STS, 6 de Octubre de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 6841/1993 |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price, contra la Sentencia dictada con fecha 23 de julio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 878/91, sobre Reglamento del Comercio Minorista de la Alimentación; siendo parte recurrida la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), representada por el Procurador Don José Manuel Villasante García.
Con fecha 23 de julio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE MEDIANAS Y GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de marzo de 1.991 de aprobación del Reglamento del Comercio Minorista de la Alimentación; declaramos la nulidad, en su totalidad, del expresado Reglamento. Sin costas".
Mediante escrito de 7 de septiembre de 1.993 por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 20 de octubre de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 3 de diciembre de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte sentencia, en su día , estimando y dejando sin efecto la sentencia del Tribunal "a quo".
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador Don José Manuel Villasante García en representación de la Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución (ANGED).
Mediante Auto de 10 de noviembre de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.Evacuado el trámite conferido el Procurador Don José Manuel Villasante García presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicito, previos los trámites preceptivos, dictar sentencia declarando que no ha lugar al recurso, con expresa imposición de costas a la recurrente.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 29 de septiembre de
1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
Reproduce la entidad demandada y recurrida, en su escrito de oposición a la casación intentada por el Ayuntamiento de Madrid, la existencia de graves defectos formales en dicho escrito que harían inadmisible el remedio procesal, si bien al haber sido zanjado en sentido favorable a la admisibilidad pretendida el incidente abierto de oficio por esta misma Sala mediante providencia de 22 de junio, el motivo de inadmisibilidad (ausencia de fundamentación y razonamiento contradictorio a la aplicación de los preceptos efectuada en la sentencia de instancia, que evidencian la manifiesta falta de razón de ser del recurso de casación, de acuerdo con el artículo 100.2.c) de la Ley de la Jurisdicción aplicable) de ser admitido se convertiría en auténtico motivo de desestimación del recurso.
Es doctrina inconcusa de este Tribunal que el carácter extraordinario del recurso de casación y la necesidad de que se apoye en alguno de los motivos precisos del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional, obligan ineludiblemente a que se razone la concreta infracción que se achaca, precisamente, a la sentencia de origen, sin que sea suficiente la enumeración de los preceptos que se consideren infringidos por la misma, o la mención de la fecha de las sentencias que, a juicio del recurrente, sean representativas de la Jurisprudencia que se considere violada. Es necesario por lo tanto que el motivo o motivos de casación se desarrollen de tal forma que se ofrezca al Tribunal una exposición concreta de los errores de interpretación, aplicación u omisión que contenga la sentencia impugnada a lo largo de su fundamentación y que hubiese determinado el fallo erróneo. En ese sentido se pronuncian, entre otras, las Sentencias de esta misma Sala de 20 de mayo y 4 de junio de 1.994, 4 de febrero de 1.995 y 24 de septiembre de 1.998; añadiendo expresamente la de 20 de noviembre de 1.998 que el recurso es rechazable cuando se omite el por qué se entiende que se ha cometido la infracción denunciada, las de 27 de noviembre y 11 de diciembre del mismo
1.998 que la cita de los motivos de casación sin razonamiento suficiente son inoperantes a los efectos del recurso; y las de 22 y 28 de enero de 1.998 llegan a la misma conclusión cuando no se concreta en el escrito de interposición de manera específica la razón de la impugnación de la sentencia, limitándose a reproducir en el mismo las razones ya alegadas en el curso del procedimiento.
De lo expuesto en el escrito de interposición a nombre del Ayuntamiento de Madrid -más propio en su forma de las alegaciones de un antiguo recurso de apelación que del actual remedio casacional-, y muy especialmente de las manifestaciones aclaratorias efectuadas en el escrito de 9 de julio de 1.998, se desprende que se alega un único motivo amparado en el nº 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, basado en la infracción del artículo 4.1.a) de la Ley de 2 de abril de 1.985 que atribuye a los Entes Locales la potestad reglamentaria, en conexión con el artículo 25 de la misma Ley referente a las competencias municipales en las materias reguladas en dicho precepto. A todo ello se añade que los conceptos técnico-sanitarios que no sean de la competencia municipal únicamente se recogen en el Reglamento impugnado a los efectos del conocimiento de los administrados e interesados en la materia, con el fin de compendiar y facilitar su aplicación.
Esta aclaración relevó a la Sala de acordar de plano la inadmisibilidad del recurso, puesto que la referencia al bloque normativo que se cita asimismo infringido, constituido por la vulneración del artículo 242 de la Ley del Suelo, los artículos 1 y 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y el Reglamento de 30 de noviembre de 1.961, con su Instrucción de 5 de marzo de 1.963, es manifiestamente insuficiente para dotar de la necesaria admisibilidad a un recurso de casación, en el cual ha de razonarse el sentido y auténtica aplicación de los preceptos que se reputen infringidos en lugar de limitarse a mencionarlos. Tampoco la mera cita de las competencias atribuidas en materia de Sanidad a las Entidades Locales por el artículo 25 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1.985 sería suficiente para determinar esa admisibilidad, ya que en la sentencia recurrrida se analiza pormenorizadamente el ámbito competencial del Estado en materia de comercio interior, razonando la prevalente aplicación en este campo de los artículos 40 y 42 de la Ley General de Sanidad y de los artículos 39 y 41 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, con la consiguiente exclusión de toda facultad municipal en el ámbito de las competencias reservadas al Estado o a las Comunidades Autónomas correspondientes.
Así pues, y admitiendo que las razones consignadas en el escrito de interposición, y de subsiguiente aclaración, constituyan una correcta impugnación formal de la Sentencia del Tribunal Superiorde Madrid de 23 de julio de 1.993 al amparo del nº 4º del artículo 95.1, por reputar infracción de la normativa legal vigente la anulación del Reglamento municipal autotitulado "Del comercio minorista de alimentación", al contravenir lo dispuesto en los artículos 4º y 25 de la Ley de Bases 7/85, cercenando las legítimas facultades municipales sobre la materia, esta Sala ha de pronunciarse en los estrictos términos solicitados, y en concreto sobre la nulidad por falta de competencia del Ayuntamiento de Madrid al promulgarlo.
En primer lugar, ha de rechazarse la argumentación esgrimida por el Ayuntamiento según la cual reviste marcada superficialidad por parte de la sentencia de instancia el reputar como regulación del comercio interior minorista el aludido Reglamento, ya que no solamente esa es la denominación que la misma Corporación le otorga, sino que asimismo es el propósito explícito perseguido con su aprobación si hemos de creer en la veracidad de lo expuesto en el artículo 1.1, con su literal referencia al propósito de establecer las normas de orden técnico e higiénico-sanitarias que han de cumplir para su instalación, apertura y funcionamiento los establecimientos del comercio minorista de la alimentación en el término municipal de Madrid.
Esto sentado, subsisten con toda su fuerza las consideraciones de la sentencia recurrida que condujeron al fallo estimatorio de la nulidad, puesto que, salvo aquellas Comunidades Autónomas a las que se hubiesen transferido específicas facultades de reglamentación del tema sanitario o de protección a los consumidores (y en la Comunidad de Madrid ello no ocurrió hasta la Ley Orgánica 10/94, que modificó el Estatuto de Autonomía aprobado por L.O. 3/83), lo cierto es que el artículo 40 de la Ley General de Sanidad atribuye a la Administración estatal la determinación de los requisitos sanitarios de las reglamentaciones técnico-sanitarias de los alimentos, servicios o productos relaciones con el uso y consumo humanos, correspondiendo a las Corporaciones Locales (artículo 42) el control del cumplimiento de las normas y planes sanitarios, pero no su establecimiento. En la misma línea, el artículo 39 de la Ley de 19 de julio de
1.984 atribuye al Estado la elaboración de las reglamentaciones técnico-sanitarias, de etiquetado, presentación y publicidad en todos los productos y servicios, especificando el artículo 4º de la misma Ley que dichos reglamentos determinarán, entre otras circunstancias, los conceptos, definiciones, naturaleza y clasificaciones de los diferentes productos, actividades o servicios, así como las condiciones y requisitos de las instalaciones y del personal cualificado que deba atenderlas, restando a las Corporaciones Locales (artículo 41) las -no menos importantes, pero de distinta naturaleza- facultades de información, inspección y apoyo de las asociaciones de consumidores, así como la adopción de las medidas urgentes, en supuestos de crisis, que afectan a la salud de los consumidores y usuarios.
Pero es que todavía hay más: el R.D. de 25 de enero de 1.984, aprobó en su día la reglamentación técnico-sanitaria del Comercio Minorista de Alimentación con la confesada finalidad, expresada en su artículo 1º, de definir qué se entendía por tal, así como de fijar con carácter obligatorio los requisitos técnicos y sanitarios exigibles para la instalación y funcionamiento de dichos comercios, sin que -a diferencia del R.D. de 5 de junio de 1.985, según el cual se regulaban determinadas Modalidades de Venta fuera de un Establecimiento Comercial Permanente- se reconociesen facultades competenciales en la materia a los Ayuntamientos. Semejante posición, que ha venido a ser ratificada por la Ley 7/96 de Ordenación de Comercio Minorista, priva de valor a la argumentación de la entidad recurrente en orden a la competencia municipal para reglamentar las condiciones de los establecimientos comerciales de esta naturaleza. Conviene recordar, en relación con este tema, que el Tribunal Constitucional ha confirmado (Sentencia de 26 de enero de 1.989) la constitucionalidad del R.D. citado con la salvedad de su aplicación en menoscabo de la competencia de las Comunidades Autónomas.
Finalmente, la Sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 1.994, dictada en interés de la ley, declara correcta la doctrina que sancionó la nulidad de la imposición de una multa en relación con la infracción de la normativa en materia de sanidad y consumo por organismos municipales, declarando que la Ley de 25 de abril de 1.986 otorgó ciertamente determinadas competencias de control en la materia a los Entes Locales, aunque sin atribuirles las facultades de tipo sancionador mencionadas en los artículos 32 a 37 de la misma norma.
La anterior argumentación no queda desvirtuada con la insistente alegación de la Corporación recurrente sobre el carácter que ha de dársele al Reglamento combatido, atribuyéndole una función meramente sistematizadora de las disposiciones legales vigentes en la materia promulgadas por la Administración del Estado competente, a las que se añadirían otros preceptos de naturaleza urbanística -y neta competencia municipal-, o que constituyen mera reproducción de los ya contenidos en el anterior Reglamento al que sustituye el impugnado, aprobado en su día sin oposición.
La elaboración de un prontuario o resumen de las normas legales vigentes, a modo de texto de refundición de preceptos que incluyen disposiciones dictadas por organismos de superior rango y plenaautonomía en la materia, no es la finalidad específica de la potestad reglamentaria que se invoca como motivo de casación, pudiendo llevarse a cabo, por otra parte, por medios diferentes y suficientemente claros que proporcionasen suficiente información a los funcionarios municipales encargados de velar por el cumplimiento de las disposiciones sanitarias, o en defensa de los consumidores, dictadas para regular la prestación de servicios y condiciones de establecimientos permanentes de comercio interior. Como ya ha denunciado la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1.985, constituye una técnica reprobable, por defectuosa, que introduce el peligro de indeterminación en orden a la competencia para promulgar y exigir el cumplimiento de las normas respectivas, máxime cuando se producen las inevitables desviaciones de matiz entre unas y otras, como ocurre, por vía de ejemplo, con la discordancia entre lo prevenido en el artículo 27 del Reglamento y el artículo 10.9 del R.D. de 1.985, imponiendo una mínima superficie en los almacenes o trastiendas la norma ahora impugnada, mientras que el segundo se limita a exigir "condiciones suficientes para que los alimentos se conserven adecuadamente". Y todavía sería mucho más grave y generalizada la posible confusión generada por la circunstancia de que la admisión de la simple reproducción en el Reglamento municipal de otras normas de competencia estatal, con la conminación sancionatoria de lo dispuesto en el artículo 66, podría conducir incluso a la persecución de conductas que esas normas de rango superior ya no contemplasen, o contemplasen de distinta manera, sin que el Reglamento hubiese sido modificado; todo ello sin perjuicio de la falta de competencia sancionatoria de los Ayuntamientos en materia de sanidad alimentaria en la materia en el mismo regulada, salvo en los casos en que esa facultad les hubiese sido conferida por la Comunidad Autónoma que la hubiese asumido.
Lo anteriormente sentado -hemos de insistir una vez más- no desconoce en absoluto las facultades conferidas por la Ley General de Sanidad, la Ley de Consumidores y Usuarios y cualesquiera normas de carácter sectorial a los Entes Locales en relación con las materias que son objeto del Reglamento que ahora se combate, facultades que pueden ser contempladas asimismo desde la perspectiva de obligaciones y responsabilidades mínimas, si hemos de emplear el lenguaje utilizado por el artículo 42.3 de la Ley de 25 de abril de 1.986. La vigilancia y control técnico-sanitario y la promoción de la protección y defensa de los consumidores y usuarios a través de los aspectos regulados en el artículo 41 de la Ley de 19 de julio de
1.984, son una facultad y un deber a cargo de las Corporaciones locales en razón a su mayor proximidad al administrado; pero esa facultad-deber no alcanza hasta el límite de asumir competencias exclusivas de otros órganos estatales o autonómicos.
La desestimación del único motivo de casación invocado implica la imposición de costas en este trámite, según lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada el 23 de julio de 1.993 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los presentes autos, con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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