STS, 28 de Mayo de 1996
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 8177/1991 |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, el presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Miguel Conradi Rodriguez contra sentencia de fecha 1 de Abril de 1991, dictada en recursos acumulados números 3208/88 y 319/89 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sede Sevilla). Siendo parte apelada el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso que interpone la entidad mercantil "HORMIGONES CORIA, S.A." contra resolución tácita de la Consejería de Gobernación desestimatoria de Recurso de Alzada sobre paralización de actividad de extracción de áridos en el término de Puebla del Río, confirmatorio el acto recurrido.- sin costas.-"
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Procurador Don Miguel Conradi Rodríguez en nombre y representación de "Hormigones Coria, S.A." que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal de "Hormigones Coria S.A." y como parte apelada el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el Procurador Don Luciano Rosch Nadal en nombre y representación de "Hormigones Coria, S.A." por escrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala, se dicte sentencia por la que , revocando la apelada, se declare nulos o anule y deje sin efecto los actos recurridos, declarando el derecho de mi representada a proseguir en el ejercicio de la actividad de explotación de áridos en la finca "La Hermosilla" de La Puebla del Río.
Continuado el mismo por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía en la representación que ostenta lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala, se dicte sentencia en la que con desestimación del recurso de apelación de referencia, confirme la sentencia apelada.
Se señaló para votación y fallo el día, VEINTIUNO DE MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.
Como presupuesto básico para la resolución del presénte recurso de apelación se hace necesario concretar cuales son los actos objeto de recurso contencioso administrativo, pues a los mismos han de limitarse las cuestiones que se plantean siendo rechazables sin más cualesquiera otros no suscitados en relación a aquellos y que se refieren a actos independientes de los que constituyen el objeto de este recurso contencioso administrativo. Así ha de resaltarse que los actos objeto de impugnación en vía jurisdiccional, dado que estamos ante dos recursos contenciosos acumulados, no son otros que la resolución de la Delegación de Gobernación de la Junta de Andalucía en Sevilla de 15 de Marzo de 1988 y la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la misma por silencio administrativo, así como la resolución de la Agencia de Medio Ambiente de 14 de Septiembre de 1988 y la de 19 de Octubre de 1988 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquella, aun cuando la sentencia de primera instancia, sin duda por un simple error material, omite la reprerencia a las resoluciones de la Agencia de Medio Ambiente objeto del recurso contencioso 319/89, acumulado por auto de 8 de enero de 1991 al 3208/88, que ha de entenderse igualmente desestimado.
Sentado lo anterior ha de señalarse asimismo que las resoluciones citadas tienen como antecedente meramente temporal la resolución de Alcaldía de Puebla del Río de 11 de Enero de 1988 por la que se deniega la licencia al recurrente para ejercer la actividad de explotación de áridos en la finca La Hermosilla, concediéndole un plazo de quince días hábiles para el cese en la actividad, transcurrido el cual se procederá por la Alcaldía a adoptar las medidas oportunas que garanticen su clausura; resolución que fue notificada personalmente a Don Jorge , como representante de Hormigones Coria S.A. el 23 de Febrero de 1988, si bien la resolución municipal constituye un acto administrativo independiente de las resoluciones ahora recurridas.
Establecido que al hoy recurrente le había sido denegada la correspondiente licencia municipal para el desarrollo de la actividad en cuestión, actividad que había sido clasificada como inmersa en el Reglamento de Actividades Molestas, Insolubres, Nocivas, Peligrosas por la Comisión Provincial de Calificación de Actividades en 13 de Noviembre de 1987, ha de señalarse que todos los argumentos relativos a la improcedencia de la denegación de la licencia en cuestión resultan irrelevantes y exceden del ámbito del presente recurso contencioso, ello sin perjuicio de señalar que en ningún caso puede estimarse concedida tácitamente la referida licencia por actos anteriores, según reiterada doctrina de esta Sala que arranca de las sentencias de la antigua Sala cuarta de 16 de Junio de 1978 y 17 de Mayo de 1980, en las que se afirma que una situación de hechos o la mera tolerancia no equivale a la concesión de la licencia y que tales antecedentes, en el cobro de tasas municipales por inspección de motores en la gravera, no pueden ser estimados como virtualmente eficaces a los fines de derivar de ellas la existencia previa de un requisito tan formal y explícito como debe ser una licencia de apertura de industria, porque el pago de tasas municipales no presupone ni implica la existencia de una licencia de esta clase, habiendo destacado el Tribunal Supremo, (S.S. de 7 de Junio y 3 de Octubre de 1972) la diferencia entre un acta de inspección que da lugar al pago de una tasa y la realidad de la concesión de una licencia de apertura, conceptuada como una declaración de voluntad de la Administración Pública, con lo que permite a un particular el ejercicio de un derecho de que ya era titular, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio, no pudiendo, por tanto, suplir el pago de unos tasas la ineludible licencia, ni esta puede tampoco eludirse, con la intervención de otros órganos públicos, como la Consejería de Hacienda, ya que se trata de un supuesto de concurrencia de competencia autonómica y municipal, pero sin que aquella pueda sustituir o suprimir ésta. De otra parte, la clandestinidad de una industria, por carecer de licencia para su ejercicio, no puede en absoluto ser legitimada por el transcurso del tiempo, sin la previa solicitud por su titular de tal legitimación, entre otras razones porque la intervención de la Comisión Provincial de Calificación en nuestro caso es requisito previo imprescindible para que pueda otorgarse la licencia, licencia que por sí sola tampoco permite el inicio de la actividad, así el artículo 34 del Reglamento de 30 de Noviembre de 1961 supedita el comienzo del ejercicio, una vez obtenida la licencia, a la visita de comprobación del funcionario técnico competente, así como el artículo 10 de la Instrucción de 15 de Marzo de 1963 prohibe que comience a funcionar sin la previa adopción de las medidas correctoras impuestas en la respectiva licencia, al tiempo que el artículo 33 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 prohibe expresamente el otorgamiento de la licencia previa. Por lo que se refiere a la resolución de la Delegación Provincial en Sevilla de la Consejería de Economía y Fomento, a la que más adelante nos referiremos, tampoco resulta relevante por cuanto en modo alguno implica la autorización de explotación o aprovechamiento que se pretende como del propio tenor literal de la misma se desprende, muy al contrario ordena paralizar los trabajos de extracción de grava que venían realizándose.
Por tanto, es desacertado creer que la licencia es o puede ser, acto posterior a la instalación o funcionamiento de actividad sometida al régimen del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 -y su Instrucción del 15 de marzo de 1963-, como parece sostener el recurrente; y decimos que es erróneo este parecer porque toda instalación, apertura y funcionamiento requiere la previa licencia municipal, y, además,la adopción de las medidas correctoras impuestas en aquélla y la comprobación que dice el art. 34 del Reglamento, como recogen, en términos nada equívocos la Instrucción en los arts. 3º.1 (respecto de la necesidad de licencia ) y 10.1 (en cuanto a las medidas correctoras), y, el Reglamento en cuanto a la comprobación, en el art. 34.
Secuela de lo indicado es, como señala la sentencia de 31 de Diciembre de 1983, que la actividad ejercida sin licencia se conceptue de clandestina y como una situación irregular de duración indefinida que no legitima el transcurso del tiempo y su cese puede ser acordado por la autoridad que resulte competente en cualquier momento.
Las alegaciones relativas al Plan Especial del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Sevilla, de 7 de Julio de 1986 resultan irrelevantes ya que el sustento de las resoluciones objeto de recurso no están en el citado plan, sino en la propia naturaleza de la actividad desarrollada que se estima incursa en el Reglamento de Actividades Molestas Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/61, de tal manera que las alegaciones relativas al Plan Especial, si bien son predicables de la resolución municipal denegando la licencia, tal y como recoge la sentencia de esta Sala de siete de Febrero de 1994, no lo son de las resoluciones objeto del recurso contencioso administrativo que nos ocupa en cuanto estas son independientes de aquellas y toman como fundamento el artículo 39 del Decreto 2414/61.
Tampoco puede prosperar el argumento de que la sentencia apelada conculca la doctrina del Tribunal Constitucional sobre equilibrio entre el desarrollo económico y la conservación del medio ambiente, pues carece de base probatoria alguna la alegación de que la actividad en cuestión no generaba daño ambiental alguno, muy al contrario tal perjuicio aparece justificado en los informes de la Comisión Provincial de Actividades obrante al expediente y que sirve de base a la denegación de licencia por el Ayuntamiento de Puebla del Río, ello sin perjuicio de lo ya dicho en el fundamento primero en cuanto a la pretendida autorización de la Consejería de Fomento y de que tal argumentación únicamente podría resultar relevante si estuviéramos ante un recurso contra el acto administrativo de denegación de licencia.
Del mismo modo han de rechazarse las alegaciones a la supuesta intromisión de la Agencia de Medio Ambiente de Andalucía y de la Delegación de la Consejería de Gobernación en la Autonomía Municipal. Los informes de la Agencia de Medio Ambiente, a través de la Comisión Delegada de Clasificación, tienen su apoyatura legal en el artículo 31 y siguientes del Reglamento de 30 de Noviembre de 1961, como lo tiene el requerimiento de fecha 4 de Diciembre de 1987 en el artículo 39 del mismo que faculta a los Gobernadores Civiles, en nuestro caso a las autoridades autonómicas competentes en virtud del Decreto de Transferencias de 13 de Febrero de 1979, a instar al Alcalde respectivo a adoptar las medidas oportunas para evitar el funcionamiento de actividades que no se ajusten a las previsiones del Decreto 2414/61, medidas entre las que naturalmente se encuentra la clausura de las actividades clandestinas; carácter clandestino que ya hemos razonado en fundamentos anteriores y que deja vacío de contenido el argumento desarrollado en la alegación séptima del escrito del recurrente en cuanto se fundamenta en el presupuesto de que estemos en el caso de una actividad que estaba en marcha legalmente, siendo irrelevante la referencia al artículo 116 de la Ley de Minas al no estar acreditado en autos la autorización de aprovechamiento a que se refiere el recurrente y haber sido negados los hechos por la demandada en instancia salvo en lo que resulta del expediente administrativo, en el que en ningún modo aparece acreditada la autorización de aprovechamiento de que se trata, muy al contrario aparece como una resolución de la Delegación Provincial en Sevilla de la Consejería de Economía y Fomento de 26 de Junio de 1987, en la que literalmente se dice, "No obstante en cuanto a la extracción de grava que se realiza junto a la instalación, deberán paralizarse los trabajos, ya que su tramitación deberá realizarse como "Autorización de Recursos de la Sección A" prevista en la vigente Ley de Minas...", sin que figure resolución posterior alguna autorizando la explotación.
Finalmente y en lo que se refiere al argumento contenido en la alegación séptima del escrito de alegaciones sobre omisión del procedimiento previsto en los artículos 33 y siguientes del Reglamento de Actividades molestas, baste señalar que, como ya ha quedado razonado, el recurrente parte de un error fundamental cual es el afirmar que estamos ante una actividad industrial que "estaba en marcha legalmente", no siendo necesario reproducir ahora los argumentos ya expuestos anteriormente. Por tanto no es aplicable el procedimiento previsto en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2414/61, ya que el mismo está establecido solo para aquellos supuestos en los que se trate de actividades desarrolladas previa licencia correspondiente y no, como ocurre en el caso de autos, de actividades clandestinas, tal como viene afirmado entre otras en sentencia de 6 de Abril de 1993, en la que se afirma que los plazos y audiencias a que se refiere el Capítulo II del Título II del Reglamento de Actividades Molestas afecta a las actividades que funcionan con licencia, no a las que se llevan a cabo sin ella, por lo que al no alegarse por el recurrenteninguna otra infracción procedimental, su pretensión tampoco en este punto puede prosperar.
Una última consideración procede efectuar en torno a las alegaciones de falta de competencia que el recurrente efectúa en la instancia.
En lo que se refiere a la de la Agencia de Medio Ambiente, baste reiterar lo improcedente del argumento del recurrente en vía contencioso administrativa, por cuanto las actas de la Agencia objeto de recurso no son actas de ejecución de la resolución Municipal denegatoria de licencia, sino actas independientes dictadas al amparo del artículo 39 del Reglamento aprobado por Decreto 2414/61 en relación con el artículo 4.e de la Ley Autonómica 7/84 de 13 de Junio, del Parlamento Andaluz, habiéndose cumplido el requisito de requerimiento previo a la autoridad municipal mediante escrito de 4 de Diciembre de 1987.
No puede sin embargo decirse lo mismo respecto de las resoluciones de la Delegación de Gobernación en Sevilla ya que su competencia resulta cuestionable al amparo del principio de jerarquía normativa proclamada por el artículo 9.3 de la Constitución, al venir atribuida la competencia en la materia por Ley Autonómica 6/84, de 12 de Junio, a la Agencia de Medio Ambiente, por lo que resultaría contra legem lo dispuesto en el Decreto Autonómico 20/85, de 5 de febrero, si se interpretase en el sentido de entender atribuidas las competencias a los Delegados Provinciales de Gobernación, lo que por otra parte no parece ser lo que dispone el citado Decreto en su artículo 1, ya que lo único que les atribuye son funciones de vigilancia, pero no sancionadoras, por lo que de ser así, y esta es la única interpretación conforme a Ley, la incompetencia de la Delegación de Gobernación resulta justificada, máxime cuando no consta requerimiento previo de la Delegación o la autoridad municipal.
No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción en orden a un especial pronunciamiento en costas.
Vistos los preceptos citados y los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción anterior a la Ley 10/92.
Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Hormigones Coria S.A. contra sentencia de 1 de Abril de 1991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla que revocamos por no ser ajustada a derecho en lo que a los actos de la Delegación de Gobernación en Sevilla se refiere y debemos anular y anulamos las resoluciones de 15 de Marzo de 1988 del Delegado de Gobernación de la Junta de Andalucía en Sevilla y el acto presunto de desestimación del recurso de alzada interpuesto contra la misma, por ser contrarias al ordenamiento jurídico, declarando ajustadas a derecho las resoluciones de la Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 14 de Septiembre de 1988 y 19 de Octubre de 1988. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.
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