicadas sus casas-habitación.
En consecuencia, y como ya se ha dicho, sólo si, previa autorización de la Administración educativa pertinente, el Ayuntamiento procediese a la desafectación de dichas viviendas, cabría la imposición, por el mismo, a quienes las usasen o aprovechasen, de una renta, alquiler o canon.
Así lo viene a establecer, de manera rotunda, la jurisprudencia de esta Sala, que, en definitiva, tiene declarado, al efecto, que, "probado que las escuelas y las viviendas en el mismo edificio escolar existentes están afectadas al servicio público docente, no puede la Corporación municipal exigir un canon, cualquiera que fuese su naturaleza, por la ocupación por unos maestros de esas viviendas, que forman con las aulas de la escuela una inescindible unidad".Este es el criterio que se deriva, además, de la aplicación conjunta de los mencionados artículos
41.A, 42 y 21 de la Ley 39/1988, pues, siendo lo más importante y decisivo, en el presupuesto fáctico del presente caso, el destino servicial docente al que está destinado el conjunto del edificio escolar, en su condición de bien demanial local, ya se expresa en los comentados preceptos que, en tales casos, no podrán exigirse tasas (o precios públicos) por los servicios de enseñanza en los niveles educativos de educación preescolar y educación general básica (servicios a los que están adscritos, como se ha dicho, las viviendas de los profesores o maestros).
Y esta es, precisamente, la solución -aunque sea parcial, al no abarcar más que a seis de los ocho recurrentes- a que el propio Ayuntamiento de Tarazona ha llegado, en definitiva, a través de su acuerdo -ex post facto- de 25 de abril de 1996, confirmando en lo esencial el tenor de los razonamientos que han sido expuestos, pues en él se ha decidido, por un lado, aprobar definitivamente la alteración de la calificación jurídica del edificio municipal en que está sito el Colegio Comarcal 'Moncayo', salvo los cuatro pisos ocupados por los funcionarios del antiguo Cuerpo de Maestros Nacionales de Enseñanza Primaria (Don Valentín , Doña Ángela , Don Lorenzo y Don Luis Enrique ), desafectándolo parcialmente del dominio y uso público a que venía siendo destinado y quedando clasificado, excepción hecha de las viviendas citadas, como bien patrimonial de propios; y, por otro lado, ofrecer a otros dos de los recurrentes, Don Cesar y Doña María Milagros , en su condición de profesores de EGB titulares de plaza en el citado Colegio, la posibilidad de permanencia en la vivienda que vienen ocupando en la actualidad, a pesar de la desafectación aprobada, en el supuesto de que sea de su interés el ejercicio de opción de compra preferente sobre las mismas.
Procediendo estimar el presente recurso de casación, con la consiguiente revocación de la sentencia impugnada, las costas de instancia se aplicarán conforme a las reglas generales y, en relación con las de este recurso, cada parte satisfará las suyas (artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, según la versión introducida por la Ley 10/1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando el presente recurso de casación ordinaria interpuesto por la representación procesal de Doña Ángela , Don Lorenzo , Don Luis Enrique , Don Eugenio , Don Valentín , Doña María Milagros , Doña Mercedes y Don Cesar contra la sentencia número 86 dictada, con fecha 8 de marzo de 1993, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, debemos revocarla y la revocamos (en el punto segundo del fallo), y, en su lugar, declaramos la nulidad y dejamos sin efecto los acuerdos municipales de 13 de mayo y 3 de octubre de 1991 por los que se exigía un canon de 9.500 pesetas mensuales por la utilización de viviendas escolares a los maestros y profesores de EGB del colegio Público Comarcal 'Moncayo' de Tarazona, y, también, la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza reguladora del precio público impuesto por la utilización de las citadas viviendas escolares.
Las costas de instancia se aplicarán conforme a las reglas generales y, respecto a las de este recurso, cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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