STS, 17 de Julio de 2014

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 24 de noviembre de 2011 (recurso 141/2008 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Claudio contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña contra acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona de 30 de noviembre de 2006 y de 1 de febrero de 2007, de aprobación definitiva y conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Mont-roig del Camp.

Prescindiendo de otros aspectos de la sentencia sobre los que no se ha suscitado debate en casación -como el que se refiere a la inviabilidad del recurso de alzada contra disposiciones de carácter general, que se razona, con cita de jurisprudencia, en el fundamento segundo de la sentencia recurrida- en el proceso de instancia la parte actora impugnaba la clasificación que el Plan de Ordenación Urbanística asigna a los terrenos de su propiedad. La cuestión es abordada en los fundamentos tercero a séptimo de la sentencia, en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- La actora alega que el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal impugnado otorga a la finca de autos una clasificación incoherente y discriminatoria, incurriendo en arbitrariedad:

Aduce el hecho de que la finca estaba incluida en el sector de suelo urbanizable 22, con usos de camping y residencial, desarrollado por Plan Parcial aprobado en 1998-1999.

Omite la actora la irrelevancia en el presente caso de dicho Plan Parcial, dado que no consta que en la fecha de aprobación del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal de autos se estuviese dentro del plazo establecido normativamente para la ejecución del Plan Parcial. Por el mismo motivo también carece de relevancia la alegada restricción de usos y aprovechamientos operada por el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal en comparación con los establecidos en el indicado Plan Parcial, quedado sin fundamento la pretensión de indemnización por cambio de clasificación urbanística.

CUARTO.- La actora alega la no inclusión de la finca en el Pla director urbanístic del sistema costaner, en base a lo que pretende que no procede su clasificación como suelo no urbanizable.

Debe al respecto reiterarse la doctrina sentada por este Tribunal, en el sentido de que "SEGUNDO.- A).- No puede prosperar la alegación actora de que, en sede de planeamiento urbanístico municipal, no es posible clasificar como suelo no urbanizable con el objetivo de protección del litoral y de su preservación del proceso urbanizador, suelos que, con el mismo objetivo, no hubiesen sido clasificados como suelo no urbanizable costero por el Plan Director del sistema costero.

Ello es así porque los objetivos de un plan director urbanístico son de naturaleza distinta de los objetivos del planeamiento urbanístico municipal. Por lo mismo, la competencia para aprobar aquel y éste corresponde a órganos administrativos distintos. Pero las determinaciones de uno y otro pueden afectar a un mismo ámbito territorial, aunque desde sus respectivas perspectivas. De lo que se deriva que lo establecido en sede de planeamiento director urbanístico no agota lo que pueda y/o deba establecerse en sede de planeamiento urbanístico municipal, concretamente en materia de protección del litoral y de su preservación del proceso urbanizador, sin perjuicio de las exigencias derivadas del principio de jerarquía normativa, como reiteradamente ha dicho esta Sala y Sección en anteriores sentencias.

En el presente caso, del hecho de que los terrenos de autos no hubiesen sido clasificados en el Plan Director del sistema costero, como suelo no urbanizable costero, no cabe inferir menoscabo alguno de las competencias de la Administración actuante en sede de planeamiento urbanístico municipal en materia de clasificación de terrenos como suelo no urbanizable con el objetivo -entre otros- de protección del litoral y de su preservación del proceso urbanizador.

Por ello no se aprecia incongruencia, irracionalidad ni falta de justificación en la desclasificación del antiguo sector nº 24 aquí impugnada, en relación con los criterios de ordenación urbanística que se establecen en la memoria del POUM, esto es, la protección de amplias zonas que confrontan con el litoral, dejando sólo como urbanizables los sectores que resuelven problemas de cohesión urbana y de estructura viaria, así como de los accesos a sectores ya consolidados, potenciando el uso de camping. La actora no ha obtenido prueba que apoyara una conclusión en sentido contrario al expresado." ( Sentencia nº 805 de 26.10.2011 ).

QUINTO.- La actora alega que la situación de la finca de autos, dentro del sector PE1-Camping de Les Arts, es arbitraria por carecer de racionalidad y coherencia urbanísticas; por ello impugna la delimitación del expresado sector:

Consta que en su límite oeste dicho sector tiene un contorno retranqueado que deja la finca de la actora como enclavada dentro del perímetro de dicho sector.

No se asume la conclusión del dictamen forense de que el expresado contorno retranqueado y la situación de la finca en el mismo sea arbitrario, ya que lo decisivo es si la finca de la actora, en tal situación, es susceptible de desarrollo autónomo e independiente respecto del sector PE1-Camping de Les Arts: La actora no ha obtenido prueba que acreditara que un tal desarrollo autónomo e independiente del desarrollo del sector PE1-Camping de Les Arts fuera inviable. Por otra parte consta que la finca de la actora no queda aislada, ya que en el Pla d'Ordenació Urbanística Municipal se prevén varias alternativas que garantizan el acceso a dicha finca.

Tampoco puede prosperar la alegación actora de que la delimitación del sector PE1-Camping de Les Arts afecta la vía pecuaria Canyada reial de València a Barcelona, por falta de apoyatura probatoria. Ni puede prosperar, por ser inadmisible, la alegación en conclusiones de que aquella delimitación afecta el cami de Sanitat, por tratarse de hecho nuevo introducido en dicha fase del proceso.

SEXTO.- Tampoco puede prosperar la alegación actora de que la delimitación de la finca de autos genera un agravio comparativo en relación con los sectores de suelo urbano Paradís Nord y Paradís Sud, por cuanto se trata de ámbitos de suelo urbano por tener todos los servicios urbanísticos y estar consolidado en más de dos terceras partes de su superficie edificable, a diferencia de la finca de la actora.

SÉPTIMO.- No procede el examen de las pretensiones relativas a la procedencia de alternativas a la ordenación urbanística del Pla d'Ordenació Urbanística Municipal aquí impugnada, por cuanto no cabe en sede jurisdiccional arbitrar sobre alternativas de ordenación urbanística posibles, sino enjuiciar la concreta ordenación urbanística impugnada, correspondiendo a la Administración establecer la ordenación urbanística que proceda caso de prosperar la impugnación

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Por todo ello la Sala de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo .

Notificada la sentencia a las partes, la representación de D. Claudio se presentó escrito preparando recurso de casación, que se tuvo por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de junio de 2009, que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La representación de D. Claudio formalizó la interposición del recurso mediante escrito presentado el 8 de marzo de 2012 en el que formulaba dos motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo por el cauce del artículo 88.1.c/ de la misma Ley .

El motivo segundo fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 5 de julio de 2012 .

En el motivo de casación primero se alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución en relación con el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones , y la jurisprudencia aplicable, por ser irracional e incongruente la determinación del Plan impugnado que clasifica los terrenos de la recurrente como suelo no urbanizable.

En el desarrollo del motivo se alega que la clasificación de la finca como suelo no urbanizable altera la condición urbanizable de los terrenos reconocida a los mismos por el anterior Plan Parcial y desconoce el hecho de que el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero no consideró necesario, habiendo podido hacerlo, clasificar el suelo en cuestión como no urbanizable, por lo que -según el recurrente- tampoco es posible apreciar que concurran en los terrenos litigiosos valores justificativos de su clasificación como suelo no urbanizable. Afirma el recurrente, en fin, que la irracionalidad de la ordenación aprobada queda de manifiesto por la situación de aislamiento en que queda la finca de la actora como consecuencia, a su vez, de la delimitación del sector efectuada por el Plan impugnado.

Termina el escrito solicitando que se case la sentencia recurrida y se estimen las pretensiones formuladas por la parte actora en el proceso de instancia.

Por auto ya citado de la Sección Primera de esta Sala de 5 de julio de 2012 fue admitido a trámite el motivo primero del recurso de casación -ya hemos visto que el motivo segundo fue inadmitido- acordándose asimismo la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 8 de octubre de 2012 se ordenó entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la Abogada de la Generalidad de Cataluña mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2012 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de julio de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 776/2012 lo dirige la representación de D. Claudio contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 24 de noviembre de 2011 (recurso 141/2008 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Claudio contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto ante el Departament de Política Territorial y Obras Públicas contra acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona de 30 de noviembre de 2006 y de 1 de febrero de 2007, de aprobación definitiva y conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Mont-roig del Camp.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación sobre el que debemos pronunciarnos, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente cuarto [en ese mismo antecedente cuarto quedó señalado que el motivo de casación segundo fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 5 de julio de 2012 ].

Según vimos, en el motivo de casación se alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución en relación con el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones , y la jurisprudencia aplicable, aduciendo el recurrente que la determinación del Plan impugnado que clasifica los terrenos de su propiedad como suelo no urbanizable es irracional e incongruente porque con esa clasificación se altera la condición urbanizable de los terrenos reconocida en el anterior Plan Parcial y se desconoce el hecho de que el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero no consideró necesario clasificar el suelo en cuestión como no urbanizable, por lo que tampoco es posible -según el recurrente- apreciar que concurran en los terrenos litigiosos valores justificativos de su clasificación como suelo no urbanizable. Afirma el recurrente, en fin, que la irracionalidad de la ordenación aprobada queda de manifiesto por la situación de aislamiento en que queda la finca de la actora como consecuencia, a su vez, de la delimitación del sector efectuada por el Plan impugnado.

El motivo de casación así planteado no puede ser acogido.

En primer lugar procede recordar, una vez más, lo declarado en nuestra sentencia de 8 de septiembre de 2011 (casación 5374/2007 ), y luego reiterado en la de 20 de septiembre de 2013 (casación 4925/2010 ), en el sentido siguiente:

(...) Ante todo, procede recordar la jurisprudencia de esta Sala respecto de la potestad de los Ayuntamientos para preservar del proceso de desarrollo urbano no sólo los terrenos que deban ser objeto de protección especial sino también aquéllos que considere inadecuados para su transformación en suelo urbano. En ese sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2010 (casación 2098/2006 ), declara lo siguiente:

"(...) El marco normativo de aplicación es el previsto en la Ley 6/1998, tras la reforma por Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes. Si bien, conviene añadir que mediante dicha Ley 10/2003 termina la sucesión de reformas de este artículo 9.2 , en lo relativo al inciso final sobre la inadecuación para el desarrollo urbano, cuya redacción originaria había sido modificada mediante el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, precisamente para suprimir el inciso final del apartado 2 citado, que posteriormente fue reintroducido mediante la citada Ley 10/2003. Habiendo declarado esta Sala que en cualquiera de las tres redacciones sucesivas del artículo 9.2 citado, la decisión del planificador para clasificar el suelo como no urbanizable común no ha dejado de ser, en todo caso, discrecional, como venimos declarando desde la Sentencia de 11 de mayo de 2007 (recurso de casación nº 7007/2003 ).

En segundo lugar, respecto del suelo no urbanizable por ser inadecuado para el desarrollo urbano, del inciso final del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , debemos destacar, desde un punto de vista subjetivo, el juicio de adecuación corresponde "al órgano competente para la clasificación" como destaca la STC 164/2001 , en el fundamento decimocuarto citado. Y que, desde una vertiente objetiva, la inadecuación puede tener su causa en determinados fines o valores que precisen tal preservación del suelo, así como en la concurrencia de otras circunstancias indeterminadas que, en todo caso, han de resultar idóneas para justificar esa inadecuación para el desarrollo urbano.

La expresada STC 164/2001 declara al respecto que «la deficiente adecuación puede traer causa de valores o fines que hagan necesaria la preservación del suelo (el propio artículo 9.2LRSV enuncia los valores agrícola, forestal, ganadero, así como la riqueza natural) o de otras circunstancias. Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico. Por ello, en forma alguna se puede considerar que el art. 9.2 LRSV imponga un concreto modelo urbanístico y territorial. Por último, concluyamos que es la concurrencia de los dos criterios del art. 9.2 LRSV , en la concreta redacción de 1998, lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad».

[...]

Esta misma interpretación ha sido mantenida en numerosas sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras las de 21 de julio de 2008 (casación 5380/2004 ), 1 de junio de 2009 (casación 895/2005 ), 2 de noviembre de 2009 (casación 3946/2005 ), 25 de marzo de 2010 (casación 5635/2006 ), 16 de diciembre de 2010 (casación 5517/2007 ) y 26 de mayo de 2011 (casación 5994/2007 ). Por tanto, es ya consolidada la jurisprudencia que declara que el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso "... así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano"- otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador. Ello, claro es, sin perjuicio de que el ejercicio que haga la Administración de ese margen de discrecionalidad queda siempre sujeto al control jurisdiccional

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Pues bien, la sentencia recurrida es enteramente respetuosa con la jurisprudencia que acabamos de reseñar. Así, acerca de la clasificación de los terrenos a que se refiere la controversia como "suelo no urbanizable turístico-camping" -clave SNU 4T-, la Memoria de ordenación del Plan impugnado señala: "Se trata de suelos que se encuentran dentro de la zona costera que eran urbanizables según el anterior Plan General, y que no habían quedado afectados por PDUSC, donde normalmente hay o había establecido un camping anteriormente. Este POUM los clasifica como no urbanizables, todo permitiéndoles el uso de camping. De esta manera no se impide el aprovechamiento económico del suelo, pero se excluye la edificación de viviendas, ayudando a preservar el paisaje litoral y limitando la presión sobre la línea de costa,frente a lo que supondría su ocupación con carácter prácticamente irreversible de realizarse su urbanización." (pág. 245). Por tanto, la clasificación de suelo no urbanizable asignada en el Plan resulta de las motivaciones urbanísticas señaladas en la Memoria de ordenación, que pretende limitar los desarrollos previstos por la anterior ordenación, siendo éste un criterio que sin duda tiene cabida dentro del margen de discrecionalidad que debe reconocerse a los autores del planeamiento urbanístico.

Carece igualmente de consistencia el alegato en el que se denuncia la irracionalidad de la clasificación del suelo controvertida basándose para ello el recurrente en el hecho de que el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero no clasificó los terrenos como suelo no urbanizable costero. Acierta la Sala de instancia cuando señala que es distinta la finalidad de uno y otro instrumento de ordenación, pues si bien el artículo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña -norma aplicable al caso- incluye entre los contenidos propios de los Planes Directores Urbanísticos el establecer "medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo", tal cometido, como los demás que se atribuyen a estos planes directores planes, debe llevarse a cabo "atendiendo a las exigencias del desarrollo regional" , y, por tanto, sin interferir en la potestad de los ayuntamientos para excluir del proceso de desarrollo urbano no sólo los terrenos que deban ser objeto de protección especial sino también aquéllos que se consideren inadecuados para su transformación en suelo urbano.

Por último, en cuanto a la irracionalidad de la ordenación aprobada, que según el recurrente quedaría de manifiesto por la situación de aislamiento en que queda la finca como consecuencia de la delimitación del sector efectuada por el Plan impugnado, baste decir que la Sala de instancia, valorando el material probatorio disponible, en particular la prueba pericial, llega a la conclusión que ni la finca queda en la situación de aislamiento que se alega ni puede afirmarse que la delimitación y ordenación del sector sea arbitraria.

Por todo ello, el motivo de casación debe ser desestimado.

Establecido así que procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación, las costas de este recurso deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida en su oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cantidad de tres mil euros (3.000 €) por los conceptos de representación y defensa de la Generalitat de Cataluña.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción