STS, 26 de Octubre de 1998
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 7544/1992 |
| Fecha de Resolución | 26 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO el recurso de apelación, que ante Nos pende, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada por un Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 26 de marzo de 1992, sobre licencia de obras habiendose adherido a la apelación D. Pablo . representado por el Procurador de los Tribunales D. Santos de Gandarillas Carmona.
Por escrito de 13 de septiembre de 1988 D. Pablo solicitó a la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid que se subrogara en las competencias del Ayuntamiento de Galapagar para el otorgamiento de una licencia para la construcción de nueve viviendas unifamiliares en la calle del Sol, en la Navata.
Por acuerdo de 13 de octubre de 1988 la Comunidad de Madrid comunicó a D. Pablo la interrupción del procedimiento de otorgamiento de la licencia solicitada, por haberse decretado la suspensión del planeamiento municipal en el polígono P-4 de La Navata, según acuerdo de su Consejo de Gobierno de 29 de septiembre de 1988, e interpuesto recurso de reposición contra él por D. Pablo , no ha sido resuelto expresamente.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Pablo , recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con el número 441/89, en el que recayó sentencia de fecha 26 de marzo de 1992, por la que se estimaba en parte el recurso interpuesto, se anulaba el acto administrativo impugnado en él y se condenaba a la Comunidad de Madrid a resolver en cuanto al fondo la petición de licencia que le había sido dirigida en vía subrogatoria, atendiendo a la normativa urbanística que estaba vigente cuando se formuló la solicitud ante el Ayuntamiento de Galapagar.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 11 de octubre de 1998, fecha en a que se ha llevado a cabo el acto,
Tanto por la Comunidad de Madrid como por D. Pablo , que se adhirió al recurso de apelación presentado por aquélla contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de marzo de 1992, pretenden su revocación, la primera, en cuanto dicha sentencia declaró el derecho de D. Pablo a que por dicha Comunidad, por subrogación del Ayuntamiento de Galapagar, se decidiera, conforme a la normativa urbanística que estaba vigente en el momento de la solicitud, sobre la procedencia de conceder una licencia para la construcción de nueveviviendas unifamiliares en la calle del Sol, en La Navata, el segundo, en cuanto no se declaró que dicha licencia ya había sido adquirida por el solicitante por silencio administrativo.
Son presupuestos fáctico-jurídicos relevantes para la resolución del presente proceso los siguientes:
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El 3 de mayo de 1988 se presenta ante el Ayuntamiento de Galapagar solicitud de licencia para edificación de nueve viviendas unifamiliares adosadas y garaje en la C/ del Sol de La Navata, en el citado término municipal de Galapagar.
El proyecto técnico presentado con la solicitud de licencia fué informado favorablemente por el Arquitecto Municipal de Galapagar señalando que dicho proyecto cumple con las condiciones de ocupación, edificabilidad, número de plantas, retranqueos y parcela mínima, señaladas en las N.N.S.S. para el polígono 4, y que, por tanto, puede concederse la licencia municipal.
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Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento a la solicitud de licencia, mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 1988 el interesado reitera su petición ante la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid para que dicho organismo resuelve en vía subrogatoria al amparo de lo dispuesto en el artículo 9.1.7.a) en relación con el 9.1.5 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
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En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 6 de octubre de 1988 se publica Orden de la Consejería de Política Territorial de 3 de octubre del mismo año por la que se hace público el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de septiembre anterior en el que, entre otros extremos, se suspende la vigencia de las Normas Subsidiarias de Galapagar en lo que se refiere, entre otros, al polígono-4 "La Navata".
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Por resolución de fecha 13 de octubre de 1988 (notificada el mismo día) se comunica al peticionario la interrupción del procedimiento de otorgamiento de la licencia solicitada en vía subrogatoria por haber sido decretada la suspensión de vigencia del planeamiento respecto del Polígono 4 de Galapagar (acto recurrido).
La cuestión relativa a la ordenación urbanística aplicable para la realización del control que ha de efectuarse en la concesión de una licencia cuando durante el tiempo transcurrido en el procedimiento de concesión se produce una alteración en aquélla, que hace inviable su otorgamiento pese a que su concesión hubiera sido procedente cuando se produjo la solicitud, ha dado lugar a una copiosa jurisprudencia (sentencias de 30 de mayo de 1997 y 19 de febrero de 1990, y las que en ellas se citan) que ha declarado que, aunque la regla general es que la solicitud ha de resolverse atendiendo al planeamiento vigente en la fecha de la resolución, esta regla ha de modularse cuando la Administración haya incurrido en un retraso injustificado en decidir, que haya dado lugar a que en este momento se haya producido un acuerdo de suspensión del otorgamiento de licencias, conforme al artículo 27 de la Ley del Suelo. Como declara la sentencia de esta Sala de 30 de mayo de 1997, la suspensión del otorgamiento de licencia "es una medida cautelar encaminada a asegurar la efectividad de un planeamiento futuro; trata de impedir que se produzcan aprovechamientos del suelo que, pese a ser conformes con la ordenación en vigor vayan a dificultar la realización efectiva de un Plan nuevo, evitando así que éste nazca como un mero dibujo muerto. De acuerdo con tal finalidad, los efectos de la suspensión han de ser la no tramitación ni resolución de ninguna solicitud de licencia mientras subsista la medida cautelar, quedando afectadas por ello no sólo las peticiones formuladas después de la publicación de la suspensión sino también las anteriores. El artículo 121.1 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio, dispone expresamente la interrupción del procedimiento para las solicitudes de licencias formuladas con anterioridad a la fecha de la adopción de la medida. Considera la doctrina jurisprudencial que se examina que la garantía del interesado obliga, no obstante, a modular las consecuencias de esta solución, interpretando sistemáticamente el ordenamiento jurídico y poniendo en relación el artículo 121.1 del Reglamente de Planeamiento con el artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y, en concreto, con la regulación que éste contiene sobre el silencio positivo en materia de licencias. De acuerdo con ello se hace necesario excluir de los efectos del artículo 121.1 del Reglamento de Planeamiento los casos en que en el momento de publicación de la suspensión haya transcurrido ya el lapso de tiempo necesario para que se haya podido producir el silencio administrativo positivo, dado que la suspensión en cuestión no tiene virtualidad suficiente para revocar actos declarativos de derecho. También han de excluirse de la suspensión, aunque no se haya formulado denuncia demora por el interesado, los casos en que la Administración se haya retrasado indebidamente en su obligación de revolver en forma expresa (artículo 219 LS) sobre solicitudes que no sean contrarias a la ley o al planeamiento (artículo 178,3 LS). Tratándose de obras mayores artículo 9,1 5º y 7 del Reglamento de Servicios) el plazo de retraso necesario para apreciar tal efecto es de tres meses. La conclusión a que llega dicha doctrina es, así, que la suspensión delotorgamiento de licencias surte sus efectos interruptivos sobre las peticiones formuladas con anterioridad, salvo sobre las que hayan podido dar lugar a la obtención de licencia por silencio administrativo positivo y aquellas que hayan sido presentadas al menos tres meses antes de la publicación de la suspensión.
La sentencia de instancia efectúa una correcta aplicación de esta doctrina, frente a la cual las alegaciones de la Comunidad Autónoma tienen escasa consistencia. No puede imputarse al Administrado retraso en la denuncia de la mora ante la Consejería de la Política Territorial de dicha Comunidad porque es la Administración local a quien se solicitó la licencia la que debió resolver expresamente (artículo 219 de la Ley del Suelo) y porque, esta Sala ha declarado reiteradamente que, transcurrido el plazo normal en que una petición de licencia debe ser resuelta, el retraso de la Administración no puede perjudicar al administrado, sin que a efectos del cómputo de aquel plazo de resolución tenga relevancia el que se haya denunciado la mora por el solicitante, ni tampoco que la jurisprudencia citada no sea aplicable al supuesto de suspensión de la vigencia de los planes, conforme al artículo 51.1 de la Ley del Suelo, pues tanto en cuanto a la forma y plazos como a los efectos de esta medida, este precepto se remite a lo establecido en su artículo 27, respecto a la suspensión del otorgamiento de licencias.
Don Pablo , por su parte, discrepa de la sentencia apelada en cuanto ésta no declaró que la licencia pedida había sido obtenida por silencio positivo, alegando que existe base para un pronunciamiento en tal sentido puesto que el único informe emitido en el expediente, el del Arquitecto Municipal de Galapagar, reconoce que aquélla cumplía "con ocupación, edificabilidad, número de plantas, retranqueos y parcela mínima, señaladas en las N.N.S.S. para el polígono 4", por lo que la licencia podía concederse .La citada sentencia apoya su decisión de remitir nuevamente la de la licencia a la Administración autonómica, si bien con la expresa prevención de que la había de adoptar con arreglo a la normativa urbanística que estaba vigente cuando se formuló la solicitud ante el Ayuntamiento de Galapagar, en una consideración formal, que la propia sentencia reconoce como secundaria, y en otra sustantiva y fundamental. Formalmente, porque cuando la Administración autonómica acordó la interrupción del procedimiento de concesión en que por subrogación estaba interviniendo, aun no había transcurrido el plazo de un mes establecido en el artículo 9.1.7º, a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales para que pudiera considerarse otorgada la licencia por silencio administrativo. Materialmente, porque conforme al artículo 178.3 de la Ley del Suelo, en ningún caso pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de la normativa urbanística y la Sala entiende que el citado informe del Arquitecto Municipal es insuficiente para valorar el conjunto de los aspectos técnicos y jurídicos que han de tenerse en cuenta para decidir sobre la solicitud presentada. Atendiendo a este último criterio ha de reconocerse, con la sentencia de instancia, que la inactividad producida en el expediente administrativo ha determinado que al mismo no se incorpore el conjunto de elementos necesarios para formar criterio acerca de si la licencia solicitada se ajustaba a la legalidad urbanística aplicable, que el informe del Arquitecto municipal emitido en aquél es significativo pero insuficiente y que en este proceso el administrado no ha remediado esas carencias con la necesaria actividad probatoria, por lo que el pronunciamiento de la Sala era el único posible, atendidas tales circunstancias.
Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de apelación, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas por no concurrir ninguna de las circunstancias que para ello exige el artículo 131 de la Ley reguladora de esta jurisdicción.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad de Madrid y por Don Pablo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de marzo de 1992, que se confirma, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enriquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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