STS, 26 de Mayo de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 284/1996 |
| Fecha de Resolución | 26 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 284/96 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS RIBEREÑOS DE LOS EMBALSES DE ENTREPEÑAS Y BUENDÍA, representada por la Procurador Dª. Isabel Soberón García de Enterría, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 que aprobó el trasvase del Tajo al Segura; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y actuando como coadyuvante el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO-SEGURA, representado por la Procurador Dª. María Luz Albácar Medina.
La ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS RIBEREÑOS DE LOS EMBALSES DE ENTREPEÑAS Y BUENDÍA interpuso ante esta Sala, con fecha 28 de marzo de 1996, el recurso contencioso-administrativo nº 284/96 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 que aprobó el trasvase del Tajo al Segura. En su escrito de demanda, de 21 de junio siguiente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "declarando no conforme a Derecho la resolución impugnada, y en consecuencia la anule, condenando a la Administración demandada a que, a su elección, devuelva los caudales indebidamente trasvasados mediante compensación de futuros trasvases, o indemnice su importe en la cuantía que se fije en periodo probatorio o en ejecución de sentencia, con expresa imposición de costas a la demandada".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 17 de julio del mismo año alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso contencioso-administrativo por ser ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros ahora recurrido".
El Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura se opuso igualmente a la demanda con apoyo en los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables y suplicando a esta Sala dictase sentencia "desestimando el recurso, por reconocerse ajustado a derecho el acuerdo del Consejo de Ministros objeto del mismo, con imposición de costas a la parte actora".
Recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 26 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 19 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
Es objeto del presente recurso, interpuesto por la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 que autorizó un trasvase de 43 Hm3 de aguas reguladas excedentes de la cabecera del Río Tajo, para riegos en zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura.
El acuerdo impugnado responde a una solicitud de la Confederación Hidrográfica del Segura que había merecido el informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura. El Consejo de Ministros reconoce que, dada la existencia de suficientes recursos hídricos, su trasvase podría ser directamente autorizado por aquella Comisión Central, según lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, que estableció el régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo-Segura. Ello no obstante, el Consejo de Ministros asume esa decisión en uso de las facultades que le reconoce la Ley 9/1996, de 15 de enero, por la que se adoptan medidas extraordinarias, excepcionales y urgentes en materia de abastecimientos hidráulicos como consecuencia de la sequía.
Según lo dispuesto en el Real Decreto-ley 6/1995, de 14 de julio, convertido ulteriormente en la Ley 6/1996, citada, el caudal legal con que, como mínimo, debía circular el río Tajo a su paso por Aranjuez podía reducirse hasta 3 metros cúbicos por segundo. Habida cuenta de esta reducción y de que, según los criterios técnicos utilizados habitualmente, existían excedentes suficientes de recursos hídricos como consecuencia de las aportaciones de agua a los embalses del sistema Entrepeñas-Buendía a causa de los últimos temporales, nada impedía acceder a la solicitud del trasvase. Y si bien la Ley 9/1996 disponía que los recursos hídricos generados por la reducción del caudal legal del río Tajo, permitido por esa norma, se asignaría "prioritaria y fundamentalmente" para el abastecimiento de poblaciones, estando éste ya garantizado por trasvases autorizados anteriormente con ese mismo fin, podía autorizarse otro con destino a riegos urgentes.
La Asociación recurrente funda su demanda en tres alegaciones cuyo contenido, en síntesis, se reduce a afirmar que las aguas trasvasadas no eran excedentarias, que el procedimiento utilizado para aprobar el trasvase no fue conforme a derecho y que el destino para riegos era igualmente ilegal. Añade, finalmente, que se le ha causado un perjuicio económico cuya indemnización procede, bien por la vía de la devolución de los caudales indebidamente trasvasados, mediante compensación de futuros trasvases, bien por la vía de indemnizar su importe en la cuantía que se fije.
La primera alegación va en contra de los datos e informes técnicos que aparecen en el expediente administrativo y en los autos. El Acuerdo impugnado afirma, según ya hemos visto, que el trasvase autorizado lo era de aguas "excedentes del sistema Entrepeñas-Buendía" y tal circunstancia aparece refrendada por los siguientes informes:
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El suscrito el 1 de febrero de 1996 por el Director Técnico de la Confederación Hidrográfica del Tajo, cuyas conclusiones, obtenidas a partir de la situación generada tras "los episodios lluviosos de diciembre y enero" y el examen de "las reservas actuales y el estado de la cuenca (niveles freáticos, reservas de nieve, etc.)" eran las siguientes:
"* Están asegurados todos los consumos de cualquier tipo de la cuenca del Tajo.
* Igualmente está asegurado el abastecimiento del Júcar y Segura para todo el año hidrológico.
* Se puede constituir la reserva estratégica establecida para la garantía de los consumos futuros del Tajo y abastecimiento del Júcar y Segura.
* Se puede trasvasar en la actualidad un volumen para riegos comprendido entre 35 y 40 Hm3.
* Está asimismo garantizado algún otro trasvase para riego. Su magnitud debería ser definida más adelante, teniendo en cuenta la evolución real de los embalses y los niveles mínimos que se quieran establecer en la cabecera del Tajo ahora que parece que se puede entrar en una fase de explotación normal".
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El emitido por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura que, en sesión de 1 de febrero de 1996 y por unanimidad de sus componentes, constató "[que] como consecuencia de los últimos temporales y de la reducción legal del caudal del río Tajo a su paso por Aranjuez, existen excedentes suficientes de recursos hídricos para atender" la petición formulada por la Confederación Hidrográfica del Segura de trasvasar los 43 Hm3.
El argumento en que se apoya la demanda para combatir este hecho es la analogía del Acuerdo impugnado con el que resultó anulado por la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1996 (recurso 507/1994). La Asociación recurrente afirma, en efecto, que si en las circunstancias analizadas en aquella sentencia se llegó a la conclusión de que no se trataba de aguas excedentarias, con tanta o más razón habría que hacerlo ahora. El agua almacenada en el embalse Entrepeñas-Buendía a 6 de mayo de 1994 era de 518 Hm3 y el volumen cuyo trasvase entonces autorizó el Consejo de Ministros -y que esta Sala anuló- era de 35 Hm3 . La situación objeto del actual recurso, a 2 de febrero de 1996, parte de un volumen de agua embalsada inferior (494,3 Hm3), cuyo trasvase se autoriza en cuantía de 43 Hm3.
Es necesario, sin embargo, recordar los términos en que se pronunció la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1996. En ella se juzgaba si, al aplicar la Ley 21/1971, de 19 de junio, por la que se regula el aprovechamiento conjunto de los ríos Tajo y Segura, el Consejo de Ministros actuó conforme a derecho cuando acordó, el 6 de Mayo de 1.994, el trasvase de 35 Hm3 de agua de la cuenca del primer río al segundo, utilizando para ello el procedimiento establecido en el último párrafo del artículo 1º de Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, antes citado. Este precepto permite que en circunstancias hidrológicas excepcionales sea dicho Consejo el que tome la decisión del trasvase, previa la propuesta correspondiente de la Comisión Central de Explotación del Acueducto.
La Sala, al interpretar aquella Ley, afirmó que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, pues no era posible jurídicamente "mientras permanezca vigente aquel precepto [el artículo 1 de la Ley], trasvasar aguas no declaradas excedentes", conclusión que entendía avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 de octubre, sobre Régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura. Partiendo de esta base, analizó el acuerdo del Consejo de Ministros objeto de recurso y, en concreto, destacó que aquel Acuerdo "fundamenta la medida -teniendo en cuenta el informe de la Comisión de Explotación, por lo que no puede hablarse de posible error al respecto, como pretende la defensa de la Administración General- en la utilización, fuera de su propia cuenca, de recursos hídricos no tipificados como excedentarios, por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura". Fue, precisamente, este dato -que se trataba de aguas no excedentarias- el que condujo a la Sala a constatar la infracción "de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 21/1971; sin que su actuación pueda verse respaldada por el segundo párrafo del artículo 1º del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, antes citado, del que únicamente se infiere que las competencias sobre los volúmenes y caudales de trasvase, que en circunstancias normales corresponde a esa Comisión, en circunstancias hidrológicas excepcionales se atribuye al Consejo de Ministros; pero sin que para nada se mencione que ello puede hacerse sobre recursos no excedentarios, ya que si así lo hubiese establecido, la norma sería nula por contravenir otra de rango superior [...]".
El caso que ahora se nos presenta parte de una calificación de las aguas diametralmente opuesta: los informes antes citados, así como el propio Acuerdo del Consejo de Ministros, hablan en todo caso, a diferencia de lo ocurrido en 1994, de "aguas excedentes", sin que haya prueba suficiente -antes al contrario- para rebatir este calificativo. Por lo demás, como acertadamente expone el Sindicato Central de Regantes codemandado, las circunstancias de hecho y de derecho existentes en uno y otro supuesto son también diferentes.
Es cierto que no contamos con una determinación legal o reglamentaria de cuándo considerar, en concreto, como excedentarias en la cabecera del Tajo las aguas disponibles. Dicha determinación deberá constar en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo, a tenor de la Disposición Adicional Novena de la Ley 52/1980, antes citada, plan que aún no ha sido aprobado. A falta de concreción legal, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1,3 y 4 de la Ley 21/1971, antes citada, pueden reputarse excedentarias -en condiciones normales- aquellas aguas de la cabecera del Tajo sobrantes una vez respetados todos los usos o consumos prioritarios de la cuenca de aquel río. A partir de este criterio, la consideración de excedentarias que han aplicado tanto los diversos órganos técnicos como el Consejo de Ministros en el caso de autos, no puede considerarse inadecuada. Para llegar a tal conclusión hay que tener en cuenta no sólo la situación existente a finales de enero de 1996, sino también todos los demás factores que aquellos órganos técnicos valoraron respecto del estado de la cuenca, como son el relativo a los niveles freáticos y a las reservas de nieve, además de la previsible evolución climatológica y el momento del año hidrológico en que se autorizó el trasvase.
El juicio sobre la conformidad a derecho de cada uno de los Acuerdos que autoricen los trasvases hay que hacerlo, pues, en relación con las circunstancias de hecho que en cada caso concurran. De ahí que no sean aplicables a este recurso, de manera automática, las consideraciones vertidas en la sentencia citada por la actora, que responden a una situación diferente. Las diferencias entre aquélla y ésta son significativas y pertenecen a dos categorías: a) de derecho, pues en 1994, obviamente, no se habíanpromulgado el Decreto-ley 6/95 y la Ley 9/1996, que permitían reducir el caudal legal del río Tajo; b) de hecho, por cuanto el trasvase autorizado en 1994 contemplaba una situación peculiar en un momento muy avanzado del año hidrológico correspondiente, cuyas previsiones no eran tan favorables como las existentes en febrero de 1996, y respecto de la cual no se hablaba de aguas excedentarias, al contrario de lo que ahora sucede.
El presupuesto en que se basa la demanda aparece, pues, como infundado, lo que determina la desestimación del primer motivo de impugnación. En la medida en que el segundo motivo, al denunciar como ilegal el procedimiento utilizado para aprobar el trasvase de aguas supuestamente no excedentarias, se basaba también en aquel presupuesto, debe asimismo decaer. Y en cuanto al destino para riegos, el mandato de la Ley 9/1996, de asignar los recursos hídricos objeto de trasvase "prioritaria y fundamentalmente" para el abastecimiento de poblaciones, no impide que, si éste quedó ya garantizado y sigue habiendo aguas excedentarias, sea autorizado su trasvase con destino a riegos.
Procede, pues, la desestimación del recurso en su integridad pues, rechazados los motivos de impugnación del Acuerdo, ningún derecho asiste a la recurrente a obtener la devolución de los caudales ni la indemnización de su equivalente económico. No apreciamos, por último, la concurrencia de temeridad o mala fe, a los efectos de imponer las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recuso número 284 de 1996, interpuesto por la Asociación de Municipios Ribereños de los Embalses de Entrepeñas y Buendía contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de febrero de 1996 que autorizó un trasvase de 43 Hm3 de aguas reguladas excedentes de la cabecera del Río Tajo, para riegos en zonas regadas con aguas del Acueducto Tajo-Segura. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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