STS, 15 de Octubre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 12337/1991 |
| Fecha de Resolución | 15 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por Dª. Victoria , representada por el Procurador D. Fernando Gala Escribano, contra la sentencia dictada con fecha 20 de junio de 1.991 por la Sección 1ª de la Sala de lo contencioso administrativo de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, en el recurso nº 1318/89, sobre denegación de licencia para desarrollar la actividad de negocio dedicado al almacenamiento; siendo parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CORDOBA, representado por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "
FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pachón Capitán en nombre y representación de Dª Victoria , contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba de 10 de Marzo de 1.989 el que debemos confirmar y confirmamos por ser conforme con el ordenamiento jurídico".
La sentencia referida contiene los siguientes Fundamentos Jurídicos:
La Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba decidió el día 30 de Diciembre de 1.988 "denegar la licencia interesada por el titular para el desarrollo de la actividad en cuestión, así como la clausura de la misma". Tal decisión fue objeto de recurso de reposición, denegado por otro acuerdo del propio órgano de 10 de marzo de 1.989. En la demanda se solicita la nulidad de los referidos acuerdos y se declare concedida la licencia pedida, siendo compatible la calificación jurídica del suelo con la actividad que se desarrolla. Funda la demanda semejante pretensión en el hecho de haber obtenido la licencia por silencio positivo al amparo de lo prevenido en el reglamento de servicios de las corporaciones locales y en el Real Decreto-Ley 1 de 1.986 de 14 de Marzo, así como en la nulidad del expediente administrativo como consecuencia de la infracción de los artículos 47.1.c) y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Ninguno de los mencionados argumentos pueden estimarse. Si nos referimos a los que se articulan de modo subsidiario, es decir a los vicios de procedimiento, es claro que no puede sostenerse que el expediente se haya realizado incumplimiendo las normas legales. En ningún momento se podría sostener la existencia de nulidad de pleno derecho por infracción del artículo 47.1.c) puesto que ha existido el procedimiento necesario para adoptar la decisión tomada y respecto de la anulabilidad tampoco existe porque se han cumplido los requisitos esenciales de audiencia y aportación de prueba de modo que el procedimiento no ha producido indefensión.
Respecto de la segunda de las fundamentaciones, la relativa a la adquisición de la licencia por silencio administrativo positivo debe también rechazarse. Se sostiene por la demandante que la obtuvo al haber solicitado la misma de la Corporación en 12 de mayo de 1.986, sin haber obtenido respuestaalguna. Este hecho está acreditado en el expediente, en el que aparece la petición formulada en esa fecha para la obtención de licencia de apertura pero limitándose a eso, sin que conste la documentación necesaria que debió acompañar, ni que fuera requerido para ello. Sin embargo, como ya anticipamos, el demandante estima suficiente ese hecho y entiende que por ello debe considerarse que es titular de la licencia que se cuestiona.
Para llegar a semejante conclusión olvida el actor que la doctrina del silencio positivo sigue siendo una excepción a la regla general y que si bien la misma tiende a facilitarse en aras de un mejor servicio a los particulares, de ahí las nuevas normas que la conceden transcurridos determinados plazos, sin necesidad de denunciar la mora, no es menos cierto que sigue vigente el principio general consagrado por la jurisprudencia de que no puede ganarse por silencio aquello que no puede obtenerse conforme al ordenamiento jurídico, sentencias del Tribunal Supremo de 21 de febrero y 18 de obtubre de 1.990. Como ya expusimos más arriba se alega en favor de la obtención de la licencia el artículo 9 del reglamento de servicios de las Corporaciones locales, pero este no es el procedimiento aplicable sino el recogido en el decreto de 30 de noviembre de 1.961 al tratarse la licencia solicitada de una de las actividades clasificadas en el mencionado decreto, de modo que para que pudiera haberse obtenido la licencia por la vía del silencio hubiera sido necesario denunciar la mora, de conformidad con lo prevenido en el artículo 33 del decreto citado, lo que no consta se llevase a cabo y en cuanto al supuesto del Decreto Ley 1 de 1.986 tampoco es de aplicación en tanto que el artículo 1º de la norma citada exige para que pueda obtenerse la licencia por la vía del silencio positivo que los interesados presenten sus peticiones debidamente documentadas, lo que evita el requerimiento de la administración previsto en el reglamento de servicios, lo que ya dijimos que no sucedió en este supuesto y que las peticiones se ajusten al ordenamiento jurídico. Este precisamente es el escollo fundamental que la petición formulada encuentra, en tanto que la actividad pretendida no es permisible en el emplazamiento en el que se ubica, como ha demostrado la Corporación demandada, sin que lo fuese vigente el plan general del Ayuntamiento de Córdoba ni posteriormente la adaptación revisión del mismo aprobada en 1º de agosto de 1.986 y ello porque el motivo fundamental, emplazamiento de la actividad en suelo no urbanizable, lo impide al no ser un uso de los permitidos por las ordenanzas. Frente a este hecho, nada puede significarse el informe que obra en autos en el que se insta a la administración a dar una solución completa y coordinada al problema que plantean industrias como las de autos.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador de los Tribunales Don Fernando Gala Escribano en representación de Doña Victoria , igualmente se personó el Procurador Don Luciano Rosch Nadal en representación del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 8 de octubre de 1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada, y además:
El recurrente incide en el vicio procedimental de no impugnar en absoluto los razonamientos del Tribunal de instancia, limitándose a reiterar -abreviadamente por cierto las razones que esgrimió ante el mismo, pero sin combatir en absoluto los argumentos empleados para desestimar su pretensión. De acuerdo con una reiteradísima jurisprudencia (sentencias de esta misma Sala de 25 y 28 de enero de 1.982, 20 de julio de 1.983, 6 de marzo y 1 de junio de 1.990, 18 de noviembre de 1.995 y 10 de enero de 1.997) ello implica la desestimación del recurso, puesto que la segunda instancia no está concebida sino como una revisión de lo actuado en el Tribunal inferior, tendente a comprobar la correcta aplicación del Derecho por parte de éste, lo que no puede lograrse a falta del análisis crítico de la actuación del mismo.
Ello no obstante, y en aras de una tutela judicial efectiva, no está de más señalar que la pretensión de impugnación del acuerdo denegatorio de la licencia de apertura del negocio de desguace de automóviles, que -al parecer- venía funcionando clandestinamente, por parte del Ayuntamiento de Córdoba, no puede ser tachada de disconforme con el ordenamiento jurídico partiendo de la ficción de que habiéndose solicitado dicha licencia el 12 de mayo de 1.986, haya de entenderse concedida por silencio de la Administración, e inválido el acuerdo municipal de 20 de diciembre de 1.988 que denegaba su otorgamiento y ordenaba el cese inmediato de la actividad.El artículo 1º del R.D. Ley 1/86 estipuló que las licencias y autorizaciones de instalación de empresas se entendiesen otorgadas por silencio, sin necesidad de denuncia de mora; pero subordinaba el efecto antedicho a la circunstancia de que se hubiesen presentado las peticiones debidamente documentadas y que éstas se ajustasen al Ordenamiento Jurídico. Por supuesto que ese régimen no resultaría aplicable ciertos supuestos dotados de una regulación especial, tal como ocurre con las actividades incluídas en el Decreto de 30 de junio de 1.961, cuyo artículo 33.4 condiciona los efectos positivos del silencio a la previa denuncia de la mora, así como el transcurso de los plazos que en el mismo se indican. Sin embargo, salvo alguna aislada alusión de la parte actora y la referencia ocasional efectuada en la sentencia apelada, en modo alguno se ha acreditado que la solicitud de apertura se hubiese tramitado con arreglo a lo normado en el expresado Reglamento, y, por supuesto, ninguna referencia a semejante extremo figura en el expediente administrativo.
La base y raíz de la pretensión del recurrente se apoya, precisamente, en lo dispuesto en el artículo 1º del R.D. Ley citado, así como en el artículo 9º, 7º. c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, según el cual el silencio de dichas Corporaciones en orden a la petición de licencia de apertura de toda clase de establecimientos ha de interpretarse como concesión de la misma, siempre que hubiese transcurrido un mes desde la solicitud. Sin embargo, no solamente ha de tenerse en cuenta el régimen especial a que se pueden encontrar sometida la concesión o denegación de licencias en casos determinados -como ya hemos visto que ocurre en el supuesto de actividades sometidas al Decreto de 30 de junio de 1.961- sino que, indudablemente, no cabe entender concedida una licencia de apertura para el ejercicio de una industria que contravenga lo dispuesto en el ordenamiento jurídico positivo, legalizándose así, mediante el silencio de la Administración, lo que no sería posible hacer mediante el otorgamiento expreso.
Ha quedado acreditado en autos, y ningún esfuerzo ha hecho la actora para desvirtuarlo, que hasta el 1 de agosto de 1.986 el Plan General de Ordenación Urbana vigente en la ciudad de Córdoba consideraban como "zona rural" el enclave en donde se solicitaba la licencia, exigiéndose por la Ordenanza especial para la zona un mínimo de 3.000 metros cuadrados de parcela para poder edificar en la misma y también la presentación de un anteproyecto para la comprobación de si se reunían o no las condiciones precisas. Ninguna de tales circunstancias concurren en este caso, puesto que la solicitud de otorgamiento únicamente aparece acompañada de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales y Industriales, por lo que la petición de Doña Victoria tampoco puede considerarse debidamente documentada. A partir del 1 de agosto de 1.986, la zona se considera como suelo no urbanizable incluido en un Sistema General con destino a Equipamiento Social, reconociéndose en el informe emitido por el arquitecto municipal la inidoneidad de la misma para el uso que se solicitaba.
Semejantes circunstancias son lo suficientemente expresivas para acreditar, tanto que la petición de licencia de apertura no se ajusta a las exigencias legales que se proclaman en el artículo 1º del R.D. Ley de
1.986, como -ya más especificamente- en lo prevenido en el artículo 178.3 de la Ley del Suelo, Texto Refundido de 1.976, y su correlativo articulo 5º.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, que concretamente establecen que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio facultades en contra de los Planes, Proyectos o Programas de Planeamiento urbanístico.
Procede consiguientemente confirmar la sentencia recurrida, sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación entablado contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Sevilla con fecha 20 de junio de 1.991, que confirmamos integramente sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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