STS, 17 de Mayo de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 11894/1991 |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 11894/91 interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por Letrado de su Servicios Jurídicos, y D. Diego , representado por el Procurador D. Santos de Gandarillas y Carmona, contra la sentencia dictada con fecha 30 de julio de 1991 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 1300/88, sobre otorgamiento de concesión de explotación de arcillas; siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE TALES, representado por el Procurador D. José Granados Weil.
El Ayuntamiento de Tales interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo nº 1300/88 contra la Resolución del Director General de Industria y Energía de la Consellería de Industria y Comercio de 9 de junio de 1988, que estimaba en parte el recurso de alzada, calificado como de reposición, interpuesto por el expresado Ayuntamiento contra Resolución de la citada Dirección General de fecha 30 de Marzo de 1.987, sobre el otorgamiento de concesión de explotación de arcillas a favor de D. Diego . En su escrito de demanda, de 4 de mayo de 1990, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando este recurso, declare el acto administrativo recurrido no ajustado a Derecho, revocando, en consecuencia, el otorgamiento de la Dirección General de Industria y Energía de 30 de marzo de 1987 a Don Diego , de la concesión derivada de explotación nombrada Santa Bárbara nº 2.478 de la Provincia de Castellón, con expresa condena en costas a quien se opusiere a tal pretensión".
El Letrado de la Generalidad Valenciana contestó a la demanda el día 24 del mismo mes y año alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare ajustada a Derecho la resolución de 9 de junio de 1988 del Director General de Industria y Energía, absolviendo a la Generalidad Valenciana
D. Diego contestó igualmente a la demanda solicitando se dictase sentencia "desestimando el recurso promovido, confirmando los actos recurridos y condenando en costas a la actora".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 30 de julio de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1) ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TALES contra Resolución de la Dirección General de Industria y Energía de la Consellería de Industria y Comercio de fecha 9 de Junio de 1.988 que estimaba en parte elrecurso de alzada, calificado como de reposición, interpuesto por el expresado Ayuntamiento contra Resolución de la citada Dirección General de fecha 30 de Marzo de 1.987 sobre otorgamiento de la concesión de explotación de arcillas denominada `Santa Bárbara´ nº 2478 de Castellón en favor de Don Diego ; 2) DECLARAR tal Resolución contraria a Derecho, y en su consecuencia ANULARLA y dejarla sin efecto; y 3) NO EFECTUAR expresa imposición de costas".
Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la Generalidad Valenciana y de D. Diego el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 11894/91, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la misma.
La representación del Ayuntamiento apelado solicitó en su escrito de alegaciones la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia en todos sus puntos.
Por Providencia de 26 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
La Generalidad Valenciana y Don Diego , titular de la concesión minera que más adelante se reseñará, impugnan en este recurso de apelación la sentencia de 30 de julio de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda), que, estimó el recurso contencioso- administrativo número 1300 de 1988, interpuesto por el Ayuntamiento de Tales contra la Resolución de la Dirección General de Industria y Energía de la Consellería de Industria y Comercio, de 9 de Junio de 1.988, que, en alzada, ratificó el otorgamiento de la concesión de explotación de arcillas denominada `Santa Bárbara´ nº 2478, de la provincia de Castellón, en favor de Don Diego , si bien suspendiendo su efectividad y prohibiendo la realización de trabajos mineros hasta la presentación de un Plan complementario de Restauración de espacios naturales.
La sentencia apelada declaró que tal resolución era contraria a Derecho por los siguientes argumentos:
"Primero. La Ley 22/1973 de 21 de Julio, de Minas, estableciendo una regulación tendente a solucionar los conflictos que pudieran suscitarse entre la explotación de los yacimientos minerales y la protección del medio ambiente, se refiere a esta cuestión en sus artículos 5.3, 33.2, 66, 69.1, 74.1, 81 y 116, en los que reitera la necesidad de fijar las condiciones de protección del medio ambiente en que debe realizarse el aprovechamiento de los recursos mineros. Tal previsión legislativa resultó desarrollada en virtud de la habilitación efectuada al poder reglamentario por su artículo 5, por el Real Decreto 2994/1982 de 15 de Octubre sobre restauración del espacio natural afectado por actividades mineras, cuya disposición, de carácter preventivo y correctivo, fue desarrollada por la Orden Ministerial de 20 de Noviembre de 1.984 que obliga a los interesados a presentar un Plan de Restauración que la Administración aprueba junto con el otorgamiento de la autorización o concesión administrativa. De los preceptos de la Ley de Minas antes citados merece atención el contenido en su artículo 69.1, a cuyo tenor 'la Delegación Provincial elevará el expediente con su informe a la Dirección General de Minas, que otorgará o denegará la concesión de explotación, pudiendo imponer las condiciones que considere convenientes, entre ellas las adecuadas a la protección del medio ambiente'. Con el expresado bloque normativo y con el cumplimiento de las prevenciones contenidas en el mismo debe entenderse cumplido el mandato del artículo 45 de la Constitución que invoca la parte recurrente como fundamento de la pretensión de anulación de la Resolución impugnada que deduce en la demanda, lo que corrobora por otro lado la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 64/1982, de la que se desprende que la protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas que puedan establecerse para preservarlo, no puede llevar a sustraer al interés general, en contra de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución, determinadas riquezas del país.
De lo anteriormente expuesto se deduce que la cuestión debatida debe plantearse, no en torno a la posible contrariedad de la autorización de la explotación minera de que se trata, a la norma del artículo 45 de la Constitución, sino respecto a su conformidad con la expresada legalidad. Y sobre tal particular debe reseñarse que la propia Resolución impugnada en su Fundamento de Derecho 5º afirma que el Plan de Restauración aprobado en la Resolución de 30 de Marzo de 1.987 resulta insuficiente para garantizar el equilibrio ecológico y medio ambiental, lo que implica, en definitiva, reconocer que en la explotación del yacimiento minero en los términos que se proponen por el titular de la concesión no concurren los requisitos exigidos por la normativa expresada en orden a la conservación del medioambiente, que condiciona, en todo caso, el otorgamiento de la concesión a la existencia de un Plan de Restauración, o, por lo menos, de medidas que cumplan dicha finalidad de protección y conservación. De lo expuesto cabe derivar, sin necesidad de otras justificaciones, que la Resolución impugnada no resulta ajustada a Derecho, como mantiene la parte actora, en cuanto mantiene la concesión de la explotación, pues ésta, conforme a la normativa que consta reseñada, se supedita en todo caso a la previa aprobación del Plan de Restauración o de las medidas citadas, sin que quepa, como se hace en la misma, su mantenimiento cuando aún se desconoce el contenido del Plan de Restauración que en definitiva aparecería únicamente constituido por el denominado en la reiterada Resolución Plan Complementario. A lo que debe añadirse que a los efectos que se pretende en la misma resulta inoperante la cita del artículo 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo que se refiere a la suspensión de la ejecución de un acto administrativo durante la tramitación del recurso de tal naturaleza que pudiera interponerse contra el mismo, pero en ningún caso al posible condicionamiento de la efectividad de lo resuelto en el acto que lo decide".
El recurso de la Generalidad Valenciana defiende, en primer lugar, la "clara constitucionalidad de la resolución impugnada" al buscar un equilibrio entre las exigencias medioambientales y las derivadas de la explotación de la "riqueza nacional". Acto seguido, ya "desde el plano de la legalidad", considera que la sentencia "está desconociendo no sólo la interpretación constitucional del artículo 45, sino los preceptos indicados [artículos 66, 69.1 y 74.1] de la Ley de Minas, e incluso el propio Real Decreto [2994/1982], en la medida en que no prohibe el otorgamiento de la concesión con condiciones. A su juicio, el artículo 2 de éste exige que el otorgamiento de la concesión de explotación vaya precedido de la presentación del Plan de Restauración, pero no necesariamente de la resolución administrativa pertinente.
Por su parte, el titular de la concesión -que también defiende la legalidad del acto impugnado, aun cuando éste prive de efectividad inmediata a la concesión minera- alega que, constituyendo el Real Decreto 2994/1982 una manifestación del "poder de policía", la Administración Pública ha de atenerse al elemento reglado en que consiste la presentación del Plan de Restauración de los espacios naturales, pero tiene plena discrecionalidad en cuanto a su contenido. En el caso de autos, a su juicio, aquellos elementos reglados "han sido observados plenamente", mientras que en la apreciación de los elementos discrecionales que hizo la Administración (considerando, inicialmente, adecuado el contenido del Plan y, más tarde, en el recurso de alzada, reputándolo insuficiente) no hubo vulneración del ordenamiento jurídico.
Ninguno de los dos planteamientos de las partes apelantes puede ser compartido por esta Sala que, por el contrario, estima plenamente ajustada a derecho la sentencia de instancia. Tal como en ésta se hace constar, las cuestiones debatidas no se han de plantear en términos de constitucionalidad (pues el artículo 45.2 de la Constitución se limita a expresar un principio rector de la política económica, cual es el de la utilización racional de los recursos naturales con el fin, entre otros, de defender y restaurar el medio ambiente) sino de aplicación de las normas legales y reglamentarias que disciplinan el otorgamiento de concesiones mineras, en relación con la restauración de espacios naturales afectados por las actividades extractivas.
Bajo este enfoque, la norma clave de desarrollo es el Real Decreto 2994/1982, antes citado, sobre cuya interpretación se ha de desarrollar el debate procesal. En él se regula el procedimiento para hacer efectivas las previsiones generales de los artículos 66 y 69,1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, sobre el condicionamiento de las concesiones de explotación por razones derivadas de la protección del medio ambiente. Ninguna duda cabe, y así lo reconocen todas las partes, de que, en cuanto al fondo, un condicionamiento de este tipo es legítimo: en el caso de autos, además, resultaba obligado pues, como la propia resolución de alzada afirma y ni siquiera el favorecido por la concesión rebate, tanto los perjuicios ya ocasionados por la explotación a la zona de El Montí, con su consiguiente deterioro medioambiental, como los perjuicios futuros previsibles, en caso de no adopción de las medidas restauradoras, eran patentes.
El problema se limita, pues, a una cuestión de forma: si era procedente otorgar la concesión, pero sometida a la condición de que se presente un plan de restauración (tesis de la Administración) o, por el contrario, no concederla hasta tanto que, presentado aquel plan, la Administración lo aprobara junto con la concesión misma (tesis de la sentencia, apoyada por el Ayuntamiento codemandado). La respuesta viene dada en los artículos 2 y 4 del Real Decreto 2994/1982: a tenor del artículo 2, "con carácter previo" al otorgamiento del título concesional ha de presentarse el plan de restauración; según el artículo 4 el órgano competente, "a la vista del plan presentado podrá aprobarlo, exigir ampliaciones o introducir modificaciones al mismo", pero, en todo caso, "la aprobación del Plan de Restauración se hará juntamente con el otorgamiento de la autorización de aprovechamiento o la concesión de explotación, y tendrá la consideración de condición especial de dichos títulos. No podrán otorgarse éstossi a través del Plan de Restauración no queda debidamente asegurada la restauración del espacio natural."
La aplicación de estos preceptos no permite, pues, (incluso lo prohibe, al utilizar la expresión "no podrá") que la Administración otorgue concesiones de explotación sin la simultánea aprobación de los planes de restauración, cuando éstos sean necesarios. La "concesión condicionada" debe incluir ya los propios términos de la condición, esto es, la relación circunstanciada de las concretas exigencias de restauración que contenga el plan y se consideren oportunas: no puede, por el contrario, remitirse a una futura e hipotética aprobación ulterior del propio plan de restauración. Esta conclusión es, por lo demás, no sólo la que se deriva de la inmediata y lógica aplicación de las normas reglamentarias que regulan la materia, sino la que mejor protege las exigencias de seguridad jurídica, incluso para el mismo titular de la concesión de explotación.
En efecto, decisiones como la impugnada no sólo incumplen las exigencias reglamentarias sino que, además, generan inseguridad jurídica: pues, si bien es cierto que, en principio, nominalmente otorgan la concesión, el otorgamiento se hace subordinando su eficacia no sólo ya a la presentación del plan de restauración por parte del interesado, sino a la aprobación ulterior de aquel plan por la Administración que, a su vez, puede contener otros condicionamientos. Para evitar esta indeterminación, entre otros motivos, los preceptos reglamentarios antes transcritos disponen que ha de ser precisamente en el momento de otorgar la concesión de explotación cuando se apruebe, simultáneamente, el plan de restauración. Al haberlo entendido así, con toda corrección, la sentencia objeto de apelación, procede la desestimación de ésta.
No ha lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación número 11894 de 1991, interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA y D. Diego contra la sentencia de 30 de julio de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) en el recurso contencioso-administrativo número 1300 de 1988, interpuesto por el Ayuntamiento de Tales contra la Resolución de la Dirección General de Industria y Energía de la Consellería de Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana, de 9 de Junio de 1.988, que ratificó el otorgamiento de la concesión de explotación de arcillas denominada `Santa Bárbara´ nº 2478, de la provincia de Castellón, en favor de Don Diego , sometido a determinadas condiciones. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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