STS, 17 de Octubre de 1996
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 1177/1993 |
| Fecha de Resolución | 17 de Octubre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Inocencio contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 5 de noviembre de 1992, relativa a apertura de oficina de farmacia, formulado al amparo de los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia asi como por infracción del ordenamiento juridico y la jurisprudencia, habiendo comparecido el citado Sr. Inocencio asi como el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmaceuticos, el Letrado de la Junta de Galicia y D. Luis Pablo .
Con fecha 5 de noviembre de 1992 por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Inocencio contra la desestimación en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración del recurso de alzada formulado contra anterior resolución del Colegio Oficial de Farmaceuticos de La Coruña de 20 de septiembre de 1988, relativa a autorización de apertura de oficina de farmacia.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Inocencio , mediante escrito de 1 de diciembre de 1992, se anunció la preparación de recurso de casación.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de enero de 1993 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes ante este Tribunal Supremo.
En 22 de febrero de 1993 por D. Inocencio se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia asi como por infracción del ordenamiento juridico y la jurisprudencia.
Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmaceuticos, la Junta de Galicia y D. Luis Pablo .
Mediante Providencia de 18 de octubre de 1994 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmaceuticos y D. Luis Pablo lo que convino a su interés sobre el mismo, y habiendo decaido de su derecho la representación letrada de la Junta de Galicia.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el dia 14 de octubre de 1996 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia del Tribunal a quo sobre la que es necesario pronunciarse en el presente recurso de casación versa sobre la autorización de apertura de una farmacia de núcleo, en aplicación del articulo 3,1,b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, autorización que fue denegada primero en via administrativa y después en via jurisdiccional por la Sentencia que ahora se impugna.
La razón de decidir de dicha Sentencia consiste en que dos de las parroquias incluidas en el núcleo se encuentran más próximas a las farmacias ya instaladas que a la nueva oficina que se pretende abrir. Pues estamos ante un supuesto de núcleo delimitado en una zona rural abarcando diversas parroquias. Entiende el Tribunal a quo, como se ha dicho, que no todas ellas serán mejor servidas por la nueva farmacia ya que la distancia que existe entre dos de ellas y las farmacias actuales es sensiblemente igual e incluso menor que la que debe apreciarse respecto a la farmacia solicitada. Por tanto, detraidos de la cifra total de habitantes 348 que corresponden a una de las parroquias y 313 a la otra, no se alcanza la población de al menos 2.000 habitantes que es necesaria para el otorgamiento de farmacia de núcleo a tenor del precepto aplicable.
La Sentencia a que se viene aludiendo se recurre en casación por dos motivos. En el primero de ellos se invoca el articulo 95,1,3º de la Ley Jurisdiccional por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia. En cambio el segundo motivo se formula por el recurrente al amparo del articulo 95,1,4º de la citada Ley, alegando infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.
Entrando, pues, en el estudio del motivo primero, en el que se argumenta que no se han cumplido los requisitos formales de las Sentencias, asi como la incongruencia del pronunciamiento del Tribunal a quo, es necesario examinar separadamente dos cuestiones.
La primera de ellas se refiere a la invocación por el recurrente del articulo 248,3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. A tenor de dicho precepto las Sentencias deben recoger de modo expreso los antecedentes de hecho del caso de autos y los hechos probados, asi como los fundamentos de derecho y el fallo. Según la argumentación del recurrente se ha vulnerado el precepto que acaba de citarse por cuanto la Sentencia del Tribunal a quo no se refiere minuciosa y puntualmente a todos y cada uno de los aspectos relativos a los antecedentes de hecho y a los hechos probados. Ahora bien, a juicio de esta Sala la falta de referencia exhaustiva y minuciosa a todos y cada uno de los puntos y de las circunstancias del litigio no constituye de por sí una vulneración de las normas reguladoras de la decisión judicial si en ésta se contienen los elementos y referencias suficientes y sobre todo si en cuanto al fondo se resuelve sobre la totalidad de las cuestiones planteadas. En consecuencia, al no ser exigible una rigurosa y total minuciosidad, no pueden acogerse las alegaciones que formula el actor en este sentido, ni puede entenderse que los eventuales y nimios defectos que contenga la Sentencia sean motivo suficiente para que ésta sea ahora casada por infracción de las normas reguladoras en cuanto a aspectos meramente formales.
Una segunda cuestión a examinar para resolver sobre el motivo primero de casación de acuerdo con las alegaciones de las partes se refiere a la invocación de incongruencia. Afirma el recurrente que el Tribunal a quo, si bien acoge la pretensión formulada en su momento de que le sean devueltas las cantidades que le exigió la organización colegial en concepto de depósito primero para solicitar la farmacia y después para interponer recurso de alzada, aquel Tribunal no se pronuncia en cambio sobre la petición contenida en el suplico de la demanda en el sentido de que se le devuelvan no sólo estas cantidades sino además los intereses de demora que resulten efectivamente a devengar.
Ahora bien, aunque ciertamente el Tribunal a quo no resolvió sobre este extremo de los intereses, entiende la Sala que esta petición concreta resulta evaluable a efectos de su cuantia (a diferencia de las pretensiones principales del proceso que deben estimarse de cuantia indeterminada). Por tanto, no superando nunca la estimación cuantitativa de los intereses la cifra de seis millones de pesetas que establece el articulo 93,2,b) de la Ley Jurisdiccional, dicha pretensión no puede ser considerada en el presente juicio casacional.
Debiendo desecharse en consecuencia las dos argumentaciones contenidas en el primer motivo de casación, es claro que no procede acoger tal motivo ni casar la Sentencia impugnada por no existir contravención de las normas reguladoras de la Sentencia.
Debe examinarse ahora el segundo motivo de casación, formulado como se ha dicho a tenor del articulo 95,1,4º de la Ley, en el que puede apreciarse en sintesis que el recurrente refiere su argumentación a tres cuestiones principales.Asi en primer lugar se discute la competencia de la organización farmaceutica colegial para tramitar y otorgar y en su caso denegar las solicitudes de autorización de apertura de nueva oficina de farmacia. El razonamiento del recurrente es que, transferida la competencia estatal respecto a la materia a la Junta de Galicia, se dictó por ésta la Orden de la Consejeria de Sanidad de 12 de diciembre de 1986, que atribuía competencia decisoria a los Colegios Profesionales de Farmaceuticos. Ahora bien, alega el recurrente que en la fecha de la solicitud la Orden citada se encontraba suspendida en cuanto a sus efectos por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, por lo que en ese momento los Colegios Profesionales de Farmaceuticos no eran titulares de la competencia en cuestión.
Sin embargo la Sala no puede acoger este razonamiento y por el contrario entiende que es correcta la doctrina mantenida al respecto por el Tribunal a quo. Pues en efecto el Estado habia llevado a cabo en su momento un traspaso de competencias sobre la materia a favor de los Colegios Profesionales, que quizás debiera calificarse de modo ajustado como una descentralización corporativa. El posterior traspaso de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas en virtud del nuevo sistema de organización territorial que estableció la Constitución de 1978 implicaba que la titularidad eminente de la competencia pasaba a corresponder a la Comunidad Autónoma de Galicia, la cual naturalmente podía ejercerla de modo directo o bien confirmar su ejercicio a favor de los Colegios Profesionales. Pero estos mantenían la competencia en tanto no fuera asumida expresamente por la organización autonomica. En consecuencia para nada afectaba al válido ejercicio de dicha competencia por los Colegios Profesionales la suspensión de una Orden autonomica que se limitaba a confirmar el ejercicio de sus potestades, el cual nunca fue asumido de modo expreso por la Comunidad gallega atribuyendolo a su peculiar organización administrativa. No puede aceptarse por tanto la alegación de falta de competencia.
Igual suerte debe correr la invocación de que se ha contravenido el articulo 1º del Decreto Ley 1/1986, el cual dispuso que se entenderian otorgadas en virtud de los efectos afirmativos del silencio de la Administración las autorizaciones de apertura de nuevos establecimientos. Pues según constante y reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo tal precepto del Decreto Ley citado no es aplicable a la apertura de farmacias, como tampoco a la de otros establecimientos regidos por su legislación especifica.
En cambio es necesario detenerse en el estudio de la tercera cuestión en torno a la cual se argumenta por el recurrente en el segundo motivo de casación. Si bien formalmente el motivo se plantea por infracción del ordenamiento jurídico y de la judisprudencia, lo cierto es que en cuanto a este punto concreto la invocación se refiere a la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo. A tenor del razonamiento del recurrente el Tribunal a quo ha contravenido dicha doctrina, citandose al respecto los precedentes jurisprudenciales y argumentandose sobre todo a partir del que constituye nuestra Sentencia de 3 de junio de 1992. Mediante ella se resolvia en sentido favorable sobre una autorización de farmacia de núcleo, incluyendo éste una población de sólo 1.905 habitantes. Mantiene el recurrente que en el caso ahora enjuiciado, una vez deducidos los habitantes de las dos parroquias a no computar en el núcleo, todavia existe en el mismo una población de 1.935 habitantes, cifra sensiblemente próxima tanto a los 1.905 del supuesto resuelto por la Sentencia de este Tribunal que acaba de citarse, como a la cifra de al menos 2.000 habitantes que exige el articulo 3,1,b) del Real Decreto regulador.
Desde luego ha de tenerse en cuenta que en la copiosa y variada doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo se contemplan casos distintos al resolver sobre las autorizaciones de farmacia de núcleo. Asi son diferentes los planteamientos fácticos y las decisiones jurisprudenciales según se trate de núcleo en el casco urbano de la población o de núcleo en zona rural. Por otra parte se ha declarado por este Tribunal con reiteración que es necesario tener en cuenta las circunstancias del asentamiento de población, asi como su distribución según la geografia y la orografia de la zona y las caracteristicas sociales y económicas de la misma, pudiendo tratarse de núcleos en territorios con gran afluencia turística o de núcleos situados en el contexto de una económia predominantemente rural, que a su vez puede ser una zona de montaña.
A tenor de esta variedad la jurisprudencia ha debido resolver cada caso concreto atendiendo siempre a la finalidad de obtención de un mejor servicio público e interpretando de modo flexible las coordenadas y mandatos que establece el precepto reglamentario. A tenor de esos criterios interpretativos se ha estimado que las dificultades de acceso a las farmacias ya instaladas y señaladamente la distancia a las mismas de varios kilómetros es un elemento que debe prevalecer sobre el cumplimiento literal y estricto de la cifra de población. Tal sucedió desde luego en la Sentencia que invoca el recurrente de 3 de junio de 1992, asi como en los supuestos juzgados por otras Sentencias como son las de 20 de marzo de 1991, 16 de junio de 1993 y 20 de marzo de 1995.
Ello implica desde luego que no siempre puede aducirse validamente un precedente jurisprudencial cuando las circunstancias del caso de autos son diferentes de las que se dan en el supuesto a enjuiciar enel proceso entablado. Ahora bien, entiende esta Sala que la flexibilidad en la interpretación de los requisitos que establece el articulo 3,1,b) del Real Decreto regulador es un criterio de carácter general, que no puede ni debe limitarse a los casos extremos de dificultad máxima y notoria para el acceso a las farmacias ya instaladas. Por el contrario, a tenor de la regulación que hace nuestro ordenamiento de los criterios de interpretación de las normas en los artículos 3º y 4º del Código civil procede llevar a cabo esa interpretación flexible teniendo en cuenta la realidad social del tiempo en que ha de aplicarse el reglamento. Si bien desde luego para la solución en Derecho del proceso es necesario estar a la legislación vigente en la fecha de autos, parece indudable que la normativa vigente y la realidad social actual aconsejan que en casos como el presente, en el que la diferencia de población entre la exigida por la norma y la real sea escasa, se extienda la generosidad de la interpretación de modo tal que en supuestos en que se cumplen sensiblemente los requisitos con escasa diferencia, se apliquen a otros supuestos los puntos de vista jurisprudenciales ya mantenidos con anterioridad para la obtención de un mejor servicio publico, valorado siempre en función de la dificultad de acceso a la farmacia. A juicio de la Sala ello es también lo procedente en el caso de autos, puesto que la diferencia de población es tan escasa respecto a los 2.000 habitantes que no supera un centenar, existiendo por tanto una población que es la misma o ligeramente superior a la que se daba en supuestos en los que se otorgó en definitiva la autorización de farmacia de núcleo.
Hay que entender, pues, que si bien el Tribunal a quo se acogió a la linea jurisprudencial ciertamente existente que mantiene con rigor la aplicación del precepto, no tuvo en cuenta en cambio los precedentes jurisprudenciales antes citados en los que se otorgó la autorización de apertura de farmacia existiendo una población menor que la que puede apreciarse en el caso de autos.
Procede, por tanto, acoger parcialmente el segundo motivo de casación en cuanto se formula por contravención de la jurisprudencia en la materia.
No hacemos declaración especial sobre las costas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos parcialmente el segundo motivo de casación invocado en cuanto se alega en el mismo la infracción de la jurisprudencia, por lo que declaramos haber lugar al recurso de casación y casamos la Sentencia impugnada; que no acogemos el primer motivo de casación invocado, asi como tampoco el segundo motivo de casación en cuanto se alega infracción del ordenamiento jurídico; que en cuanto al proceso seguido ante el Tribunal a quo estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto y declaramos el derecho del actor a obtener la autorización de oficina de farmacia solicitada; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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