STS, 17 de Febrero de 1999
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 1930/1991 |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por el CONSEJO COMARCAL DEL MARESME, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Montserrat Sorribes Calle, contra el Real Decreto 1.547/1.990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A.".
Son partes recurridas, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado y la entidad mercantil AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A. (ACESA), representada por el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García.
1. La representación procesal del CONSEJO COMARCAL DEL MARESME, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.547/1.990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A.", y contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra dicho Real Decreto.
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Mediante escrito de fecha 20 de febrero de 1.992, la recurrente formuló su demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del Real Decreto 1.547/1.990 impugnado. Subsidiariamente la actora solicita la anulación del mismo. La demandante, no formuló escrito de conclusiones, pese a que se le dio el correspondiente trámite; la posición de la apelante determinó que se declarara caducado su derecho a formular escrito de conclusiones.
1. El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, al contestar a la demanda, así como en su escrito de conclusiones solicita lo siguiente: que se declare la inadmisión del presente recurso contencioso- administrativo, y, subsidiariamente, se desestime el recurso por ser totalmente ajustado a Derecho el Real Decreto impugnado.
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La representación procesal de "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A." al contestar a la demanda y en su escrito de conclusiones solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente que se desestime en su integridad, declarando ajustada a Derecho al disposición impugnada.
Por auto de fecha 29 de junio de 1.993, se dio lugar a recibir el pleito a prueba y sepracticaron la propuestas pertinentes.
Por auto de fecha 10 de mayo de 1.995, se suspendió el curso de este proceso, hasta que el Tribunal Constitucional decidiera el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalidad de Cataluña, en relación al Real Decreto impugnado. El Tribunal Constitucional, por auto de fecha 21 de mayo de 1.996, tuvo por desistida del conflicto a la parte proponente, y por providencia de fecha 13 de marzo de
1.998, se levantó la suspensión del procedimiento.
Mediante escrito de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo en fecha 9 de febrero de 1.999, se solicita que se le emplace en el presente recurso por tener interés en ser parte.
Por providencia de fecha 27 de octubre de 1.998 se señaló el día 10 de febrero de 1.999, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
En primer lugar, debemos dar respuesta al escrito de la GENERALIDAD DE CATALUÑA de fecha 9 de febrero de 1.999, por el que solicitó la suspensión del señalamiento para votación y fallo del presente recurso y que se le emplace para ser parte en el recurso.. La respuesta no puede ser otra que la de desestimar dicha petición, no solo porque pudo haberse personado a raíz de su desistimiento del conflicto positivo de competencia planteado ante el tribunal Constitucional (véase el punto cuarto de los ANTECEDENTES DE HECHO de esta sentencia), sino porque en este momento procesal su posición en el proceso solo podía serlo en concepto de demandada, lo que resulta innecesario dado el sentido y decisión del presente recurso.
Debemos referirnos, a continuación, a la causa de inadmisibilidad de este recurso contencioso-administrativo, alegada por el Abogado del Estado en su escrito de fecha 7 de marzo de 1.995. Para el Abogado del Estado debe declararse la inadmisión del recurso, por haberse impugnado el Real Decreto 1.546 y no el 1.547/90. El alegato debe ser desestimado, porque el error que aparece en el escrito de interposición del recurso, está plenamente subsanado con el escrito de demanda en la que no existe error y dado, además el contenido de ésta.
En segundo lugar debemos referirnos a la causa de inadmisibilidad de este recurso contencioso-administrativo alegada por la demandada "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A.". Para la entidad mercantil "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A." debe declararse la inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto por persona no representada debidamente (art. 82.b) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 14.2.n) de la Ley 6/1.987, de 4 de abril, de Organización Comarcal de Cataluña, o por haberse interpuesto de forma defectuosa (art. 82.f) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 14.1.e) de la citada Ley Catalana. Las dos causas de inadmisibilidad deben ser desestimadas, dado que en los autos consta que el Pleno del Consejo Comarcal del Maresme, facultó a su Presidente para formalizar el recurso por acuerdos de 20 de diciembre de 1.990 y de 10 de marzo de 1.995, por si hubiere sido necesario la subsanación del defecto denunciado.
En cuanto al fondo, dos son los alegatos formulados por la demandante con sustancia a los efectos de esta sentencia: el primer alegato es que, a su juicio el Real Decreto impugnado adolece del vicio de competencia; el segundo alegato es el siguiente: que a su juicio, el Real Decreto impugnado carece de la correspondiente habilitación legal. Debemos separar uno y otro alegato para su debido análisis:
a). La demandante hace descansar la totalidad de su argumentación en que conforme al artículo 148.5 de la Constitución Española, las Comunidades Autónomas pueden asumir las competencias en materia de carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio de la Comunidad Autónoma. Cita también el artículo 9.14 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. A cuyo tenor la Generalidad tiene competencia exclusiva sobre carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de Cataluña. Pero la parte demandante, en su demanda (dejó de formular voluntariamente el escrito de conclusiones), tras precisar que el Real Decreto impugnado se refiere a la ampliación de la Autopista A-19, afirma que si esta autopista es de competencia estatal el Real Decreto impugnado es válido, es decir, con otras palabras que es conforme a Derecho. Ante la opinión de la demandante que, no obstante esa precisión, afirma que la A-19 es autopista territorial catalana, debemos hacer las siguientes consideraciones:
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Dispone el artículo 4.1 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, que son carreterasestatales las integradas en un itinerario de interés general, o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma. Hemos subrayado las palabras interés general de la Ley de Carreteras, porque el artículo 4.1, es acorde con el contenido del artículo 149.1, apartados 21 y 24 de la Constitución Española de 1.978, expresivos de la competencia del Estado en esta materia; en éstos apartados se habla del régimen general de las comunicaciones y de las obras públicas de interés general. Por ello, es de consignar que los argumentos de la demandante lo son al margen de la aplicación de la legislación estatal sobre carreteras, que reserva al Estado la construcción, conservación y explotación de las carreteras de interés general (véase el art. 4 de la Ley de Carreteras). Las carreteras estatales de interés general constituyen la Red de Carreteras del Estado, porque enlazan las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que forman una red continua y soporta regularmente un tráfico de largo recorrido (art. 4.3.4 de la Ley de Carreteras). Por otra parte, como ponen de relieve tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la entidad mercantil demandada "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A.", en el Catálogo de la Red General de Carreteras del Estado, está incluida la Autopista A-19 incluida en la Red de Interés General del Estado (Anexo a la Ley 25/1.988, de 29 de julio de Carreteras), es de tener en cuenta lo dicho por el Tribunal Constitucional en su sentencia de fecha 18 de marzo de 1.988, que, por una parte, precisa que es competencia del Estado sostener una Red propia de carreteras; que la existencia de carreteras estatales es el previsto en el art. 149.1.24 de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma, y que al tener las carreteras estatales su asiento específico en el artículo 149.1.24 de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma, y que al tener las carreteras estatales su asiento específico en el artículo 149.1.24 de la Constitución Española, ello significa que la distribución de competencias en materia de carreteras no aparece presidida exclusivamente por el criterio territorial. De ahí que el art. 4.1 de la Ley de Carreteras disponga, como ya hemos dicho, que son carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general, o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma.
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En apoyo de sus alegatos, la demandante pone especial acento en el Real Decreto 1.943/1.980, de traspaso de servicios del Estado a la Generalidad, sin tener en cuenta que un traspaso de servicios del Estado a una Comunidad no significa modificación de las competencias que tenga atribuidas el Estado. Así las SSTC 147/91 y 44/1.992, puntualizan que los Reales Decretos de transferencias no definen competencias; la STC 149/91, nos dice que los Reales Decretos de transferencias, no vinculan a las Cortes Generales. Uno y otro aspecto tiene su razón de ser en que los Reales Decretos de transferencias tiene una finalidad instrumental (STC 329/94).
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La demandante no interpreta bien el punto 3 del apartado B, del Anexo del Real Decreto
1.943/1.980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña, en materia de Carreteras. Debemos consignar que dicho punto 3 al referirse al traspaso de la titularidad de los tramos Meridiana-Montmeló y Mongat-Mataró, complementarios de la autopista A-7, lo condicionó a la segregación de los mencionados tramos de las concesiones correspondientes, y que el Estado se reservó la facultad de construir, conservar y explotar nuevas carreteras de interés nacional a través del plan de carreteras aprobado con sujeción a lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución Española (Apartado B, puntos 3 y 4 del ANEXO del Real Decreto 1.943/1.980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña, en materia de Carreteras).
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El Abogado del Estado, al contestar a la demanda relaciona los distintos Decretos de adjudicación de autopistas en Cataluña y expresa que con el Real Decreto 126/1.984, de 25 de enero, los distintos Decretos quedaron unificados en una sola concesión a favor de AUTOPISTAS. CONCESIONARIO ESPAÑOLA, S. A., y que el 28 de noviembre de 1.990, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en nombre del Estado español, y el presidente del Consejo de AUTOPISTAS. CONCESIONARIO ESPAÑOLA,
S. A. (titular de las concesiones unificadas), celebraron un convenio de modificación de determinadas cláusulas, al amparo de los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1.972, sobre construcción, conservación y explotación de las autopistas de peaje en régimen de concesión y al amparo del art. 103 y concordantes del Pliego de Cláusulas Generales para la construcción. Dicho convenio contó con los informes favorables de la Junta consultiva de Contratación; de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, del Pleno del Consejo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y de la Dirección General del Tesoro y Política financiera.
Los anteriores razonamientos nos llevan al segundo de los argumentos sustanciales de la demanda, es decir al análisis de la cobertura legal del Real Decreto impugnado. Veamos:El artículo 25 de la Ley 8/1.972, citada, dispone que si en el futuro de la autopista resultare insuficiente para la prestación del servicio y se considerare conveniente la ampliación por iniciativa de la Administración o a solicitud del concesionario, se procederá a la redacción de un convenio que recoja las particulares condiciones a que haya de sujetarse la realización de las obras y su repercusión en el régimen de tarifas, según las mismas normas que rigieron para la adjudicación en todos aquellos extremos que puedan ser mantenidos inalterables; y añade el precepto que corresponderá al Gobierno, a propuesta del Ministro de Obras Públicas, la aprobación de dicho convenio, previo dictamen del Consejo de Estado. El artículo 25.1 de dicha Ley permite la ampliación de la concesión por convenio y los arts. 24 y 25 de dicha Ley proporcionan la suficiente cobertura legal al Real Decreto impugnado y al Convenio anexo, siendo de subrayar que en el procedimiento de elaboración de dichos Real Decreto y convenio, no existe vicio alguno señalado por la demandante, porque su tramitación se llevó a cabo conforme al ordenamiento jurídico. Tampoco el Consejo de Estado apreció que existiera impedimento legal para dictar el Real Decreto impugnado. La Sala tras la correspondiente deliberación, no aprecia vulneración de los artículos 3 de la Ley de Contratos del Estado, 51 del Reglamento de las Corporaciones Locales, ni 1.256 del Código Civil, que el recurrente cita sin argumentación aceptable.
La representación procesal de AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A. (ACESA), al contestar a la demanda puso de relieve que las obras de modificación a las que se refiere el Real Decreto impugnado están completamente terminadas. En efecto, según la prueba practicada, resulta que las fechas en que se autorizó la apertura al tráfico de las obras a que se refiere este proceso, son las siguientes:
Vilasar de Mar-San Andrés de Llavaneras ................ 20 de junio de 1.994
San Andrés de Llavaneras-Canet de Mar ............... 20 de junio de 1.994
Canet de Mar-Pineda de Mar ................................. 20 de junio de 1.994
Pineda de Mar-Malgrat (Palafolls) ........................... 20 de junio de 1.994
La ampliación a cuatro carriles del tramo:
Montmeló-Granollers .......................................... 25 de junio de 1.992
Subtramo. Granollers-Cardedeu ............................. 25 de junio de 1.992
Subtramo. Cardedeu-San Celoni (Sur) .............. 18 de diciembre de 1.992
Subtramo. Cardedeu-San Celoni (Norte) ................. 16 de junio de 1.993
Subtramo. Hostalric-Massanet .............................. 16 de junio de 1.993
Todo lo razonado, merced al detenido análisis del expediente administrativo y del proceso, y especialmente de los escritos de alegaciones de las partes, conduce a la desestimación, en su integridad, de la demanda formulada por la representación del CONSEJO COMARCAL DEL MARESME, mediante la que pretendía que se declarara la nulidad del Real Decreto impugnado, sin que haya lugar a plantear cuestión de inconstitucionalidad que la demandante sugiere en el cuerpo de su demanda, respecto de la incorporación de la autopista A-19 al Anexo de la Ley 25/1.988.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la Sala no aprecia temeridad o mala fe en el recurrente, por lo que no procede hacer especial pronunciamiento de condena en costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, los confiere la Constitución.
No ha lugar a lo solicitado por la Generalidad de Cataluña en su escrito de fecha 9 de febrero de 1.999.
Que debemos desestimar y desestimamos las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, alegadas por el Abogado del Estado y por la entidad mercantil "AUTOPISTAS.CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A." (ACESA).
Que debemos desestimar y desestimamos, íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el CONSEJO COMARCAL DEL MARESME, contra el Real Decreto 1.547/1.990, de 30 de noviembre, por el que se modifican determinadas cláusulas de la concesión de "AUTOPISTAS. CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S. A.". "No ha lugar a plantear cuestión de inconstitucionalidad que la demandante sugiere en el cuerpo de su demanda, respecto de la incorporación de la autopista A-19 al Anexo de la Ley 25/1.988. DECLARAMOS QUE EL REAL DECRETO IMPUGNADO ES CONFORME A DERECHO, COMO TAMBIÉN LO ES LA DESESTIMACIÓN POR SILENCIO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA EL MISMO POR LA DEMANDANTE.
SIN CONDENA EN COSTAS.
Notifíquese esta sentencia a las partes.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez- Bordona. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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Administraciones Públicas: Competencias en el ámbito de las carreteras
...del Reglamento de las Corporaciones Locales, ni 1.256 del Código Civil, que el recurrente cita sin argumentación aceptable" (STS de 17 de febrero de 1999, FJ 4º y 2. Cooperacion interadministrativa Potestades administrativas en materia de carreteras Tienen un carácter de discrecionalidad té......