STS, 21 de Junio de 1999
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 4279/1993 |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 19 de Mayo de 1993 por la Sección Tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en autos de recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona desestimatorio de solicitud de modificación de la línea de delimitación de zona de parque forestal; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de Don Jose Miguel , Don Íñigo , Don Arturo , Doña Susana , Don Luis Alberto y Doña Ana , siendo partes recurridas el Ayuntamiento de Badalona y la Generalidad de Cataluña, representados por la Procuradora de los Tribunales Doña Teresa Castro Rodriguez y por el Letrado de la Generalidad, respectivamente; resultando los siguientes:
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha conocido del recurso número 298/90, promovido por la representación de Don Jose Miguel y otros, y en el que ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña y codemandado el Ayuntamiento de Badalona, sobre la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona desestimatorio de solicitud de modificación de línea de delimitación de zona de parque forestal, en los planos escala 1:2.000 del P.G.M. de Barcelona, en Badalona y Tiana, en el sentido que lo definió el Ayuntamiento de Badalona al aprobar provisionalmente el Plan Parcial de Mas Ram, II Fase.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de Mayo de 1993, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: que debemos declarar y declaramos la INADMISIBILIDAD del recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora Dña. Maria Teresa Aznares Domingo en nombre y representación de D. Jose Miguel y otros descritos en el primer fundamento, contra la desestimación presunta de la alzada interpuesta ante la Consejeria de Politica Territorial y Obras Publicas de la Generalidad de Cataluña, contra el acuerdo de 29 de junio de 1.988 de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona; sin que existan méritos para una condena en costas."
Contra la referida sentencia la parte demandante preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don EnriqueSorribes Torra en nombre de los expresados recurrentes Don Jose Miguel y otros, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite por providencia de 7 de Noviembre de 1995, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 16 de Junio de 1999, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
El primero de los motivos de casación se articula al amparo del apartado 4º del artículo
95.1 de la Ley de este orden jurisdiccional, por infracción de los apartados 2 y 4 del artículo 58 de la misma, y del artículo 125 de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, aplicable al caso.
La sentencia recurrida ha apreciado, como primera causa de inadmisibilidad del recurso, que la alzada administrativa contra la resolución de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 29 de junio de 1988, que no acogió la petición de los recurrentes que constituye el objeto del proceso, fue presentado en la Generalidad de Cataluña el 12 de diciembre de 1988, siendo desestimada por silencio administrativo, y que el recurso contencioso-administrativo se interpuso el 9 de marzo de 1990.
Considera que es de aplicación análogica a los recursos de alzada el plazo de un año que establece el artículo 58.2 de la LJCA, computado de fecha a fecha, por lo que concluye que el recurso contencioso administrativo es extemporáneo.
Frente a dicho pronunciamiento se defiende en el motivo que el plazo del año se ha de computar desde la desestimación por silencio del recurso de alzada (tres meses desde su interposición, según el artículo 125 de la Ley de procedimiento administrativo), aplicando al caso el artículo 58.4, en relación con el 53 c) de la LJCA.
El artículo 58 de la LJCA no contempla expresamente el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo contra las desestimaciones por silencio de los recursos de alzada. Este silencio dió lugar a la polémica en la doctrina y a varias interpretaciones jurisprudenciales, orientadas: a) a considerar aplicable el plazo general de dos meses del artículo 58.1 de la LJCA, tesis minoritaria y hoy totalmente abandonada; b) a considerar aplicable, por analogía, el artículo 58.2 de la LJCA pese a que el mismo está previsto únicamente para los recursos de reposición, resultando así el plazo de un año desde la fecha de interposición de la alzada (sentencias de 13 de junio de 1980 y 9 de marzo de 1985) c) considerar aplicable, también por analogía, el artículo 58.4 de la LJCA, aunque el mismo está previsto únicamente para las peticiones, con lo que, entrando en juego el artículo 125 de la posterior Ley de procedimiento de 1958, el plazo sería de un año y tres meses (sentencias de 5 de junio y 4 de noviembre de 1987 y 26 de julio de 1989) y d) dar a la desestimación por silencio del recurso de alzada el trato de las notificaciones defectuosas con varias opciones y la consecuencia de ampliar el plazo hasta un año y seis meses (sentencia de 3 de octubre de 1994).
El motivo debe prosperar ya que la jurisprudencia de este Tribunal viene considerando la necesidad de rechazar las causas de inadmisibilidad de un recurso cuando se ofrece como practicable una interpretación que permita superarlas (sentencias de 25 de marzo de 1993 y 30 de enero de 1998). Hemos dicho que en los supuestos de relación entre silencio administrativo negativo y derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, la Administración tiene, en todo caso (Art. 94.1 y 2 de la LPA), el deber de resolver expresamente y que el silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoó un procedimiento para que pueda entender desestimada su petición, reclamación o recurso y deducir frente a esta denegación presunta la impugnación que en cada caso proceda, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, siquiera sea tardía, sin que sea viable que la Administración pretenda obtener un beneficio la apreciación de extemporaneidad del recurso contencioso administrativo a consecuencia de su propia violación de la norma (Art. 94.3 de la LPA) ni, aún menos, admisible que para ello se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado (Sentencias de 28 de noviembre de 1989 y de 29 de noviembre de 1988). El Tribunal Constitucional (sentencias 6/1986, de 21 de enero y 204/1987, de 21 de diciembre) ha entendido que el administrado no debe ser peor tratado como consecuencia del juego de plazos preclusivos cuando su petición o recurso es denegado por silencio sin notificación alguna que cuando se le notifica en forma defectuosa la resolución expresa dictada como consecuencia de su recurso o petición, pues caso de no aceptar la interpretación ampliadora se daría un trato más favorable a la posición de la Administración al beneficiarse de la preclusión de los plazos en mayor medida cuanto mayor sea el incumplimiento de su deber. La sentencia firme de la antigua SalaCuarta de este Tribunal Supremo de 26 de mayo de 1982, que resuelve sobre una de las cuestiones de fondo de este mismo proceso, se inclina ya en el sentido que se acaba de indicar respecto de una notificación defectuosa a los hoy recurrentes, lo que muestra la solidez de la corriente jurisprudencial citada, aún antes de que se pronunciase el Tribunal Constitucional. Sin duda, en la dirección de la doctrina constitucional señalada, la interpretación más favorable para la efectividad del derecho fundamental es la de entender aplicable a las desestimaciones por silencio los supuestos de notificaciones defectuosas del artículo 79.3 de la Ley de procedimiento administrativo, como ha entendido esta Sala en viarias ocasiones. No es necesario llegar a este extremo en el caso concreto que examinamos, bastando con entender aplicable el artículo 58.4 de la Ley de este orden jurisdiccional, como propugna la parte recurrente, con la consiguiente ampliación del plazo por tres meses más. Con tal interpretación el recurso resulta ya interpuesto dentro de plazo, siendo por ello obligado dar lugar al motivo, por resultar improcedente la primera causa de inadmisión apreciada en la sentencia recurrida.
La misma suerte estimatoria debe tener la segunda causa de inadmisibilidad apreciada en la instancia, que se combate en el motivo segundo de casación, alegando infracción por interpretación errónea del artículo 40 a) y 43.2 de la LJCA y de la jurisprudencia que los interpretan. Si la petición contenida en la demanda conlleva, como ha entendido la sentencia recurrida para apreciar la inadmisibilidad, un ataque al Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976, tiene plena razón la parte recurrente al aducir que dicho Plan General es claramente equiparable a las normas jurídicas a efectos de su impugnación, entre otros muchos extremos, por lo que siempre pudo ser impugnado a través del mecanismo de impugnación indirecta de los números 2 y 4 del artículo 39 de la LJCA. Procede dar lugar al segundo motivo por la fundamentación que se acaba de expresar. Dicha estimación conduce ya a casar el fallo de la sentencia recurrida para declarar admisible el recurso y resolver, en cuanto al fondo la pretensión planteada en la demanda, dentro de los términos en que se planteó el debate (artículo 102.1.3º de la LJCA).
La petición que se formuló en la demanda de primera instancia consiste en que se modifique la línea de delimitación de zona de parque forestal, en los planos escala 1:2.000 del PGM de Barcelona, en Badalona y Tiana, en el sentido que lo definió el Ayuntamiento de Badalona al aprobar provisionalmente el 9 de octubre de 1971 el Plan Parcial de Mas-Ram 2ª Fase. Resulta, sin embargo, que dicha pretensión es contraria a las determinaciones del Plan General Metropolitano de Barcelona de 1976.
Según resulta de los diversos planos y de la misma prueba pericial practicada en la instancia, el Plan General Metropolitano de 1976 ha cambiado la clasificación urbanística e incluye toda la zona del Plan Parcial Mas Ram, II-Fase como sistema general destinado a parque forestal de conservación (Clave 27), sin que conste - por cierto - que en su momento se haya presentado recurso directo por los actores contra el referido Plan General Metropolitano. La desestimación de la petición formulada en vía administrativa ha sido, así, conforme a Derecho, sin que se aprecien los errores que afirma la demanda. El cambio de clasificación se corresponde con la "potestas variandi" de la Administración de planeamiento, cuyo correcto ejercicio no se ha discutido. El Plan General Metropolitano resultante de dicha potestad planificadora prevalece, por obvias exigencias de jerarquía, sobre cualquier otro planeamiento contrario anterior.
Es de añadir que tampoco puede acogerse en este proceso, en contra de lo que se argumenta y reclama insistentemente en el tercer motivo de casación y en la propia demanda, que la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1982 contenga pronunciamiento alguno por el que se haya declarado la aprobación definitiva del Plan Parcial Mas Ram-II Fase.
La estrategia procesal de la demandante se basa, en efecto, en sostener una pretendida inejecución de la sentencia citada, interpretada en el sentido que acabamos de negar de haber declarado aprobado el Plan Parcial Mas Ram II-Fase, para defender así la viabilidad de sus pretensiones. Este planteamiento es ineficaz y no puede ser acogido en ningún caso ya que, aún en la hipótesis meramente dialéctica de ser cierta tal aprobación del Plan Parcial citado - que se debió reclamar en el incidente de ejecución de sentencia correspondiente - la afirmada existencia del Plan Parcial podría tener consecuencias que ni se han planteado ni son del caso, pero no conduciría, por sí misma, a anular el Plan General de 1976 ni, por ello, a estimar la pretensión -contraria a él - que correctamente se ha denegado en las resoluciones administrativas impugnadas. Procede, por lo expuesto, la desestimación íntegra de la demanda.
No ha lugar a una expresa imposición de costas en cuanto a las de primera instancia (artículo 131.1. de la LJCA en relación con el 102 .2 de la LJCA) debiendo cada parte abonar las suyas en cuanto a las de la presente casación, a tenor de lo establecido en el expresado artículo.
En virtud de lo expuesto,FALLAMOS
Que debemos declarar y declaramos haber lugar a los dos primeros motivos de casación planteados en el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de Don Jose Miguel , Don Íñigo , Don Arturo , Doña Susana , Don Luis Alberto y Doña Ana . En su virtud, casamos la sentencia recurrida y, en su lugar, desestimamos íntegramente, en cuanto al fondo, la demanda. No ha lugar a una expresa imposición de costas en cuanto a las de primera instancia, debiendo cada parte abonar las suyas en cuanto a las de la presente casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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